关于赴湖南凤凰县学习考察古城景区开发和治理的调研报告

赴湖南凤凰县学习考察古城景区开发

和管理的调研报告

（2013年11月）

为学习外地先进经验，加快雷山文化旅游产业建设步伐，进一步完善提升西江景区管理服务和建设水平，10月23日—25日，县领导带领县园区、文化、旅游、工商、消防等部门同志到湖南省凤凰县考察学习。在调研活动中，通过召开交流座谈会和实地考察，与凤凰同仁们就旅游景区的开发与管理进行了深入的沟通和交流。现将有关考察情况进行梳理，并结合西江景区整治提升实际，提出一些政策建议，供领导决策参考。

一、凤凰县旅游文化产业基本情况

（一）凤凰县基本概况

凤凰县位于湖南省西部，云贵高原东侧，武陵山区腹地，总面积1745平方公里，辖24个乡镇340个行政村9个居委会6个社区。全县总人口42.2万人，由苗、汉、土家族等28个民族组成，其中苗族人口24万人，占全县总人口的56.9%, 是一个以苗族为主的少数民族聚居县。2001年被评为国家历史文化名城以来，旅游业经过十二年的发展壮大，凤凰已成为湘西旅游龙头、湖南旅游窗口、中国旅游名片。2012年晋升国家级风景名胜区，“凤凰区域军事防御体系”入选新一轮“中国世界文化遗产预备名录”。

（二）凤凰县旅游资源概况

凤凰县文化旅游资源丰富，特色鲜明，“五大特色资源”构成了独特的比较优势。一是古朴的历史风貌。唐垂拱二年设立渭阳县，元朝时设五寨长官司，清康熙三十九年设凤凰厅，民国二年改厅为县，相沿至今。古城明清建筑保留完好，有县级以上文物保护单位85处，其中国家级2处、省级15处；有古遗址116处，特色民居120多栋，珍贵馆藏文物和各类珍稀化石l万多件，是两南地区现存文物古迹最多的县份。二是厚重的文化底蕴。楚文化与当地土著文化的结合,苗汉文化的相互交融，形成了凤凰独具一格的地域文化。三是浓郁的民俗风情。以苗族、土家族风情为代表的多元交融的民族风情，构成独特的民俗景观。四是秀美的山水风光。境内有凤凰古城、十里沱江风光带、长潭岗景区、国家地质公园、南华山国家森林公园等风景名胜，有南方长城、奇梁洞等精品景区，有天星山、万溶江、尖朵朵瀑布等奇山异水。五是辈出的名人英才。富有张力和活力的人文精神，孕育出以民国内阁总理熊希龄为代表的政治家，以沈从文为代表的作家，以黄永玉为代表的艺术家，以郑国鸿、田兴恕为代表的“筸军”人物。

（三）凤凰县旅游文化产业发展情况

2001年以来，凤凰县依托旅游资源，实施“旅游带动”战略，将旅游产业作为县域经济发展的主导产业来抓，创造了以文化旅游产业为主导，带动农业产业化、新型城镇化、新型工业化的“一业带三化”特色县域经济发展之路。一是产业效益不断提升。2008年，凤凰县接待游客375.54万人次，实现旅游总收入19.9亿元。2012年，凤凰县接待游客690.49万人次，实现旅游总收入53.01

亿元，门票收入 1.78亿元，同比分别增长20.69%、22.40%和14.84%。2013年前三季度，共接待游客639.26万人次，实现旅游收入48.31亿元，同比增长23.76%和22.99%。二是旅游设施不断完善。先后启动和实施系列旅游提质扩容工程，旅游景区景点设施不断完善。三是旅游带动不断增强。以旅游为主的第三产业占GDP的比重达67.5%，文化旅游产业为凤凰县提供就业岗位2万个，间接旅游从业人员达8万余人。四是旅游品牌不断增强。凤凰已成为湘西旅游龙头、湖南三大旅游目的地之一、国内知名景区。

二、凤凰县旅游文化产业发展的主要做法

（一）抓规划，高起点整合旅游资原

凤凰县按照“保护古城、改造旧城、开发新城、修复长城、打造名城”的思路，编制了“三大规划”,出台了“一个条例”。一是做好旅游发展规划。编制了《凤凰县旅游发展总体规划》，围绕“神秘古城、天下凤凰”主题，精心设计了名人文化、山水风光、乡村民俗和兵战文化4条主题路线。二是做好古城保护规划。编制了《凤凰历史文化名域保护规划》, 出台了《湘西土家族苗族自治州凤凰历史文化名城保护条例》,确定了古城保护核心区、协调区和控制区。三是做好城镇建设规划。编制了《凤凰县城市总体规划》，加快城市扩容提质，扎实推进旅游城镇化建设，使原仅3.6平方公里的城区面积扩大到8平方公里。

