133.基于治理视角的“美丽乡村”建设探析——以杭州市为例

基于治理视角的“美丽乡村”建设探析

——以杭州市为例

傅德仁，罗鹏飞，郑婷婷

摘要：“美丽乡村”建设既是乡村健康人居环境构建、社会永续发展的内在要求，也是“美丽中国”建设、新型城镇化推进的时代要求。在总结杭州市“美丽乡村”建设问题的基础上，运用治理理念进行结症的剖析，文章认为要真正推动“美丽乡村”的空间落位，发挥新时期其在促进生活品质提升、产业转型升级、生态功能维育等方面的引领作用，应当从完善规划建设保障体系、建立健全城乡规划全覆盖体系和探索“三规合一”的管理方式等方面入手，进一步完善乡村建设的治理体系，实现“美丽乡村”建设工作切实有效地推进。

关键词：“美丽乡村”规划建设治理

开展“美丽乡村”建设是构筑美丽中国蓝图，落实生态文明要求，实现人居环境可持续发展的重要举措之一，也是围绕城乡发展一体化，深入推进新农村建设，实现城乡共同繁荣的主要途径。2003年，以习近平同志为时任书记的浙江省委就作出了实施“千村示范、万村整治”工程的决策，由此拉开了浙江省“美丽乡村”建设的序幕。根据党中央相关文件的释义，“美丽乡村”建设应当包括农村基础设施建设、生态环境治理和保护、地区经济增收等内容，即“美丽乡村”建设是将自然生态、地域特色、产业优势等资源要素，通过合理重组和永续利用的等方式进行传承、发扬的一种策略，对乡村社会、经济、生态的健康发展意义重大。杭州市作为浙江省会城市，在“美丽乡村”的建设中一直走在全省乃至全国前列，始终贯彻落实绿水青山就是金山银山的理念，积极推动村容村貌改善、基础设施覆盖、生态环境整治和乡村民主建设等方面工作的开展。

1 杭州市“美丽乡村”建设现状

杭州市地处中国东南沿海、浙江省北部，面积16596平方公里，2014年末全市常住人口889.2万人，行政区包含九区四县市①，其中九区（上城、下城、拱墅、江干、西湖、滨江、萧山、余杭和富阳）构成市区，临安、桐庐、建德、淳安为其下辖四县市（表1）。

表1 杭州市主要乡村分布情况表

1.1 “美丽乡村”发展历程回顾

杭州市按照省委“千村示范、万村整治”工程的要求，杭州市各级人民政府不断推动“美丽乡村”的规划建设工作，按照时间划分，杭州市“美丽乡村”建设有以下三个阶段1：

1.1.1 2003—2007年，以“点”带“面”的初步探索阶段

以杭州市《关于“百村示范、千村整治”工程的实施意见》（市委办[2003]5号）文件为标志，提出用5年时间，建成200个小康示范村（含100个城市示范村和100个农村示范村），对1200个村实施重点环境整治。其中，农村示范村按照“村美、户富、班子强”的标准，推动物质文明、政治文明与精神文明的协调发展；重点整治村在完成村级组织、集体经济、文化事业和村务管理等方面要求的基础上，积极开展以治理“脏、乱、差、散”为重点的整治工作。在农村示范村、重点整治村的引领带动下，杭州市开始了“美丽乡村”的初步探索。截至2007年底，累计创建181个全面小康建设示范村，1558个重点整治村。

1.1.2 2008—2012年，“点、线、面”结合的整体推进阶段

以杭州市《关于深入实施“百村示范、千村整治”工程的若干意见》（市委〔2008〕2号）文件为标志，提出通过5年努力，实现村庄环境整治全覆盖，使全市农村基本达到路平灯明、水清塘净、村洁景美的要求。通过实行分类指导制度，对发达地区注重中心村建设，对欠发达地区加强村庄环境整治，最终实现富民美村的要求。该阶段是在继续开展农村示范村、重点整治村建设的基础上，整体推进以村庄整治全覆盖为重点的“百千”工程综合提升阶段，至2010年底，全市累计创建全面小康建设示范村274个、重点整治村3994个。

