免疫系统_理论视野下的国家审计

[收稿日期]2008 12 21

[作者简介]宋常(1966 ),男,安徽舒城人,中国人民大学商学院教授,博士,博士生导师,博士后合作导师,北京市人大常委会顾问,从事审计理论与实务、财会理论与方法、金融理论与政策等方面的研究。

第24卷 第1期2009年1月审计与经济研究

J OURNAL OF AUD I T &ECONOM I CS V o.l 24,No .1Jan .,2009

编者按:中华人民共和国审计署刘家义审计长在2007年全国审计工作会议上首次提出 现代国家审计是经济社会运行的一个 免疫系统 。2008年3月,在中国审计学会五届三次理事会暨第二次理事论坛上,刘家义审计长进一步全面、系统地阐述了审计本质上是一个国家经济社会运行的 免疫系统 理论。7月, 审计署2008至2012年审计工作发展规划 明确提出要 充分发挥审计保证国家经济社会运行的 免疫系统 功能 。12月29日,在2008年全国审计工作会议上,刘家义审计长强调指出充分发挥 免疫系统 功能 是一种理念,绝不是一句口号,更不能将其作为套话 。由于审计工作操作性强的特征,审计理论与审计实践的关系比其他领域更显密切。而审计实践活动时刻处在不断发展变化之中,审计理论也应该不断创新和丰富。充分发挥 免疫系统 功能这一新的科学审计理论是从新时期审计实践中提炼出来的,是对传统审计理论的突破,它无疑会在很长一段时期影响到中国的审计理论研究和审计实务工作。一年来,中国审计理论工作者和审计实务工作者从不同的角度领会、探讨 审计是保证国家经济社会运行的 免疫系统 这一重要理论的科学性、创新性和前瞻性,探讨这一理论为审计实务开拓的新空间、新领域。为进一步深化对 免疫系统 理论的研究,本刊特辟专栏,约请有关专家学者把他们对这一理论的最新思考和学术研究成果奉献给广大读者。

免疫系统 理论视野下的国家审计

宋 常

(中国人民大学商学院,北京 100872)

[摘 要] 免疫系统 理论的形成与提出是审计理论的创新,在今后相当长的一段时期内具有理论研究价值和现实指导意义。在 免疫系统 理论新视野下,国家审计应在借鉴免疫系统的自发性和自适应性的基础上,确保其独立性和强制性,完善审计机制;发挥防御、自稳、监督职能和防护性、建设性、调控性等作用,维护国家安全。作为经济社会运行中的 免疫系统 ,国家审计的内在机理是及时发现问题、依法处理问题、充分利用成果、依法报告工作。而不断增强并充分发挥国家审计的 免疫系统 功能的措施有:积极探索务实高效和充分保障审计独立性的体制机制;努力完善国家审计联系制度和审计结果公开制度;持续改进各部门的协调机制及国家审计的创新机制;大力加强基础建设,夯实可持续发展的根基。

[关键词]国家审计;免疫系统;职能作用;内在机理[中图分类号]F239.44 [文献标识码]A

[文章编号]1004 4833(2009)01 0004 08

一、中国国家审计系统特征与免疫系统基本功能 系统 是指由相互联系和相互作用的诸要素组

成的、具有一定功能的有机整体。构成一个系统必须有三个要件,即:有两个或两个以上的要素;各要

素之间互相联系、相互作用;要素之间的联系与作用必须能够产生或发挥整体功能。

中国国家审计关系到审计主体(审计人)、审计客体(被审计人或财产经营管理者)及审计委托人(委托人或财产所有者)等多方审计关系人。审计关系人之间互相联系,相互作用:财产所有者将财产委托给财产经营管理者进行管理与经管,财产经营管理者对财产所有者承担经营管理责任。财产所有者欲了解财产经营管理者所履行的经管责任情况,便委托审计人对财产经营管理者的经营管理情况进行审查;受托的审计主体接受财产所有者的委托,对财产经营管理者的经营管理情况进行审查后,将审查结果报告给委托人。在国家审计三方关系人中,审计主体既不是财产的所有者,也不是财产的经营管理者,而是处于独立的第三者地位。这种既独立于委托人又独立于被审计人的地位,有利于保证审计人客观地进行审查,公正地做出审计结论,从而发挥国家审计的经济监督、经济评价及经济鉴证等基本职能。可见,国家审计及其活动具有形成系统的三个条件,并且成为一个严格意义上的系统。

