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本科毕业论文题目成都市“建设用地指标”交易的实践
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成都市“建设用地指标”交易的实践
摘要
成都市建设用地指标交易制度的提出是基于现有增减挂钩政策的制度创新，其实质是提供了农地发展权转移的平台和机制，具有十分重要的意义。首先，成都市承认农村集体建设用地的流转权利，鼓励城乡居民联合建设、共同发展；其次，通过市场力量能够实现城乡级差地租的更好释放，统筹城乡发展；第三，指标交易将社会资本引入农村土地综合整治，创新资金筹集模式；最后，采用“先补后占”的耕地保护模式，能够更为有效地保护耕地。
研究目的:研究成都市建设用地指标市场化配置实践,并提出可能的风险和相关建议。研究方法:在界定相关概念的基础上,分析建设用地指标交易的产生背景,总结其对现有土地管理方式的影响。研究结果:建设用地指标交易制度体现了农村产权制度改革的成果,发挥了市场定价的机制作用,有助于转变政府职能,并能够适当引入社会资金。研究结论:当前建设用地指标市场化配置宜采取"先试点,后推广"的方案,并注意在科学准确的数据分析基础上提前谋划指标交易的下一步走向,同时探索新的方式实现指标落地。
关键词：土地管理；建设用地指标；交易；市场化配置
Abstract
Chengdu city construction land index system is put forward based on existing peg system innovation, increase or decrease the essence of which is to provide the platform and mechanism of farmland development rights transfer, has the very vital significance. First, admit right circulation of rural collective construction land of chengdu, to encourage joint construction of urban and rural residents, and common development; Second, by market forces to achieve urban-rural differential rent better release, balance urban and rural development; Third, the index will introduce social capital of rural land comprehensive improvement, innovation financing pattern; Finally, the protection of arable land accounted for after the "first fill" mode, can more effectively protect the farmland.
The purpose of this paper is to analyze the practical market-oriented allocation of Construction Land Quota （CLQ）of Chengdu City in order to find the possible risks and raise some countermeasures. Method employed is to analyze the original background of construction land quota trade and summarize the impacts of it on current land administration modes based on the definitions of some relevant concepts. The