中国政治体制改革的特征分析及难点透视

《传承》2010年第3期

一、特征分析

从中国30多年的政治体制改革的实际历程来考察，改革显示出了一些特征，具体体现在：（一）改革目标内容指导原则的连续性这一连续性特征体现在改革的总体目标、内容选择和指导原则三方面。首先，总体目标的连续性。80年代以来政治体制改革的总体目标是要建立富有效率、充满活力的社会主义政治体制，发展社会主义民主政治。这种总体性目标由第二代中央领导集体提出并付出实施，并成为后来的领导集体在选择政治体制改革目标时首先要考虑的因素，尽管后者把目标定得更为具体和富有可操作性，从根本上来看，他们都从未偏离这一总体性的目标。其次，主体内容的连续性。加强党的建设、改革政府机构、改革干部人事制度、完善社会主义民主制度、加强社会主义法制建设、合理协调中央与地方关系等任务，都贯彻在改革的全过程之中，尽管在不同的时期，强调的重点有所不同。从80年代的改革强调的党政分开、政企分开到90年代突出的机构改革和干部人事制度改革，再到新时期要求全面推进改革，上述的改革内容一直是中国政治体制改革所要解决而无法回避的主要问题。再次，指导原则的连续性。强调改革要在党的领导下有步骤、有计划、有秩序地进行，强调改革要维护安定团结的政治局面，强调改革要充分发挥社会主义政治制度的优势等原则，一直起着基础性的指导作用。这三者之中，坚持党的领导是最根本的原则。因为离开了党的领导，社会主义就失去了赖以存在的根基，社会主义中国是由中国共产党缔造的，中国现代化的发展逻辑，也必然要求党的领导来支撑。离开了党的领导，中国的社会主义就不复存在，更谈不上发挥其政治优势了。中国的现代化建设，要有安定团结的政治环境来提供保障，而从中国近代的历史经验来看，这一保障只有中国共产党才能提供。因此，党的领导原则是贯穿在改革之中的一条主线，也就是说，改革不是要放弃或削弱党的领导，而是要改革党的领导方式和执政方式，加强和改进党的领导。这从80年代提出的党政分开、90年代提出的依法治国和新时期提出的加强党的执政能力建设中，都能很清晰的看出这一线索。

（二）改革路径自上而下整体推进性从总体运作方式来看，中国的政治体制改革，套用新制度经济学的话来说，指的是强制性的制度变迁，它采取的是自上而下整体推进的方式。政府是改革的发起者和组织者，而且对改革的前景有较为具体的预测。

这种变迁方式的优势在于，它能在较短的时间内以最快的速度推进制度变迁；能以自己的

强制力和“暴力潜能”等方面的优势降低制度变迁成本。强制性制度安排主要有两种方式，一是适应需求诱导性制度的要

求，对已经摸清了发展方向的制度进行主动安排，二是超前进

行制度安排，没有需求诱导性制度的经验积累。

改革开放后的四次机构改革都体现出了后一种制度变革的方式。因为，机构改革涉及到很多部门要合并甚至取消，很多人员要分流及精简，这些都必然会触及到很多人的利益，而这些利益，在现有的制度框架内，短时期内很难达成一致。采取强制性制度变迁的前一种方式，必然会增加不必要的成本开支，而选择后一种方式即进行超前制度安排，则可节俭成本开支，因为，这种制度安排能有效避免因诱导性制度安排引起的利益冲突，把矛盾控

制在可预测的范围内，从而节约成本开支。但同时还应看到，强制性制度变迁也存在不少缺点，包括制度破坏性大、风险高、“搭便车”行为不可避免等问题，从而决定了对强制性制度变迁不仅必须谨慎使用，使用的时机要得当，而且不可长期使用。这

