【2018年三农问题调研报告】稳定土地承包关系 引导土地有序流转

稳定土地承包关系引导土地有序流转----一个产粮大县农村土地流转情况的调查和思考

近年来，特别是党的十七届三中全会以来，农地承包经营权的流转在各地相继推进，但时至今日，并没有出现农地承包经营权流转的市场繁荣景象。今年中央“一号文件”着重提出，要“稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。”这一政策的推行不仅可以拓宽农民财产性收入的渠道，也有利于促进农地流转，发展适度规模经营。那么，东部沿海地区农业大县的农民怎么看待现在的农村土地政策，值得好好研究一下。

2014年春节期间，借着参加部里组织的春节回乡调研活动之际，我拜访了老家的农村干部和农民朋友，了解老家农村的土地承包关系和土地流转状况。我的老家在江苏省阜宁县，这是个地处江苏省北部的小城，县域面积1439平方公里，常住人口110.9万，其中农业人口83万，耕地面积89928.19 公顷，水域面积29193.02公顷，是典型的农业大县，也是全国产粮百强县，人均耕地面积0.4亩多，人多地少是其基本特征。

1月29日下午，我拜访了阜宁县金沙湖开发管理委员会桃园社区（老家所在地的前身，原为施庄镇桃园村）主任，我问他，最近几年村里有没有调过地？他说：“二轮承包以后就没有调过。”我又问，老百姓有没有要调地的？他说：“国家有政策，不让调，那谁也不敢调，要不然万一出了事咋办？”看来，老家村干部在农村土地问题上的态度是严格执行国家政策，避免产生土地承包纠纷。国家政策是这样，村里也是这样执行，但是农民是否满意，得了解农民的意愿才知道。

大年初三，借着走亲戚的机会，我到桃园社区叔父家，详细询问了他的看法。叔父家里四口人，他和婶子老两口，加上闺女儿子。家有一亩六分地水田，每年水稻小麦各一季，还有八分沙地，主要种植花生等油料作物。我问他村里最近几年有没有调过地？他的回答同样是二轮承包以后就没调过。我问他有没有人想调地？他的回答：“没有听说哪家要调的，再说国家政策也不允许，地分到谁家，就是谁的地了。”看来，保持土地承包关系稳定的政策已经深入普通农民的心里，在他们看来，土地承包关系就是国家说的“长久不变”。即使农民进了

城，户口迁走了，地也不会收回去，因为那地已经分给他家了，不能变了。

不调地农民满意不满意呢？带着这个问题，我又问了村里的黄大爷，黄大爷的回答是：“现在国家计划生育抓得严，各家各户的孩子都差不多，嫁出去一个，再娶进来一个，人口基本上变化不大，没什么不满意的。”这确实是一个重要因素，还有一个重要因素，就是农民对土地的依赖在减弱。黄大爷给我算了一笔账：家里五口人，两亩地水田，每年种水稻、小麦各一季，水稻亩产一千三百斤左右，小麦亩产八百斤左右。种粮收入大概有1500元，他和黄大奶入了新农保，每年两人养老金1440元；儿子媳妇在外打工，两个人每月有7000~8000元收入。如果只算黄大爷老两口的收入，种地收入占其年总收入的1/2，如果算上儿子媳妇的打工收入，种地收入只占其家庭年总收入的1/65。由于本地农民外出打工很方便，农业收入在总收入中所占比重较低，这在一定程度上减少了农民对调地的需求。

土地是否确权，是否颁发土地承包经营权证？黄大爷说：“没有听说过土地确权，也没有土地承包经营权证，就连承包合同都没有签过，就是在村里有个底，知道是谁的地”。老家农民这种没有任何合法依据的权利，使得其权利非常容易受到侵害。