免疫 与 免疫系统 源于医学上免疫学领域的概念。人们对 免疫 概念的逐渐认识和理解源于机体对传染病的抵御实践及其能力的不断增强。 免疫 是指机体对侵入体内的各种微生物及其毒素具有抵抗力的现象。在现代医学的免疫学中, 免疫 的概念已被拓展为:机体在对 自己 和 异己(非己) 的识别和应答过程中所产生的生物学效应的总和,正常情况下是维持内环境稳定的一种生理性功能。根据医学上免疫学研究成果,免疫系统具有三种基本功能:(1)免疫防御,即抗感染免疫,主要指机体针对外来抗原(如微生物及其毒素)侵袭的免疫保护作用;(2)免疫自稳,即免疫系统能及时识别、清除体内损伤或衰老的细胞,但对机体正常的细胞不发生攻击,同时修补受损器官和组织,使其恢复原来的功能,以维持自身内环境稳定的一种生理功能;(3)免疫监视,即因各种机体内外因素的影响,正常个体的组织细胞不断发生畸变和突变,免疫系统及时识别此类复制错误或突变细胞并将其清除的功能[1]。

由刘家义审计长提出的 国家审计的本质是国家经济社会运行的一个 免疫系统 理论[2]则是在综合多学科知识基础上与提炼审计实践基础上的审计理论创新成果,是新形势下落实科学发展观以推进国家审计新发展而提出的关于国家审计本质认识的新理念,是指导国家审计理论探索和改革审计实践的新思想。基于此,应将国家经济社会运行视为一个有机的系统,而国家审计因必须关注政府责任、必须重视政府责任的核心内容 国家利益、必须保障国家利益的基础 国家安全,因而成为经济社会健康运行的 免疫系统 ,即与运行、控制、管理等系统相对独立而又能发挥功用的系统,其内在的作用机理应该是识别、处理乃至免疫[3]。中国国家审计作为一个 免疫系统 ,自然地具有免疫系统的基本功能,即在国家经济社会运行中具有并发挥其防御、自稳及监督的功能。在上述认识的基础上,我们可以借鉴和吸收现代医学的免疫学等多学科基本原理与主要内核,探讨作为 免疫系统 的中国国家审计发挥其 免疫功能 的有关议题和相关问题。

二、 免疫系统 理论视野下中国国家审计的特质和职能作用

(一) 免疫系统 理论视野下中国国家审计的特质

作为 免疫系统 的国家审计,具有与机体免疫系统共同的特征,也具有其在国家经济社会运行中的独自特质。我们将中国国家审计与机体免疫系统加以比较,并简要阐述,如表1所示。