1.1.3 2011—2015年，注重品质的提质增效阶段

以杭州市《关于开展美丽乡村建设的实施意见》（市委办〔2011〕7号）文件为标志，

提出到“十二五”期末，全市所有行政村基本达到“五美”（村貌悦目协调美、村容整洁环境美、村强民富生活美、村风文明身心美、村稳民安和谐美）建设要求，成为“秀美、宜居、宜业”的新农村。重点抓好200个左右中心村、250个左右美丽乡村精品村和100个左右整乡、整镇推进美丽乡村的建设。该阶段是在基本完成村庄环境整治的基础上，以发掘利用地域特质为目标，以建设风情小镇、中心村、精品村和历史文化村落为抓手，开展的“美丽乡村”建设的提质增效阶段。期间涌现出淳安下姜村、桐庐荻浦村、建德新叶古村等一大批极具特色的美丽乡村，以及桐庐诗画山水带、古风民俗带等特色风情路线。

1.2 乡村建设新的发展机遇与挑战

广大乡村地区有着阳光、空气等自然优势和人文、民俗等文化底蕴，也存在着亟需发展生产力、提高生活水平的迫切需求，在交通日益发达、通信网络日益便捷、城市居民消费能力日益增长的今天，乡村地区的天然优势必将在新一轮的发展契机中，转变成为提升经济发展水平的现实需求。

1.2.1 休闲时代的发展契机

国外专家曾预测到2015年左右，将迎来休闲产业发展的浪潮。目前，美国通过将1/3 的时间、2/3 的收入、1/3 的土地面积用于休闲度假，成功将休闲度假业打造成为第一经济活动产业。相关统计显示，2014年我国人均每天休闲时间已达2.55 小时（3年前为2.16 小时），公共假期长115天，人均GDP超过7000美元，尽管与发达国家相比仍存在差距，但已开始迈入休闲化时代。杭州市周边乡村地区，受杭州都市区辐射影响程度较高，慢生活节奏、诗意田园风光、浓郁民俗风情、多彩乡土文化吸引着无数城市居民的眼光，特别是在当前城市空气污染严重、城市压力巨大、生活空间拥挤等背景下，以乡村地区自然生态优势、人文景观特质为基础发展起来的休闲度假、旅游观光、健康养身等休闲产业发展潜力巨大。因而，在“美丽乡村”建设中要积极落实生产美、生态美的要求，积极把握好乡村休闲化发展这一态势，将乡村天然优势转变成经济社会发展优势。

1.2.2 “互联网+”的时代机遇

“互联网+”是利用互联网在生产要素配置中的优化和集成作用，将互联网深度融合于经济社会各领域之中，以创造出新的经济发展形式。目前，“互联网+乡村”发展模式已在

全国掀起了淘宝村②的建设高潮，截至2014年年底，根据阿里研究院统计数据，全国共计淘宝村211个，分布在浙江（62个）、广东（54个）、福建（28个）等十个省。“互联网+乡村”的发展模式极大地推动了乡村地区的经济发展，以杭州市下辖的临安白牛村为例，目前有网商数十家，最远销售至新疆、内蒙古、中国台湾乃至东南亚等地，2014年“双11”当天，电商销售额达1200万元，全年电商产值超过2亿元。此外，“互联网+乡村”的生产方式，正悄然改变着乡村地区的物质空间环境，如同美国曾由于车辆过多而不得不修建公路网那样，我国农村“自下而上”的电子商务运动正反过来推动乡村基础设施的建设。因此，在当前“美丽乡村”的建设中，要仅仅抓住互联网推动空间网络化、扁平化发展的“窗口期”，积极主动迎合经济社会发展的需求，推动乡村在更大区域环境中扮演更重要的角色，实现乡村地区社会、经济高质量地发展。

2 治理理念对“美丽乡村”建设问题的剖析

随着农业现代化、工业化、都市休闲化等推进，农村社会由原来较为单一的农耕文明孕育平台，向更为复杂的，涵盖农业、工业、生态以及都市休闲等多种功能的复合载体演替2。在此背景下，传统的参照城镇模式开展乡村规划建设管理体系，很难满足新背景下“美丽乡村”多元化、复合化发展的需求。为此，需要从“美丽乡村”建设管理体制的更新入手，积极探索乡村治理体系的现代化。