那么，农民愿不愿意流转土地呢？黄大爷说“他今年七十多了，儿子和媳妇在外面打工，他和黄大奶现在也弄不动了，好在现在耕地插秧收割不要自己动手了，都是机耕机收，我站地头看着就行了。现在种地农药化肥价钱越来越高，自己还贴上劳力，还不如把地租出去。一亩地一年能租个六七百块钱就行。”我问他，其他农户对流转土地是什么看法？他说，“他们村有500多户，大概三分之一的农户愿意流转土地，这部分人主要是全家在外打工或经商，有的已经举家进城，只是农村承包地和宅基地还保留着；还有大概三分之一的农户想流转但没有合适的途径和方式、以及合理流转补偿，他们不得不把地留在手里种着，他们中有的农闲时在本地小企业上班，农忙时回家种地；剩下来的是一些上了年纪的，在外面找不到合适的事做，挣不到钱，只有在家守着地，但这样的现在越来越少了；还有极个别的人认为土地给别人种了以后地就是别人的了，即使自己无力经营也不愿将土地转让出去。”

土地流转给谁了？黄大爷说：“那些外出打工农民的承包地主要流转给相距不远的家里兄弟、周围邻居等，基本是在亲邻之间调剂。也有外乡人和工商企业想来承包土地的，有的想包给外乡人种，毕竟每亩有六七百块钱的收益，但有不同意的，如果不同意流转土地的农民的地夹在同意流转的中间，地就被

分割了，流转的土地不能连片种植，协调成本比较高，也就不想包了，所以基本上没有外流、外包的现象，流转面积也不大。黄大爷同时也说到，“现在在家种地的都是上了年纪的老人和妇女，长点庄稼自己吃的多，卖给国家的少，这样下去，城里人以后吃饭的粮食就危险了。”一个普通农民尚且有这样的认识，我们的确应该好好谋划一下“今后谁来种地？”的问题了。

从调研了解到的情况看，老家农村的土地承包关系总体上是稳定的。农村地区基层干部在贯彻落实中央关于稳定土地承包关系并保持长久不变政策上做了大量工作，保持了党的农村基本政策的连续性和稳定性，有效地保护了农民的权益，调动了农民的积极性；农村土地流转机制仍处在自发的探索发展阶段。从了解的情况看，目前大多农户耕种面积在1-3亩，耕种面积超过5亩的农户仅有16户，没有一户耕种面积超过10亩。土地流转率相对偏低，规模化经营水平没有显著提高。究其原因，一是人均耕地面积小，经营细碎化，农地流转交易成本过高，影响了土地流转和适度规模经营的发展。由于二轮承包后土地没有调整，一家一户传统的小规模生产使承包地地块细碎分割，而农户自发流转的形式，使得农地流转交易成本过高，难以适应发展规模经营的需要，这在很大程度上影响了土地流转和规模经营的发展。二是当地还没有形成有效、灵活、合理的土地承包经营权流转机制，以及多种形式适度规模经营的市场环境，缺乏健全的土地流转制度、流转服务组织和服务平台，农民内部自发的流转方式难以实现土地有序流转、提升规模经营水平。三是当地农民浓厚的“土地情结”。两千多年的农耕文化，使得我国农民对土地有着难以言语的特殊感情和难以割舍的土地情怀。特别是一些上了年纪的老人，他们在地里干了一辈子农活，种地就图个乐，平时看着哪里的庄稼长得好，都乐呵呵的，一下子没有地种了，心里空落落的。据了解，当地也有工商企业和其他经营主体想承包土地搞规模经营，但面对细碎化的土地和部分农户难以割舍的土地情结，也就没有流转的动力了。总的来看，当地农村的土地流转还处在自发的探索阶段。

人多地少是我们的基本国情，农业劳动力只有大规模转移到二、三产业后，才有可能逐步完善土地流转，发展适度规模经营。从调研情况看，这种条件在现阶段的许多农村可能还并不具备。因此，不能不顾客观条件和农民意愿，用行政命令的办法强制推行土地流转和规模经营。建议当地在稳定农村土地承包关系、尊重农民意愿、完善农村社会保障措施、切实保障农民土地财产权利的基础上，建立完善土地流转制度、土地流转服务组织和流转服务平台，加强对农村承包土地流转的引导、管理和服务；建立合理的农民承包土地流转增值收益共享和利