表1 中国国家审计与机体免疫系统比较

中国国家审计机体免疫系统

系统性中国最高国家审计机关为隶属于国务院的国家审计署,各级国家审

计机构实行本级政府与上一级国家审计机构的双重管理体制。国

家审计署还有派驻各部委的审计局和各地的特派员办事处。国家

审计是各级审计部门相互配合和协同工作的完整的系统。

机体免疫系统并非在某一个特定的位置或专

门的器官上发挥作用,它由机体多个器官共同

协调运作产生效用,特别是免疫细胞和免疫分

子在机体内不断地产生、循环和更新以发挥

功用。

中国国家审计机体免疫系统

全局性中国国家审计是通过对微观问题的揭露和分析,透过个案的查处与

发现,由点成线,从线至面,从而具有全局性。审计活动根据需要可

以在宏观层面对各级政府及其综合管理部门如财政、金融等部门的

经济活动进行监督,也可以在微观层面对经营者的具体行为进行审

查,还可以对一定领域或特定经济项目实施审计调查。

机体免疫系统是一种自上而下的自完善结构,

从微观的查杀病毒、清理老损细胞到宏观的保

障整个机体健康、稳定既定机能,均具有全

局性。

广泛性中国国家审计主要包括财政审计、金融审计、国有企业审计、经济责

任审计、资源环境审计及涉外审计等,审计的范围广泛。

机体免疫系统各组成部分,错综复杂,相互配

合,可以对机体的各个组织和器官发挥广泛的

防御和监督作用。

批判性中国国家审计以应有的职业审慎与批判性的精神依法、客观、严谨

地审查每个项目、每个事项、每个单位、每笔资金。通过审计,及时

发现问题,及时揭示风险,及时作出处理。

机体免疫系统具有高度的辨别力,能精确识别

自己 和 非己 物质,以维持机体的相对稳

定性。

建设性中国国家审计既揭示和查处问题,又帮助分析成因与解决问题,即

通过客观审查与审计发现问题,促进被审计人整改,从而具有建

设性。

机体免疫系统发现 异己 后,要对 异己 进行

处理,以维持机体健康,还要产生抗体,以使机

体具有免疫能力。

由此可知,中国国家审计与机体的免疫系统具有诸多相似或共同的特征;然而,中国国家审计在国家经济社会运行中还具有其自身的特质,即独立性与强制性等。探索与遵循中国国家审计的内在规律,总结和把握国家审计的特质,有利于不断完善审计这个国家经济社会运行的 免疫系统 。中国国家审计的特质主要有六点:一是立足开放性,坚持独立性。独立性是审计的最基本特征和灵魂,也是做好审计工作的重要保证。独立性是基础,开放性是保证。二是立足服务,坚持监督。经济监督是审计的最基本职能,也是其他职能发挥作用的基本前提。监督是手段,服务是目的。三是立足建设性,坚持批判性。批判性是审计存在的必要条件,建设性决定着审计的生命力。批判性是基础,建设性是深化。四是立足全局,坚持微观。微观问题的揭露、分析与查处是基础,全局的意识、思想及眼光是升华。五是立足主动性,坚持适应性。适应性是条件,主动性是根本。六是立足客观公正,坚持强制权威。强制权威是要求,客观公正是结果。

需要强调的是:独立性是审计的灵魂,中国国家审计具有且必须强化独立性。 中华人民共和国宪法 第九十一条明确规定: 审计机关在国务院总理领导下,依照法律规定独立行使审计监督权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉 。即审计人客观公正、不偏不倚地进行审查并表达意见,其在实施审计过程中与被审计人之间不存在经济利害关系,并且在依法履行审计职责时,不受其他组织和个人的干涉。 中华人民共和国审计法 第五条也为审计的独立性提供了明确的法律依据。国家审计机关作为独立的第三方是专司经济监督的机关,不直接管理国家的资财,与被监督部门没有任何经济上的利害关系。这种地位超脱、独立性强的特点,使国家审计有别于其他管理活动,也使之能够客观公正地进行审计监督。国家审计的独立性也表明国家审计的经济监督具有不可替代性,即其他经济监督不能代替国家审计的经济监督。不仅如此,国家审计还可以对其他具有经济监督职能的部门实施再监督。此外,中国国家审计还具有并且应当具有强制性。 中华人民共和国宪法 明确规定, 国务院设立审计机关,对国务院各部门和地方各级政府的财政收支,对国家金融机构和企业事业组织的财政收支进行审计监督。 中华人民共和国预算法 第七十二条也规定: 各级政府审计部门对本级各部门、各单位和下级政府的预算执行、决算实行审计监督。 中华人民共和国审计法 明确规定,拥有和管理国有资产的单位都必须依法接受国家审计的监督;审计机关作出的审计决定,被审计单位和有关人员必须执行;审计决定涉及其他有关单位的,这些单位应当协助执行。这些规定为中国国家审计的强制性提供了法律依据。

相比较而言,机体免疫系统更多地显示出它的自发性和自适应性等特征,其免疫过程是一种自发的、自适应的生理过程。作为机体免疫系统的核心成分即淋巴细胞,使得免疫系统具备识别能力和记忆能力,能够接受、传递、扩大、储存和记忆有关免疫的信息,并对免疫信息发出正和负的应答并不断调整其应答信息。因此,免疫系统具有处理大规模并行信息的能力、超强的学习能力与记忆能力、高度的识别能力和自组织能力、灵敏的自适应能力及保持多样性能力。

鉴于此,我们主张在确保中国国家审计独立性与强制性等特质的前提下,合理参考与充分借鉴机体免疫系统的自发性和自适应等特点,不断健全国家审计系统,完善审计体制,使中国国家审计在新起点上实现新发展,发挥新作用。

(二) 免疫系统 理论视野下中国国家审计的职能与作用

1. 免疫系统 理论视野下中国国家审计的职能

国家审计的职能是指国家审计本身所固有的、体现国家审计本质属性的内在功能,它是不以人的意志为转移的客观存在。至于国家审计的具体职能,学术界仍有不少争议,但基本上可归纳为单职能论与多职能论两类。在此,我们试图从中国国家审计作为经济社会运行中的 免疫系统 这一新的角度加以阐述。

(1)防御职能

中国国家审计的系统性和批判性保证审计机关能够尽早感受到经济社会可能出现的风险,揭示这些风险一旦出现带来的危害,迅速运用法定权限查处产生这些风险的原因并防御、化解、减少风险;同时,也能更早、更及时地建议政府和相关的权力机关,整合运用政治资源、经济资源、社会资源等各种资源,消除产生风险的根源,从而健全制度,完善法律,使国家机器能够健康有效地运转,以维护国家利益,确保国家经济安全。