就提出一个比较现实的问题，什么时候使用强制性制度变迁，

什么时候停止使用，即如何选准强制性制度变迁的时机。强制性制度变迁的时机选择关系到制度变迁成本的高低，关系到制

度变迁的成败，

因而选准制度变迁的时机尤为重要。从政治体制改革经验来看，这一方式较适合运用于行政体制改革。（三）改革策略选择的渐进性与强制性制度变迁相对应的制度变迁方式是诱导性的制度变迁，这种变迁的分析方法是演进主义的，采取的方式是渐进性的。对于中国的政治体制改革来讲，这种方法主要运用于民主法治化建设方面，体现在微观的改革政策的选择上，表现在任何一项改革措施出台之前，先在少数地区、部门或单位开展试点，取得经验后逐步全面推广实施，是中国改革的一个基本策略手段。民主化、法治化的改革因其特有的敏感性、复杂性，决定了选择这一策略的可行性。这一渐进性的特征体现在：改革的指导思想是“摸着石头过河”，改革的过程是一个通过试点积累经验循序渐进地、分阶段地、由局部到整体逐步展开的过程，改革进程是先易后难、先外围后中心、先微观后宏

观不断取得突破性进展的不可逆过程。这种改革思路的优势在于：首先，它能够使党和政府始终保持对改革的领导权，在权衡利弊的基础上，能够自主的选择可行的改革方案。其次，它自觉地选择一条阻力较小的改革路径，尽量减少改革的摩擦成本，有利于保持改革的稳定局面。再次，它强调局部试验、政治与法律

[作者简介]杨鑫（1971-），黄淮学院教师，硕士。河南驻马店463000。

中国政治体制改革的特征分析及难点透视

□杨

鑫

[摘要]中国政治体制改革经过30多年的发展已显示了明显的特征，即改革目标内容指导原则的连续性、改革路径自上

而下的整体推进性和改革策略选择的渐进性。虽然这30多年的改革，中国政治体制有了很大的发展，但也出现了许多难点。对这些难点进行分析，提出可行性对策，对中国政治的发展有着重要意义。

[关键词]政治体制改革特征难点

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遇错纠正，将改革的制度创新与改革后果的不确定性有机的结合了起来，避免了改革陷入不可自拔的危险境地。最后，它使改革的速度适应了社会结构变迁和政治文化演进的速度，确保了改革成果的巩固和发展。

二、难点透视

20多年的中国政治体制改革取得了很大的成就，但还应看到，与经济体制改革进入攻坚阶段相比，政治体制改革还在外围进行。它至今仍然是一种根据经济体制改革需要而有选择地进行适应性改革，各部分之间进展很不平衡，行政体制改革进展很大，干部人事制度改革也取得一定进展，政府间管理体制改革在曲折中前进，党政领导体制改革、决策机制改革、司法体制改革、权力监督制约机制建设则显得与经济、社会发展不相适应，选举民主仍停留在村（居）民自治层次上，公民参与制度化水平较低。

中国的政治体制改革与经济体制改革有着许多必然的联系。这在改革的前十年主要体现为经济体制改革为政治体制改革提供社会物质基础，政治体制改革为经济体制改革铺平道路。但中国的政治体制改革并非仅限于为了促进经济发展，这体现在90年代后期的政治体制改革所要解决的现实课题已发生了重大的变化，当前的政治体制改革已经基本转向为解决由经济改革和社会发展所带来的政治社会问题。

当前政治体制改革面临的首要问题是，如何在新的社会政治经济的环境下建立新的政治合法性基础。在经历了30多年改革的今天，中国社会政治经济环境已发生了翻天覆地的变化，无论是从政治的角度还是从经济社会的角度来看，这些变化都是深刻的。从政治的角度来看，经济的发展和政治体制改革使得中国的政治结构发生了许多变化。这体现在：领导人的政治权威从过去的人格权威转向职位的权威；政治决策日益重视民主的程序和形式，尽管这些程序和形式还有待于进一步完善；正统的意识形态正在淡化，意识形态对社会道德和社会规范方面的影响力和控制力在弱化；政府的职能在转变，工作单位的政治控制功能和社会福利功能都在逐步减弱，国家对社会生活领域的影响和控制的能力在弱化。从社会经济的层面来看，社会经济结构发生的变化有：从农业社会向工业社会的转型，大量的农业人口向城市流动，城市化和都市化进程加快；从指令性计划经济向现代市场经济体制的转型基本完成；社会经济发展及其发展的不平衡带来了社会利益结构的变化。