results indicate that the system of CLQ trade is the outcome of rural property right system reform, realizing the market pricing system, facilitating the functional transition of the government, and properly attracting social funds. It is concluded that the current market-oriented allocation of CLQ should adopt the strategy of“piloting first, and then popularization”, and design in advance the further direction of quota
trade based on the scientific and correct data analysis, as well as exploring new methods to realize the so-called linking the quotas with the land location. Keywords: land administration；construction land；quota trade；market-oriented allocation
1引言 (1)
1.1研究目的及意义 (1)
1.2研究内容 (1)
1.3研究方法 (1)
1.4国内外研究现状 (2)
2相关理论基础 (2)
3成都市建设用地指标交易 (3)
3.1建设用地指标的分类 (3)
3.2建设用地指标的使用 (4)
3.2.1申请落地使用相应建设面积建设用地 (4)
3.2.2“持证”准用 (5)
3.3“建设用地指标交易”的实践 (6)
3.3.1建设用地指标交易 (6)
3.3.2“建设用地指标交易”实例： (6)
3.3.3“建设用地指标交易”——紧急叫停 (8)
4关于建设用地指标市场化配置的思考 (8)
4.1关于建设用地指标交易的思考 (8)
4.1.1建设用地指标的涵义 (8)
4.1.2建设用地指标交易的重要意义 (8)
4.1.3建设用地指标交易的作用 (9)
4.2建设用地指标的实施对现有土地管理制度的影响 (9)
4.2.1挂钩项目实施 (9)
4.2.2招拍挂制度 (9)
4.2.3农民主体问题 (10)
5成都农村集体建设用地指标交易存在的问题 (10)
6完善农村集体建设用地指标交易模式的对策 (10)
7继续探索“建设用地指标交易”的建议 (11)
参考文献 (12)
致谢 ..................................................... 错误！未定义书签。
1.1研究目的及意义
土地资源是区域发展中的重要影响因素，而土地资源又存在明显的稀缺性。在我国，特别是在国家强制保护耕地与生态用地的规定下，寻求工业化、城市化的发展空间逐渐成为各区域的重要目标。
作为国家城乡统筹试验区的成都，最初因地震重建而破例被允许在全市范围内实行“增减挂钩”政策。在这项为期3年的特殊政策于2010年年底到期时，成都市以“增减挂钩”试点政策为制度基础，在农村“拆院并院”节余建设用地进行复垦，然后将这一面积虚拟化、标准化为“建设用地指标”，设立建设用地指标的交易所，以引入社会资本参与其中。
成都市建设用地指标交易制度的提出是基于现有增减挂钩政策的制度创新，其实质是提供了农地发展权转移的平台和机制，具有十分重要的意义。首先，成都市承认农村集体建设用地的流转权利，鼓励城乡居民联合建设、共同发展；其次，通过市场力量能够实现城乡级差地租的更好释放，统筹城乡发展；第三，指标交易将社会资本引入农村土地综合整治，创新资金筹集模式；最后，采用“先补后占”的耕地保护模式，能够更为有效地保护耕地。
1.2研究内容