(2)自稳职能

中国国家审计可以明确经济责任、严肃财经法纪、促进被审计单位改善经营管理、提高经济效益,进而规范市场经济秩序。国家审计机关也可以加强对投资项目的常规审计,对一些违反国家法律规定、产业政策的投资项目进行严肃处理,同时对大型的停、缓建项目进行跟踪审计,使固定资产投资规模合理适度。坚持以真实性、合法性审计为基础,加大查处重大违法违规和经济犯罪问题的力度,促进反腐倡廉建设,强化对权力的监督和制约;与此同时,国家审计提出改进意见和建议,对宏观经济管理和微观经营管理起到改善、加强、提高和促进等作用,以维持国家经济秩序,保障经济环境稳定。

(3)监督职能

中国国家审计的基本职能是经济监督,这是由国家审计的性质决定的。它主要是通过审计,检查和督促被审计人的经济活动在规定范围内沿着正常的轨道健康运行;检查受托经济责任人忠实履行经济责任的情况,借以揭露违法违纪行为,制止损失浪费,查明错误弊端,判断管理缺陷,追究经济责任。在审计实务中,审计机关和审计人员从依法检查到依法评价,从依法作出审计处理处罚决定到督促决定的执行,无不体现审计的经济监督职能。国家审计不仅对经济管理部门和企事业单位进行审计,而且对财政预算执行的情况和决算进行审计。国家审计不仅对国有资产及国家建设项目实施具体的业务监督,即综合性的经济监督,同时还对综合经济管理部门和专业监督部门实施再监督,亦即对经济监督的再监督。

针对我国现状,改革开放不断深入,市场经济不断成熟,审计事业也始终处于变革和发展之中。经济社会运行的新形势新格局对国家审计提出了崭新的、更加具体的职能要求,即关注国家财政安全、金融安全、国有资产安全、民生安全、资源与生态环境安全、信息安全,揭示经济社会运行中存在的风险,提出防范和化解风险的对策性建议,切实维护国家安全,推动科学发展,促进社会和谐[4]。

2. 免疫系统 理论视野下中国国家审计的作用

中国国家审计的作用是指审计机关在审计实践中履行审计职能所产生的客观影响和实际效果。审计的作用是由审计职能决定的,即内生的审计职能外化的明显效果,而审计作用的发挥又受社会主客观因素的制约和影响。具体而言,国家审计的作用主要体现在:

(1)预防性作用

预防性作用是通过审计对国家安全和存在的问题进行提前预测,尽早地让有关部门提高警惕,从而更好地采取预防措施,避免因问题发生而引致不必要的损失。国家审计要维护国家安全,保障国家利益,推进民主法制,促进全面协调和可持续发展,就必须突出发挥好预防性作用。审计机关要发挥预防和警示作用,应该把审计工作的重点放在切断产生问题的 火源 方面,而不是仅仅去 救火 。

(2)保障性作用

保障性作用是指审计机关完成审计工作对国家资财和经济建设所起到的维护、保护、保证等作用。比如,通过审计可以揭露被审计单位存在的弄虚作假、偷税漏税、乱挤成本、截留利润、行贿受贿、贪污盗窃以及严重浪费等违法违纪行为,追究上述行为的责任,从而确保党和国家的方针政策和财经法纪的贯彻执行,保护国有资产的安全完整和所有者合法权益不受侵犯。通过对被审计单位的各种信息资料的合法性、公允性和一致性进行审查,提出审计意见,从而提高财务信息的真实性和可靠性,为信息使

用者提供相对合理的保证。

(3)建设性作用

建设性作用是指审计机关完成审计工作后,因提出改进意见和建议而对宏观经济管理与微观经营管理所起到的改善、加强、提高及促进等作用。比如,通过审计可以指出被审计单位经营管理活动所取得的成绩及其合理性,找出其薄弱环节与存在的问题及其成因,提出改进的意见与建议,从而促使被审计单位健全内部控制,完善治理结构,防范错误弊端,改进经营管理,提高经济效益。从宏观角度提出政策性建议,可以更广泛、更全面地解决类似问题、更新和改进工作。

(4)调控性作用

调控性作用是指通过审计促使国家或有关组织的政策、制度、措施的落实,进而进行宏观经济调控或组织内部经济调控等。国家审计运用 免疫系统 论指导自己的工作,可以发现宏观调控政策实施不力和经济杠杆使用不当等问题,促进国家各项宏观调控政策、法规制度落实到位,促进微观经济活动按照宏观经济发展目标良好有序地开展,从而促进国民经济的健康运行与总量平衡。此外,国家审计不仅要在经常性审计中促进宏观调控政策和措施的到位与落实,还要注意发现宏观经济运行中的新情况和新问题,进行综合分析与评价,提出相应对策和建议,以促进宏观调控政策和措施的进一步完善[5]。