（二）抓建设，高标准完善旅游设施

通过财政投资、跑项争资、招商引资等，加大旅游建设投入力度。一是加强景区景点建设。突出古城保护重点，先后筹措资

金5亿多元，完成17条历史街巷的改造维修、1000余处文物景点和80余条历史街巷维修。全力推进景区景点扩容提质，完成了古城夜景亮化、“风、雨、雪、雾”四座景观桥、沱江风光带一二期工程，鹤舞公园、南华山扩容提质明显加快。二是加强基础设施建设。先后完成了奇潭抢险公路、凤凰大桥、凤凰广场、城北大道、沱江大道、县城二级客运站、栗湾停车场、民俗园停车场、奇峰广场、民族体育场馆等项目建设。实施了县城供水管网改造、县城垃圾处理场和沱江污水处理管网工程，建成了全省第一座县级污水处理厂。目前正在建设G209绕城线、城北旅游连接线、城北旅游专用通道及城区改造等工程。三是加强配套设施建设。设臵古城标识标牌，新建星级厕所，大力实施星级酒店建设，提高接待水平。目前，城区共有酒店、宾馆、家庭客栈600多家(其中四星级1家、三星级3家、二星级8家，总床位20290个), 居全州8县市之首。

（三）抓经营，高胆识创新开发机制

经营权转让，破解资金难题。为解决开发资金短缺和市场经验不足的问题，凤凰县于2001年以8.33亿元的价格将县内八个景点经营权转让给张家界黄龙洞旅游有限责任公司经营50年。“龙凤”联姻，在西部地区旅游开发中，率先探索出“政府主导、市场运作、企业经营、社会参与”的经营模式。随后几年，天后宫、崇德堂、万寿宫、陈宝箴世家等一批恢复的文物景点也成功走向市场，进一步激活旅游产业经营机制。

坚持门票新政策，谴责声中平稳过渡。在国家旅游局一再提出旅游要摆脱门票经济的大趋势下，2013年4月10日，凤凰古

城景区开始对外收取148元的门票，门票还赠送了古城外的一些景点。通过实地调研，团体游客之前游凤凰都要购买148元的门票，支出不会增长；对于散客而言，省外游客大部分都会选择游览景点，而省内一些“熟客”的支出可能会增加。为了留住“熟客”和“长住游客”，凤凰也推出了优惠措施：门票有效期为3天，长住游客只需在售票处确认后，门票有效期就可根据要求延长；对于重复来凤凰旅游的游客，一年以内无须重复购票，且购票达到三次者终身免票。实地调研期间，游客量不减，景区秩序良好，经济效益凸显。

（四）抓宣传，高规格打造旅游品牌。凤凰把旅游定位为“文化旅游”，把旅游品牌定位为“神秘古城、天下凤凰”,高档次打造旅游品牌。实施了“文笔凤凰、画笔凤凰、镜屏凤凰、音乐凤凰、名人凤凰”系列宣传活动，主办了“天下凤凰美”群星演唱会、“南方长城中韩围棋赛”、“谭盾大型音乐水上演奏晚会”、“中国〃凤凰苗族银饰节”、“天下凤凰聚凤凰”、“凤凰古城特种邮票首发式”、“丽江〃凤凰古城书画(摄影)联展”、苗族“四月八”跳花节、“中国〃凤凰边城音乐节”，等大型活动，积极参加各种旅游宣传促销活动，全方位宣传推介“中国最美丽的小城”。

（五）抓管理，高要求优化旅游环境。先后成立了旅游产业开发领导小组、凤凰风景名胜管理处、古城保护管理委员会、文化旅游工作委员会、城区景区管理行政执法局,加强对凤凰古城的维护管理，对旅游产业的服务指导以及对市场秩序的整治。严格行业管理，成立了受理游客投诉中心和旅游质量监督所，对景点开放把好景点资源价值考察评估、景点开放准入、从业人员培

训“三关”。坚持报告、许可、年审、定点挂埤“四制”。规范乡村旅游，出台了《凤凰县旅游景区点验收标准》，统一印制了13个乡村旅游明信片式门票。加强从业大员培训和管理，积极开展旅游行业文明创建活动，从业人员素质不断提高，经营行为逐步得到规范。管理过程中，凤凰县对违法违规行为从严从重查处，该县配备了400多名执法人员，2103年，截止目前共拆除了100多栋违法建设，并未进行任何经济赔偿或补偿。景区内商户店堂牌匾一律严格按照规定执行，牌匾制作费用自理。

三、学习借鉴凤凰成功经验的反思和建议

考察前，尽管对凤凰古城旅游开发有所了解，但百闻不如一见，通过实地考察、交流座谈，更感他山之石弥足珍贵。凤凰古城借助其历史文化和名人沈从文、黄永玉等的魅力，凭借规模完整的城镇风貌，在旅游市场中独树一臶。凤凰古城内有2万多原著居民，他们面临的问题和西江基本相同。通过横向对比，为实现西江景区的提质扩容及加快雷山文化旅游产业建设步伐，提出了以下几方面的意见和建议。