成都市以“增减挂钩”试点政策为制度基础，在农村“拆院并院”节余建设用地进行复垦，然后将这一面积虚拟化、标准化为“建设用地指标”，设立建设用地指标的交易所，引入社会资本参与其中, 通过在有形市场公开交易、有偿使用，实现土地发展权的再次配置，为协调耕地保护和城市开发的利益平衡、促进城乡统筹发展搭建起一道"桥梁"。按照成都市的实施计划，到2015年成都“全域整治”至少需要投入资金866亿元，平均每年投入145亿元。但成都市的财力，无法满足如此庞大的资金需求，出于这样的考虑，“持证准用”制度应运而生，而这将为成都市政府创造出源源不断的财富。
本次研究主要内容为：建设用地指标解读；成都市建设用地指标交易的分类及实践；关于成都市建设用地指标交易的思考及存在的问题。
1.3研究方法
（一）文献研究法：以成都城市用地扩展和农村居民点整理相关文献为基础，对“城乡建设用地增减挂钩项目”和集体建设用地整理集中使用项目进行全面深入了解把握。
（二）案例研究法：选取成都市作为研究项目区，研究建设用地指标交易的流程。
1.4国内外研究现状
在回顾了国内外相关领域中的文献研究后可以发现，学者们对土地市场供需机制的相关研究投入了很多精力，研究涉及到土地供需的很多方面，并取得了一定的进展[1]。主要的成就体现在：将市场供需平衡的经济学理论应用于土地市场；利用现有的数量模型模拟土地市场供给和需求的总量和结构均衡[2]。但在土地市场不完善、土地市场均衡无法按照市场供需均衡规则进行运作的情况下，如何科学有效地调节土地市场的供给量、供应结构和供应进度，以达到有效配置土地资源是研究中相对欠缺的方面。另外，学者们对土地市场供需的量和结构均衡模型的设定也仅停留在理论层面，在实际中还没有得到运用，减弱了其理论研究的可操作性。我国学术界对农村集体建设用地使用权流转制度建设的必要性具有高度一致的认识[3]。但集体建设用地入市仍存在一些难以逾越的障碍，对集体建设用地使用权流转问题的研究远远落后于实践的发展，集体建设用地使用权流转的制度创新研究还有待深入。
2相关理论基础
（一）建设用地“指标”
通过实施农村土地综合整治项目，整理农村集体建设用地并复垦为耕地，扣除农民集中居住区占地、预留给农民集体的发展用地，以及有效新增耕地面积后，经验收合格节余的建设用地面积，由市国土资源管理部门登记并发放《建设用地指标证书》。
（二）耕地占补平衡指标
通过实施整治项目，整理农用地和未利用地，经验收合格增加的耕地面积，由市国土资源管理部门报省国土资源管理部门发放《耕地开发整理项目验收证书》。
（三）“持证”报征
区(市)县政府报征允许建设区土地，必须持有同面积的耕地占补平衡指标；报征有条件建设区土地，必须持有同面积的建设用地指标。批准征收后，占补平衡指标和《建设用地指标证书》由市国土资源管理部门收回注销。现状建设用地总量已到规划“天花板”的区(市)县原则上不能购买和使用其他区(市)县的建设用地指标。
（四）“持证”准入
市行政区域内的国有经营性建设用地( 暂不含工业用地) 土地使用权出让的竞买者，必须持有不少于拟竞买宗地面积的建设用地指标，方可参与竞买。
（五）建设用地指标的交易方式
建设用地指标可采取招拍挂等多种方式交易，在成都市土地(矿权)交易中心、成都农村产权交易所进行交易，经登记生效。建设用地指标交易后不可转让，但可以分割、合并使用。
（六）建设用地指标的期限
建设用地指标自交易、登记生效之日起2年内有效。在规定期限内未使用的，由成都市人民政府指定的机构按建设用地指标当年最低保护价回购。
（七）建设用地指标交易价格
表1建设用地指标最低保护价
时间2010年2011年2012年2013年
指标最低保护价15万元/亩18万元/亩18万元/亩18万元/亩
建设用地指标的价格以最低保护价为基础，按市场规则由交易双方决定。建设用地指标的最低保护价在考虑实施农村土地综合整治项目的成本，包括农村基础设施建设、公共服务配套、农房建设的"四性"要求等基础上，由成都市人民政府每年1月1日确定并公布。2010年建设用地指标的最低保护价为15万元/亩，2011年为18万元/亩，2012年和2013年均为18万/亩。
（八）建设用地指标的收益分配
农民集体和农户自行实施农村土地综合整治项目，收益归农民集体和农户所有；农民集体和农户委托投资者、政府土地整治专业机构实施农村土地综合整治项目的，节余建设用地指标的收益由双方按合同约定分享。建设用地指标交易后，由指标供给方按成交价款的10%缴纳基础设施配套费。
（九）建设用地指标的登记管理