过去中国基本上是一种单一的社会利益结构，表现为生产资料的公有制以及国家控制几乎所有的社会资源和分配权。通过改革，新的政策承认个人利益的合法化和合理化，社会利益机构由此多元化和分化。社会利益的多元化一方面是社会形成了不同层次的社会阶层和利益团体，这些阶层和利益团体自觉地或不自觉地以不同的方式影响着公共政策的制定和实施。与此同时，经济社会发展的不平衡加速不同社会阶层的利益分化和多元化。社会利益的分化和贫富差距的拉大产生了社会利益的冲突和广泛的政治参与的要求（包括非制度化的政治制度参与），从而对政治稳定和统治的合法性提出了新的要求和挑战。

过去30多年中国基本保证了政治稳定，包括中共执政地位的稳定，基本政治制度的稳定，党的政治路线和基本政策的稳定以及社会的基本稳定。这种稳定的基础来自三个方面。第

一，持续高速的经济增长和人民生活水平的提高。第二，现存的政治体制对新的政治参与要求的容纳程度。第三现存的政治体制对体制外政治参与的应对技术水平。

然而，上述这些政治稳定的基础现在看来都遇到一些困难。首先，以经济增长和人民生活水平的提高这种政绩型合法性基础本身有一定的实效性和不可避免的局限性，当经济增长放慢时这种政绩合法性就会弱化，当经济发展产生了巨大贫富差距时，政绩合法性就会面临挑战。近几年中国经济的增长速度开始放缓，市场出现疲软。一方面，中国政府积极解决发展不平衡产生的社会贫困问题，另一方面，经济改革尤其是国有企业的改革又产生了大量的下岗职工。“三农”问题日益凸显出来。分配政策的不公和再分配政策的弱化使贫富差距随经济的增长而扩大。其次，中国所进行的渐进政治体制改革依然存在着许多局限。民主选举作为民意表达的合法渠道有利于解决来自社会的政治压力，然而这种选举仍停留在村（居）民自治的非政府职位的层面上，人民代表大会的选举还有许多的局限，民意表达渠道仍然有许多的梗塞，尤其在基层和中层。中国在立法方面取得了很大的成就，但在执法方面仍存在一些问题。司法独立和司法公正至今还缺乏有效的制度保障。各级党政领导对所属法院和检察院的人事任免有实际的权力，地方两院的财政拨款有其所属政府来决定，这就使得长期存在的“权大于法”的现象难以有大的改变。从中国的媒体报道可以看出，在地方和基层，政府和官员“有法不依”“执法犯法”“徇私枉法”“以权代法”的问题大量存在。吏治腐败、司法腐败的问题已经成为目前中国十分突出的政治问题。第三，中国政府正在加快经济全球化的步伐，外来体制的示范效应也必然会给中国现有的政治体制不断带来压力。

当前中国政治体制改革要解决的难题是如何在政绩合法性弱化的同时，通过各项政策和措施维护社会公正，并加快民主与法治建设的改革步伐，建立制度合法性的基础。党的十五大已经提出了这方面的任务和规划，确定了“发展社会主义民主政治”和“建设社会主义法治国家”的基本方针，规划到2010年建成一套有中国特色的法律体系和实现依法治国的政治目标。十七大报告讲到的民主发展的四个方向，第一个“四”是四个民主：民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。第二个“四”是保障公民的四种权利，即知情权、表达权、参与权和监督权。第三个“四”是在基层实现“四个自我”，即自我管理、自我教育、自我约束和自我服务。我们在传统的人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作制度、民族区域自治制度三大政治制度基础之上，十七大又增加了基层群众的自治制度，这就变为四大政治制度。在基层如何自治需要示范，首先要敢于张扬民权，就是要真正体现民权本位、主权在民的理念。此外，还要“废除特权”，要敢于在一些不合理的特权上动手术，敢于废除特权、约束公权。

[参考文献]

[1]邓小平文选(第3卷)[G].北京:人民出版社,1995.

[2]中共中央党史研究室.党的十五大文献汇编[G].北京:人民出版社,2000.

[3]中共中央党史研究室.党的十七大文献汇编[G].北京:人民出版社,2007.

（实习编辑：杨贻海）

政治与法律

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