（一）推进景区联动发展。加快全县景区景点有效整合和景区联动发展，把资源优势转化为经济优势和发展优势，抢抓文化旅游经济发展制高点。要加快西江-雷公山-县城-郎德旅游环线建设，开通西江—雷公山—县城区间旅游客运专线。同时可实行“全县一票通”、优惠票等措施，吸引游客分散到各景区景点。

（二）加快旅游交通建设。受凯雷高速公路布局制约，全县旅游交通建设进展缓慢。建议尽早实施县城至西江快速通道建设，促成凯雷同城化城市干道建设和雷山经大塘、达地至榕江高

速建设，将景区与城镇有效融合。同时，应更加重视高铁贯通后对雷山文化旅游产业所产生的影响。

（三）加快景区扩容步伐。对西江景区来说，在加快营上旅游综合服务区建设的基础上，可考虑将目前的酒吧歌厅、客栈餐饮和篝火晚会演出集中向两个山头延伸。同时，考虑将景区分别沿河向下游和上游延伸，上游可做观光农业和体验农业；下游可做餐饮客栈、民族风情展示以及旅游地产开发等。

（四）规范景区经营管理。西江景区要建立业态准入制度，规范市场管理，特别是对宾馆、酒店、农家乐、摊点的规范管理，建立商品、小吃一条街，搞好划行规市工作，逐步将喧闹的酒吧、KTV等与景区不相符的业态向两个山头或者综合服务区搬迁。特别针对西江景区内娱乐场所存在多头管理现象，应充分发挥相关部门的监管作用，比如消防部门应对景区娱乐场所的消防安全事项进行监管，环保部门应对景区内娱乐场所排污噪音进行监管，工商、文化、食品卫生等部门按照各部门职责对景区内娱乐场所进行监管；西江景区管理局和西江旅游公司应加强对景区内娱乐场所经营业主沟通，引导娱乐场所经营模式，形成日常监管主体。

（五）加大景区执法力度。要在现有景区执法队伍的基础上，充实力量，要抽调县旅游、工商、文化、食品、卫生、公安、交通、消防、住建等相关部门执法人员到景区综合执法大队和景区游客投诉中心工作，真正行使行政执法权。特别是要借鉴凤凰经验加大对违建和非法营运的执法力度。

（六）规范门票管理。建议将西江门票分为三类：一是正常的游客门票；二是用于公务接待的门票；三是用于村民接待的门

票。所有进入景区人员一律使用门票，这样既便于规范景区门票管理和接待工作，同时也便于景区游客量统计。同时，可借鉴凤凰经验，延长一张门票的有效期限；还可采取旅游套票或赠票的方式吸引游客到雷公山和郎德旅游消费。

（七）加强旅游设施建设。要加快建设污水处理厂、加油站、村寨道路、沿河步道等基础设施。同时，建议按照5A级景区标准，对雷山县公路沿线内路牌和景区标识进行更换，对景区景点内标识标牌进行完善和修复。还可考虑适应信息化需要，在西江景区和郎德景区甚至县城开通无线免费wifi，既满足游客需要，还能扩大宣传力度。

（八）加大苗寨消防工作。加大投入，建立警示安全系统，在景区街道巷口挂与建筑特色相吻合的消防知识提示板、严禁吸烟标志等宣传板块。在景区所有人员密集场所设立疏散指示标志、应急照明灯等基本消防设施，所有酒吧、茶吧、水吧、琴吧、烧烤等场所全部安装简易自动喷水灭火系统。按建筑物密度划分区域，在相应的区域设臵消防器材放臵点，明确责任人保管和维护保养。同时，建议划分防火分区，降低火灾损失和阻止火灾蔓延。按二四墙修筑防火墙，把建筑密集区划分小区域，避免火烧联营态势，防止重特大火灾事故发生。

（九）加强对苗族及蚩尤文化的挖掘。凤凰古城非常注重是历史和文化的挖掘，打造了一批博物馆、纪念馆和故居等，增加了景区的文化底蕴。雷山是苗族的集聚区，雷公山是苗疆圣山，但目前我们对苗族文化的挖掘还不够，尤其是西江苗寨，民族文化的内涵和底蕴还远远不够，满足不了部分游客的需求，应该加

大对民族文化的挖掘和展示。

（十）发挥村寨精英在村民自治中的的作用。要积极调动村组干部、寨老、致富能人等参与村寨管理，探索民族村寨村民深度参与旅游开发模式。可通过组建农家乐、客栈、照相、烧烤、KTV、营运车队、银饰店等各类行业协会，选好协会带头人，将村民们组织起来，制定行约行规，促进景区各项业态有序健康发展。