经立项、实施、验收合格的节余建设用地指标，由市国土资源管理部门登记并发放《建设用地指标证书》。指标证书载明验收合格证号，做到产生地、面积、验收项目等各项数据信息和档案资料完备，可溯源和复核。按规定直接使用节余集体建设用地的，不发放《建设用地指标证书》。建设用地指标权利人可根据《建设用地指标交易成交确认书》或《国有经营性建设用地使用权出让成交确认书》，申请建设用地指标变更登记。
3成都市建设用地指标交易
3.1建设用地指标的分类
目前我们所讲的农村土地综合整治，包含了两个部分，一是农用地整理部分，二是建设用地整理[4]。两类整理是虽然都是统一规划，但整理的对象不同，产生的指标也不同。通过农用地整理，产生出来的是“耕地占补平衡指标”；而通过建设用地整理，产生出来的是“建设用地指标”。
根据《成都市人民政府办公厅转发市国土局等部门关于完善土地交易制度促进农村土地综合整治和农房建设工作实施意见（试行）的通知》（成办发[2010]59号），这两类指标都可以在农村产权交易所进行交易,只是购买的主体不同。“耕地占补平衡指标”的购买主体主要是“区市县政府及政府平台公司、功能区主体、单独选址项目业主”，而“建设用地指标”的购买主体没有作过多的限制。
目前建设用地指标证书分为两类，一类是通过“城乡建设用地增减挂钩项目”产生的指标，另一类是通过“集体建设用地整理集中使用项目”产生的指标。
（一）大指标
土地增减挂钩整理项目：指经成都市国土局审查后，报省国土资源厅批准立项的项目。
审批部门：省国土资源厅
操作模式：拟使用建设用地指标的区域——城镇建新区
产生建设用地指标的区域——拆旧区
法律依据：国土资源部《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》
指标使用：整理出来的指标与项目审批时的建新区挂钩，即整理出来的指标落地的地方为项目立项时确定的建新区，可用于组建报征、跨区域使用集体建设用地
（二）小指标
集体建设用地整理集中使用项目（也叫“拆院并院项目”）：指经区（市）县国土资源主管部门审查后，报市国土资源局批准立项的项目。
审批部门：市国土资源局
操作模式：可根据集中整理出的指标，就地使用集体建设用地
法律依据：《成都市“拆院并院”工作实施细则》
指标使用：根据国土资源部的规定，该指标仅可在本乡镇范围内统筹使用。这种指标一般不能跨县域流通，仅可在本乡镇范围内统筹使用。如要跨区、县使用，要做成挂钩项目报省国土资源厅。“拆院并院”拆旧面积扣除农民集中居住区用地面积后的剩余部分，可按市政府确定的规划布局用于发展商业、文化旅游业、现代服务业、公共设施、公益事业等项目，但不得用于工业、大型批发市场。
3.2建设用地指标的使用
3.2.1申请落地使用相应建设面积建设用地
（一）“持证”报征
申请征收土地利用总体规划范围内土地：
占用农用地和未利用地——使用“建设用地指标”（大指标）——由城镇建新区所在区（市）县国土资源局按照建设用地征收程序组建报征
备注：占用耕地的——使用“耕地占补平衡指标”（2010年最低保护价2.5万元每亩）（二）用于使用集体建设用地
进行工业开发、旅游开发和商业服务业开发的开发商可以采用直接进入试验区内设置的集体土地有形市场，通过公开方式受让集体建设用地使用权，同农村集体土地产权人签署《集体土地出让协议》，按协议约定和城乡规划，对土地进行开发和利用。
（1）就地使用：通过集体建设用地整理集中使用项目，就地使用相应面积集体建设用地
（2）跨区（市）县使用：通过建设用地增减挂钩项目，跨区（市）县使用相应面积集体建设用地
3.2.2“持证”准用
从2010年10月1日起，成都市14个区市县的经营性国有建设用地全部统一纳入中心城区土地交易市场统一出让。但关于建设用地指标和国有经营性建设用地出让的相关制度，从2010年10月1日至今经历了三个阶段：
（一）第一个阶段
国有经营性建设用地（暂不含工业用地）使用权出让，必须持有相应“建设用地指标”或缴纳相应“建设用地指标保证金”。
《成都市人民政府关于完善土地交易制度促进农村土地综合整治的意见（试行）》（成府发[2010]27号）第四条（四）中首次提出
（二）第二个阶段
国有经营性建设用地（暂不含工业用地）使用权出让，必须持有相应“建设用地指标”，取消缴纳相应“建设用地指标保证金”参与竞买的方式。