2.1 乡村建设的治理理念

治理( Governance)一词是在1970年代以国家调控为手段应对大西洋福特主义危机的失败，以及90年代以市场调节为主的新自由主义的终结之后出现的，治理强调对市场和政府两种对立价值和策略的取舍与重组3。一般认为，治理是一个过程，是持续的互动而非一种正式的制度，其基础是协调而非控制，治理既涉及公共部门和私人部门4。我国的乡村治理，最早为夏周时代的乡里制，到了宋朝发展为保甲制5。新中国成立后，乡村社会经历了建国初期的乡村治理、人民公社时期的乡村治理和改革开放后的乡村治理等阶段6。1990年代以来，王铭铭、苏力、孙立平等学者从人类学、社会学、经济学、法学等角度进行了深入探讨，形成了较为丰富的乡村治理理论体系7。

同以往乡村治理理论侧重于公共事务管理层面不同，本文的乡村治理，更多落实到“美丽乡村”建设推进的具体事项层面，通过建立相关的管理机制，以协调的手段联合不同责任

部门、村民，有序开展“美丽”乡村的建设工作。结合城市治理的相关理论8，在乡村规划建设实践经验的基础上，以问题为导向提出“美丽乡村”的治理体系，包括治理结构——厘清政府内部各部门之间的权责配置及运作关系；治理工具——参与治理各主体（政府、部门等）为实现“美丽乡村”而采取的行动策略或方式，治理能力——主管部门为进一步推动“美丽乡村”建设落位而运用的先进管理方式和技术。

2.2 治理理念对“美丽乡村”建设问题的分析

从乡村治理的治理结构、治理工具、治理能力三个层面着手，梳理“美丽乡村”在规划建设推进过程中出现的问题，并分析其原因所在，为新时期“美丽乡村”建设的推进理清思路。

2.2.1 治理结构不顺，乡村建设管理体系尚待完善

要使“美丽乡村”建设工作顺利推进，就必须建立完善的工作机制和明确的职责分工体系，构筑完善的乡村治理结构。由于乡村建设涉及等多个部门，没有一套较为完善的运作体系，很难有效推动“美丽乡村”开展。从“美丽乡村”开展情况的摸底调查来看，主要有以下问题：一是适合乡村地区建设发展的指导性文件缺失。如指导杭州市乡村地区规划建设的文件以《浙江省村镇规划建设管理条例》和《杭州市城乡规划条例》为主，而这些文件明显对乡村地区特殊的聚居环境、用地权属等缺乏针对性指导。二是部门之间相互协作机制有待完善。一般情况下，村庄整治规划由规划部门负责，示范村由建设部门负责，精品村由农办负责，这就导致了“美丽乡村”在建设中管理体系较为混乱的局面，如经常出现“一村多规”的现象——村庄规划、示范村培育建设规划和美丽乡村规划，造成经费、人力等资源的浪费。三是村庄建设执行力度仍有待加强。目前“美丽乡村”规划的实施以城建办和农办为主，而作为承担乡镇规划管理工作的城建员，或农办工作人员，一方面由于专业不对口，造成上位规划的思路理念难以在空间层面得到落实；另一方面现有的工作人员存在年龄结构老化、知识结构跟不上形势等问题，直接影响了“美丽乡村”建设的质量和效率；此外，部分地区的乡镇城建员（或农办工作人员）还要兼职其他乡镇事务，很难做到专职管理，也对“美丽乡村”的建设带来影响。