2010年11月16日，成都市国土局发布了《关于进一步完善国有经营性建设用地使用权出让“持证准入”制度的公告》，要求“凡参加成都市2011年1月1日后公告的国有经营性建设用地使用权竞买的申请人，必须持相应面积的《建设用地指标证书》方可报名，取消通过缴纳建设用地指标保证金报名参与竞买的方式。”
随后，在2010年12月进行了首次“建设用地指标”拍卖，“建设用地指标”拍卖成交价格都超过了70万元/亩，远远超过2010年度地票的保护价15万元/亩。
（三）第三个阶段
不再规定土地出让竞买者报名竞买时必须持有建设用地指标，只规定竞得成都市中心城区、二圈层区县的首次土地出让的竞得人在签订出让合同时持有相应面积的建设用地指标即可；三圈层土地首次出让，竞得人在签订出让合同时，按照市政府确定的最低保护价缴纳指标价款即可。
表2建设用地出让规定变更表
时间2010.10.1-2010.11.15 2010.11.16-2011.4.12 2011.4.13-2013.5.26
建设用地出让规定竞买人必须持有相应“建
设用地指标”或缴纳建设
用地指标保证金
“持证准入”，竞买人必
须持有相应“建设用地指
标”，取消缴纳建设用地
指标保证金
“持证准入”，中心城区
和二圈层区县首次土地
出让，竞买人须持有“建
设用地指标”，三圈层首
次土地出让，按政府确定
最低保护价缴纳
指标价款
因为成都市政府规定经营性国有建设用地（工业用地除外）出让的竞买者报名时必须持有建设用地指标的规定，违反《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的规定（对竞买者在法律之外设置限制性条件，涉嫌违反土地招拍制度的公开、公平、公正原则），而且建设用地指标交易完全突破了县域之内置换的原则，变相抬高了地价，其后的建设用地指标交易
被国土资源部紧急叫停。
2011年4月13日，建设用地指标交易被叫停四个多月后，市国土局出台《关于完善建设用地指标交易制度促进农村土地综合整治的实施意见》（以下简称《实施意见》）。新政策规定建设用地指标交易不再只采用拍卖方式取得，可以结合挂牌、拍卖等多种方式，“建设用地指标交易后，不得再次转让，但可以分割、合并使用”；“建设用地指标自交易、登记生效之日起2年内有效。在规定期限内未使用的，由成都市人民政府指定的机构按建设用地指标当年最低保护价回购。”
表3土地出让竞买规定表
圈层辐射区域竞买规定
一圈层
主城区（青羊区、金牛区、锦江区、
成华区、武侯区、高新区）
须持有相应面积的建设用地指标二圈层
新都区、郫县、温江区、双流县、
龙泉驿区、青白江区
须持有相应面积的建设用地指标
三圈层都江堰市、彭州市、邛崃市、崇州
市、金堂县、大邑县、蒲江县、
新津县
缴纳竞买宗地相应面积的建设用
地指标价款
《实施意见》虽然重启建设用地指标交易，但是交易制度已经由“准入”改变成了“准用”，虽然只有一字之差，但是，建设用地指标交易的市场需求急剧减少，其价值和价格急剧降低。据说，第一次公开拍卖建设用地指标的价款退还了给购买人。
另外，特别需要强调的是，根据2011年4月《关于完善建设用地指标交易制度促进农村土地综合整治的实施意见》，成都市范围内城镇改造整理出土地出让（非首次供应），竞得人不需持有建设用地指标，也不缴纳指标价款。
3.3“建设用地指标交易”的实践
3.3.1建设用地指标交易
2010年成都住房用地计划供应22598亩，按照15万元/亩的价格计算，将有33.9亿元的资金流向农村；2012年成都住房用地计划供应35500亩，同样按照15万元/亩的价格计算，将有53.25亿元资金流向农村，比2010年多出了19.35亿元，这仅仅是按照起始价15万元/亩的价格进行计算的。实际上，在成都第一轮“建设用地指标交易”的时候，其成交价就远远高于政府给出的起始价。
3.3.2“建设用地指标交易”实例：
在总结成都市农村土地综合整治经验的基础上，市委、市政府经过反复研究，决定开展农村土地整治节约的建设用地指标在有形市场公开交易、有偿使用和构建农民自主、市场交
易、持证准入、收益返还的尝试，探索建立起了建设用地指标交易制度和农村土地综合整治新机制。实现了鼓励社会投资者参与，变土地综合整治、增减挂钩项目由政府主导实施为农民集体和农户自主实施的目标。
2010年11月，成都市国土资源局发布了《关于进一步完善国有经营性建设用地使用权出让"持证准入"制度的公告》。要求公告后参加我市的国有经营性建设用地使用权竞买的申请人，须持相应面积的《建设用地指标证书》方可报名；竞买人可通过实施农村土地综合整治项目直接获取建设用地指标，也可在成都农村产权交易所购买相应面积的建设用地指标。
2010年12月9日成都市国土资源局预公告出让9宗国有建设用地使用权，合计约550亩左右，预计此次预公告的土地将于2011年拍卖，拍卖要求使用权竞买人需拥有相应面积的建设用地指标，作为竞买建设用地使用权的“持证准入”条件。
2010年12月17日上午10点成都农村产权交易所对多宗建设用地指标（共2000亩）以公开竞价的方式进行了拍卖转让，这是成都市首次进行的大规模建设用地指标转让。
指标转让基本情况如下：
一、转让方：土地储备中心
二、指标的使用：
（1）转让的建设用地指标可用于参加成都市（包括中心城区及二、三圈层各区（市）县）国有经营性建设用地（暂不含工业用地）使用权竞买的“持证准入”。
（2）本次交易取得的建设用地指标可向成都农村产权交易所申请转让（限制转让的除外），即本次取得的建设用地指标还可通过交易市场再次转让。
（3）本次交易取得的建设用地指标可拆分和组合使用。拆分、组合后需在成都市国土资源局规划处办理相应的指标变更登记手续。即公司可根据拟拍卖（挂牌）土地的实际面积对建设用地指标的使用面积做相应调整。
（4）本次建设用地指标采用场内公开竞价的交易方式。交易竞买起始价为15万/亩，现场竞价，价高者得。
（5）意向竞买人按其确定的拟竞买指标数量（限额内）缴纳竞买保证金，竞买保证金按竞买金额的10%交纳，竞买金额按交易竞买起始价15万/亩计算。
表3第一次建设用地指标交易成交价格表
起始价最低价最高价均价溢价率
15万元/亩46.5万元/亩92万元/亩72.8万元/亩385.9%
2010年12月17日下午，近200家开发商参加了成都建设用地指标的拍卖，保利、万科、中海、绿地、复地以及成都本地知名开发商悉数到场。建设用地指标票面从10亩到200亩不等，按照当天规定，一个竞拍单位最高不能获得200亩以上的土地。最终面积总成交额高达14.57亿元，最低价46.5万元/亩，最高达到92万元/亩，均价为72.8万元/亩，而建设用地指标的起拍价，只有15万元/亩，溢价率高达惊人的385.9%。从最后的拍卖结果看，越小面额的“指标”成交单价越高，以20亩为面额的“指标”最后的成交价格为92万元/亩。
仅从高溢价率的角度，还不能完全直观地反映建设用地指标拍卖的火热。当天，共有
179家企业参与竞拍，万科、保利等大牌开发商悉数到场。由于本次拍卖规定，每位竞买人的最高购买限额为200亩，甚至还有少数大型房企穿上了“马甲”，携关联公司以多重身份参与竞拍，以求获取更多建设用地指标。连并非为房地产企业的中石油也以84万元/亩的价格购得20亩建设用地指标，总价1680万元。
3.3.3“建设用地指标交易”——紧急叫停
2010年12月28日，成都农村产权交易所突然发出公告，称原定于第二天的建设用地指标竞价会因故暂缓举行，具体交易时间另行公告。然而直到2011年1月12日，这场拍卖也没有举行。事实上在建设用地指标首场拍卖后，成都市国土局迎来了国土资源部调研组巡视员张婉丽一行7人，对成都的“建设用地指标”交易制度和农村土地综合整治机制进行调研，这也是交易被紧急叫停的主要原因。
直到2011年4月15日，成都市国土资源局才下发《成都市国土资源局关于完善建设用地指标交易制度促进农村土地综合整治的实施意见》，公告中明确规定，成都将再次启用“建设用地指标交易”的相关信息，并且将建设用地指标最低保护价由15万元/亩提升至18万元/亩。此外，《意见》还要求，建设用地指标只能用于买地，不能转让；另外，“持证准入”改为“持证准用”，取消了参加土地拍卖的门槛。暂停了四个月的成都“建设用地指标交易”再次启动。
4关于建设用地指标市场化配置的思考
4.1关于建设用地指标交易的思考
4.1.1建设用地指标的涵义
建设用地“指标”本质是节约的建设用地“面积”，不是法定意义的国土资源部每年下达的年度“计划指标”以及通过挂钩项目形成的“指标”。建设用地“指标”只有通过有权批准机关立项审批，复垦废弃建设用地经验收合格后，才成为真正意义上的“法定指标”。