2.2.2 治理工具不完善，乡村建设实施缺乏有效抓手

一般而言，规划是落实各阶层利益、满足地区未来一定时期发展需求的最有效形式，乡

村规划是乡村治理各主体（政府、部门以及村民）构筑“美丽乡村”的主要治理工具，因而规划质量的高低直接反映“美丽乡村”推进的顺利与否。但在目前的“美丽乡村”规划编制开展中，部分地区存在规划编制重视不够、规划质量良莠不齐等问题。首先，乡镇人民政府作为辖区内乡村规划编制的法定组织单位，而部分乡镇领导干部规划意识淡薄，直接影响到规划编制质量和实施力度。如部分地区仅将乡村规划编制作为硬性任务为来完成，这种“被动”开展的规划质量往往难以满足“美丽乡村”的建设要求。其次，规划的公众（包括其他相关部门）参与不够。部分地区规划编制的初审工作和规划审批的前置程序流于形式，脱离现实的规划增加了建设实施（如农房审批）时的难度，导致编制成果可操作性不强。最后，村庄规划编制经费不足影响规划编制质量。规划编制需要大量的政府资金投入，近些年村庄规划编制经费逐年上涨和财政拨款逐年下降的矛盾较为突出，甚至部分地方未纳入县（市）级财政预算，而乡镇政府又财力有限，导致村庄规划编制包括地形图的测绘工作较为滞后。

2.2.3 治理能力不强，乡村建设难以满足新时期要求

无论在电子商务，还是在乡村旅游方面，乡村地区存在着巨大的潜力。而要将这种潜力转化为经济社会发展的优势，需要乡村建设与时俱进，以满足新型社会生产力发展空间建设的需求。为此，需要落实能够推动“美丽乡村”建设的先进管理方式和技术，强化乡村治理能力。但当前在乡村规划建设的技术指导方面，以及在建设实施的整体推进方面，均存在一定问题。首先，等级化的空间结构体系难以实现新时期扁平化、网络化的发展需求。在规划体系中，乡镇规划作乡村规划的上位规划，受制于等级化发展思路的影响，乡村在产业、交通、配套设施等方面制约明显，造成对乡村生产力发展的极大束缚。其次，村庄规划、国土规划和产业发展规划等各个规划均偏重一隅，造成乡村空间建设分裂。如村庄非建设用地以土地利用规划为指导，而土地利用规划无法实现对农业景观三维角度的开发利用，造成农业景观资源潜力难以充分发掘利用。同样，乡村规划仅侧重对乡村聚居空间的梳理，导致编制成果对产业发展的指导意义不足。

3 乡村治理推动“美丽乡村”建设有序落位

运用问题导向和目标导向相结合的方式，以治理理念为抓手，从理顺治理体系、完善治理工具和夯实治理能力的角度入手，推动“美丽乡村”建设工作在新时期有序开展。

3.1 完善管理机制体系建设，保障“美丽乡村”建设有序推进

完善规划保障体系建设，即优化乡村治理结构，是以问题为导向，推动“美丽乡村”建设工作有序开展的重要举措。为此，要结合乡村地区实际情况，以实现“五美”村庄为要求，做好以下工作：政策方面，加强顶层设计，深入研究乡村地区产业、生态、土地性质等的特殊性，尽快出台针对乡村规划建设工作的指导性文件，并做好国土、建设、规划等各领域政策法规的衔接工作；部门协作方面，从公共管理角度提出在乡镇层面成立“美丽乡村”建设领导小组，由乡/镇长担任组长，分管城建副镇长担任常务副组长，统筹发改、国土、规划、城建、农业等各与乡村建设相关的部门；资金方面，严格按照《城乡规划法》等要求，将规划编制经费纳入县（市）级财政预算，着实有困难的县（市），要利用各种方式争取和筹集村庄规划编制经费，比如可适当向属地政府申请编制财政补助；人才方面，加强紧缺人才的招纳，同时切实加强培训，特别是对乡镇分管领导及城建办主任规划等业务的培训，提高业务水平素质，将业务培训列入干部培训计划，以提升乡镇规划管理水平。