4.1.2建设用地指标交易的重要意义
（1）有利于深化城乡建设用地增减挂钩试点工作。现行增减挂钩试点重视项目管理，强调立项、实施、验收环节的审核，但对指标价格怎样确定没有明确规定。目前，各地基本上是依据土地整治成本确定指标价格，通过行政手段实现指标的调剂使用。这种政府定价的方式，不能很好地反映指标的稀缺程度和供求状况。通过引入市场机制，充分发挥市场的价格发现功能，探索开展建设用地指标交易，既有利于建立更科学合理的指标价格形成机制，又补充、完善和深化了城乡建设用地增减挂钩政策。
（2）有利于充分调动农民集体和农户、社会投资者参与农村土地综合整治的积极性。
随着农村土地综合整治由点到面全面铺开，以往由政府主导并包揽项目全部资金投入的做法，难以组织和集聚起实施全域整治的人员和资金。开展建设用地指标交易，不仅能够充分发挥市场的集聚效应，吸引全社会的力量和民间资本投入农村土地综合整治，更有利于加快改善农民群众生产生活条件。
（3）有利于充分显化农民土地资产的价值和权益。土地综合整治由政府部门主导实施，农民始终处于被动地位，无法体现土地资产所有者的主体地位。土地综合整治改由农民自主实施、节余的指标通过市场交易实现有偿使用，既能够充分显化农民土地资产的价值，使农民获得更多的财产性收入，又可真正实现"还权赋能"的目标。
（4）有利于构建城市反哺农村、城乡统筹发展的长效机制。成都市将建设用地指标交易和国有土地使用权出让相结合，其出发点一方面是让参与城市开发的投资者积极参与城乡统筹；另一方面通过市场交易机制保障农村和农民分享城市化的土地收益，通过实施建设用地指标交易将国有土地使用权出让收入的一定比例转移支付到农村。这也是成都市继建立耕保基金制度之后，在构建城市反哺农村、城乡统筹发展长效机制方面作出的又一重要制度创新。
4.1.3建设用地指标交易的作用
目前建设用地指标的主要作用是：
（1）促进了土地的节约集约利用，通过实施增减挂钩，实现了城乡土地资源合理有序流动和高效节约集约利用
（2）初步建立起以农民为权利主体的、保障农民权益的市场化交易机制；
（3）通过成都市农村产权交易所，将节余的集体建设用地指标交易；通过成都市土地拍卖中心，统一全市经营性用地交易，从而建立起全市统一的城乡建设用地市场；
（4）为当地社会经济发展提供了用地空间；
（5）将土地收益的一部分以每亩l5万元的价格提前拿出，建立土地综合整治基金，用于新农村建设。按照每年中心城区经营性建设用地0.5万亩计，市本级每年可筹集7.5亿元。各区(市)县经营用地性用地以1.5万亩计，每年可筹集22.5亿元。这样整个成都市每年可筹集约30亿元用于新农村建设。
4.2建设用地指标的实施对现有土地管理制度的影响
4.2.1挂钩项目实施
整理出来的农村集体建设用地可以就地使用，需要挂钩时，再与建新区对应，组成项目，报省厅批准，与通常的挂钩项目实施程序有所不同。
4.2.2招拍挂制度
由于设计了“持证”准用制度，等于前置了招拍挂的条件。同时，由于各地整理成本不
同，导致招拍挂竞争者的起点不同，并增加起拍价的估算难度。
4.2.3农民主体问题
国土资源部文件强调“政府主导”，成都文件指出“农民集体和农户为主体，政府引导”。
5成都农村集体建设用地指标交易存在的问题
（一）交易主体双方比较单一
从指标交易的供给主体来看，获得增减指标的主体只能是政府（村集体经济组织）。一般来说，企业投资与金融机构息息相关，而市场经济条件下的金融机构不会对此类存在巨大不确定性的项目进行投资。因为首先必须投入大量前期成本，第二是对此增减指标获得的收益要有一个比较稳定的预期，这是企业及其他投资者所不能做到的。而从指标交易需求主体来看，虽然最终的需求者是企业，但他们实际上是不愿去购买此类“虚指标”的。因为企业的目的是拿到土地进行建设，并以此获得利益，“指标”对他们来说只能是增加拿地的成本，延长拿地时间，不利于企业利益最大化。
（二）法律法规及配套机构缺位
成都在建设用地指标交易方面的探索是在城乡统筹改革试验的背景下进行的，带有一定程度的“特权”性质。虽然已经出台了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》、《成都市集体建设用地使用权流转管理办法（试行）》、《集体建设用地使用权交易规则（试行）》等相关办法，但其内容基本为总体思路框架，并没有形成实质性的执行细则与条款。
（三）指标区域间配置限制过于严格
成都市增减挂钩指标不得跨区域交易。虽然在实践中可以“拉长挂钩半径”，实现指标小区域范围内的跨区域流动配置，在发挥城市经济优势的同时盘活农村经济，但从统筹全国经济的角度来看，“指标”的使用局限了经济的发展。一方面，沿海及发达城市由于经济发展急需建设用地指标，却苦于挖掘潜力较小；另一方面，内地广大地区却在低效甚至浪费土地资源。这样一种建设用地分配上的所谓“公平”不仅限制了大城市进一步规模化、集约化，也禁锢了内地落后地区发展的步伐，其实是损害了总体利益。
6完善农村集体建设用地指标交易模式的对策
一、适时促进集体建设用地指标跨地域配置
在土地利用方面，国家通过土地利用总体规划和分配给各省市的建设用地指标来控制建设用地规模，保护18亿亩耕地红线，这一措施是可行的。但在区域间发展不平衡、土地利用效率不一致、对建设用地需求不同的既定情况下，如果固守建设用地指标不能跨省配置的思路，则在总体上会损失经济效率。而当损失的经济效率大于跨省交易产生的费用时，跨省交易就成了一种帕累托改进。所以，与其让较为偏远的地方降低门槛，低价出让土地造成土地资源浪费，不如直接实施土地跨省占补平衡、建设用地指标跨区域配置，充分实现土地的
级差收益。如果允许指标跨省配置，沿海大量企业必将大量参与进来，供需数量的扩大也会降低垄断因素，参与主体单一的问题也就迎刃而解了。
二、设置土地发展权，建立土地发展转移中介：
（一）土地发展权概述及设置意义
土地发展权是美国在20世纪初为保护土地资源由其是耕地而设置的土地权利，其交易对象为土地发展权，它是从土地所有权中分离出来的他项权利。而随着土地发展权的明确，土地指标交易客体的权利和义务也随之确定下来，使得土地指标交易更加完善。另外，土地发展权转移银行也是美国土地发展权组成的一部分，其运行机制类似于我国目前的土地储备中心。
（二）具体操作办法
土地发展权是对土地权利的一种完善，为了更好保护土地资源，同时促进城市化发展，合理分配收益，我国有必要尽早推行土地发展权，完善相关法律法规：
（1）将国有土地的土地发展权界定给国家，将农民集体所有的土地发展权界定给农民集体，既保护了国家和农民集体的权利，又调动了二者保护土地的积极性。
（2）我国在农村集体建设用地指标交易中，应建立类似于美国土地发展权转移银行的特殊机构。一方面为指标的整理提供金融服务，另一方面为配合集体建设用地指标跨区域交易增加更多指标储备，并且可以把全国农村集体建设用地指标统一纳入，实现系统信息共享。
（3）在拆旧建新后，农民被重新安置的新住房属性问题，在引入土地发展权属性概念后，其实质是被限制了土地发展权的不完整产权。所以如果用于自住，其权益受到保障，但如果用于出租或其他经营，则收益需按比例上缴，作为对土地发展权的弥补。
7继续探索“建设用地指标交易”的建议
（1）尊重农民集体和农户的主体地位，切实维护农民利益。在指标的产生环节，是否参与整治、项目由谁申报、资金如何筹措、项目怎样实施等重大事项，均要由农民集体和农户自主决定。
（2）加快政府职能转变，充分发挥各级政府、各部门的引导、服务和组织作用。成都建设用地指标交易符合中国土地管理改革市场化配置资源取向，符合新农村建设和统筹城乡发展要求。但就目前社会经济发展状况，暂时还不会出现大量社会资金涌人农村开展土地综合整治的现象，目前建设用地指标交易起的实质作用是促进城市反哺农村。
（3）建议一是采取“先试点，后推广”方案，如在一定区县针对一定地块，采取专场拍卖会等方式进行交易，先实验试行，再逐渐推开。二是继续在科学准确的数据分析(整理的潜力、成本、实际整理的能力、每年的新增指标、规划规模、经营性用地规模、政府可控建设用地指标量、应控量、建设用地指标价格、企业的利润空间、政府收益情况等) 基础上展开监控与分析，提前谋划指标交易的下一步走向和操作办法。三是可不以“挂钩”方式实现指标落地，走以建设用地指标方式，在符合“两规”(包括有条件建设区)区域，按审批权限审批落地。
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