3.2 构筑城乡规划体系全覆盖，实现“美丽乡村”全领域落位

完善的城乡规划体系是助推“美丽乡村”建设的策略保障，也是构建乡村治理体系中重要的治理工具之一。为充分落实城乡统筹发展的要求，紧紧抓住休闲时代的发展契机和“互联网+”的时代机遇，推动城乡空间网络化、扁平化发展，实现在乡村在更大范围内资源共享和社会分工，需要提出一种能够在全县（市）域范围内指导各乡村开展“美丽乡村”建设的规划体系。而全域规划正是一种能够推动全领域一体化发展的整体性框架和目标方案，有效地指导城乡统筹的深化和建设工作。借鉴成都基础设施建设、基本公共服务配套、产业发展与布局、生态建设与环境保护等一体化的全域规划思路9，应当在县（市）域范围，乃至杭州市域内，因地制宜地开展城乡空间布局、产业发展、基础设施建设、资源环境保护等规划的编制，构建“一张蓝图”全覆盖的规划体系，从而在更高层面、更广范围明确乡村的发展定位和建设目标，满足乡村社会经济发展的迫切需求，真正实现城乡统筹发展。

3.3 探索“三规合一”方式，实现产业、土地和空间协调发展

为更有效地推动乡村地区经济社会的发展，抓住城乡空间网络化发展的契机，同时将因部门条块分明而割裂的乡村空间予以整合，实现“美丽乡村”提出的“生活美、生产美、生态美”要求，需要改进现有乡村规划建设的管理方式，推动产业、土地和乡村空间的融合发

展。为此，“美丽乡村”规划建设需要运用“三规合一”的管理模式（图1），推动经济社会发展规划、土地利用规划和城乡规划在空间层面有机结合，以“美丽乡村”建设领导小组为实施主体，在乡镇层面推动“三规合一”有以下几大优势：

首先，“三规合一”的可行性较高。村庄规划实施周期为5年，与经济社会发展规划时限一致；规划涉及利益主体较少，推行阻力也相对较小；另外，过多的规划不仅造成空间条

发改部门

图1 “三规合一”乡村规划示意

块分割，还浪费了有限的财政经费。再者，“三规合一”有助于乡村地区资源公平合理的利用。“美丽乡村”建设涉及发改、国土、规划、旅游、农业等多个部门，“三规合一”将各部门相关工作在“一张蓝图”予以落实，并形成“一套机制”，是用规划文本形式将各部门大

量自由裁量权写进条文，再由政府各部门、规划设计团队、乡村居民之间协商确立，形成推动“美丽乡村”建设的指导文件，有效避免了部门之间的推诿扯皮、规划“打架”现象。最后，“三规合一”强调各部门信息互通、管理无缝对接，契合全域规划规划全覆盖和管理全覆盖的要求，从而推动“美丽乡村”在产业布局、土地利用、空间营造等方面既好又快地推进，最终实现经济、政治、文化、社会、生态的和谐发展。

4 结语

随着休闲化浪潮对乡村旅游发展的影响、互联网时代对生产力发展的变革，乡村迎来了经济社会跨越式发展的契机，处于杭州都市区辐射范围的乡村地区感受格外强烈。也由此推动了杭州的“美丽乡村”建设，从满足生存环境的基本需求阶段向满足乡村全方位发展阶段的转型。然而在转型发展过程中却暴露了乡村规划建设管理体制不完善等问题，制约了“美丽乡村”规划建设的推进和经济社会效益的发挥。本文从乡村规划建设的摸底调查入手，引入治理理念解析问题的症结，试探性提出了优化乡村治理结构、完善乡村治理工具和提升乡村治理能力等策略，以期“美丽乡村”在新的发展阶段中发挥更大作用，实现乡村地区经济、政治、文化、社会、生态的全方位发展。

注释

①根据国函〔2014〕157号文件，富阳市于2015年2月15日正式挂牌富阳区，完成撤市设区工作，但由于富阳区保留较多的乡村，因此本文主要的研究范围仍包括富阳。

②根据阿里研究院的定义，“淘宝村”的认定标准包括3条原则：经营场所在农村地区，以行政村为单元；电子商务年交易额达到1000万元以上；本村活跃网店数量达到100家以上，或活跃网店数量达到当地家庭户数的10％以上。

参考文献

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作者简介

傅德仁，副主任科员，杭州市城市规划编制中心；

罗鹏飞，三江两岸一湖规划指导部部长，杭州市城市规划编制中心；

郑婷婷，无，浙江工业大学建筑规划设计研究院有限公司。