三、中国国家审计发挥 免疫系统 功能与作用的内在机理

机体免疫系统是与运行、控制、管理等系统相对独立而又能发挥作用的系统,其作用机理一般是从发现病毒、风险预警到产生抗体直至最后产生免疫功能,及时应对各种风险考验。我们认为,国家审计发挥 免疫系统 功能与作用的内在机理主要是及时审计发现问题、依法审计处理问题、充分利用审计成果以及依法报告审计工作。

(一)及时发现问题

及时发现问题是发挥国家审计作为 免疫系统 功能与作用的重要前提。如同机体免疫系统必须及时发现入侵机体的病毒和机体器官的重大缺陷一样,国家审计如不能及时发现问题,其 免疫系统 的功能与作用便无从发挥。因此,中国国家审计机关要严格按照 中华人民共和国审计法 赋予的职权,紧紧围绕党委、政府的中心工作,围绕经济社会和人民群众关注的热点问题,切实加强对重点部门、重点资金、重点项目的监督,及时发现经济社会运行中存在的重大经济犯罪、重大违法违规、重大决策失误、重大损失浪费、重大损害群众利益等方面的问题,为有效解决这些问题、促进微观经济实体和宏观经济管理健康运行、发挥 免疫系统 的功能与作用打下良好基础。

(二)依法处理问题

依法处理问题是发挥国家审计作为 免疫系统 功能与作用的重要手段。对审计发现的问题,国家审计机关要利用法律赋予的职权,依法作出处理,这是审计机关的重要职责。如同机体免疫系统要及时抵御和消灭入侵机体的病毒一样,依法处理问题是直接发挥国家审计作为 免疫系统 的功能与作用的重要手段。因此,中国国家审计机关对审计发现的、能够处理的问题,要依法进行处理,直接发挥国家审计抵御和消灭违法违规问题的作用,维持经济秩序,维护法律权威,确保国家经济安全。

(三)充分利用成果

充分利用审计成果是发挥中国国家审计作为 免疫系统 的功能与作用的重要途径。审计项目的实施可以产生一系列审计成果,综合利用这些成果,可以综合发挥国家审计作为 免疫系统 的防御、自稳、监督等功能。具体而言,利用审计成果主要有三个方面:一是通过审计报告、决定等,责令被审计单位整改审计中发现的问题,改进内部经营管理,提高经济效益,发挥国家审计作为 免疫系统 对侵入被审计单位 病毒 的抵御消灭、机体修补及制度修复功能,尤其是要精确平衡营养,避免因营养的不纯净、不均衡而导致 免疫细胞 的失调和功能减弱,维持 免疫系统 的最佳状态,促进 免疫系统 日趋强健,确保微观经济实体科学发展;二是通过与其他部门的协同及审计移送等,将重大违法违规问题及其有关人员移送纪检、司法等有关部门处理,增强对违法犯罪行为的震慑作用,进一步延伸并强化国家审计作为 免疫系统 的消灭病毒的功能,从而推进廉政建设,促进政权巩固和政府机关廉洁高效运行;三是通过审计成果及审计信息的宣传将涉及宏观经济及其管理、体制机制、政策措施等方面的问题及时向政府反映,揭示存在的风险,提出对策性建议,促进完善体制机制和改善宏观调控,确保宏观经济健康运行,切实维护国家安全。

(四)依法报告工作

依法报告审计工作是发挥国家审计作为 免疫系统 的功能与作用的重要方式。依照法律规定,审计机关要依法向政府报告预算执行审计结果,并接

受政府委托代表政府向人大常委会报告预算执行审计工作。通过这种较高层次的工作报告制度,将审计机关的年度工作成果进行总结、归纳、提炼、提升,既可以服务政府,促进廉洁勤政与文明行政,推进依法行政和宏观调控,又可以服务人大,促进履职监督与完善法规,推进社会民主法治进程和健全完善体制机制,从而在更大程度上和更广范围内更好地发挥国家审计作为 免疫系统 保障经济社会健康运行的功能与作用。

四、不断增强并充分发挥 免疫系统 功能的若干措施

从审计的最高目标与首要任务来看,关注政府责任、保障国家利益及维护国家安全是国家审计永恒的主题。只有关注政府责任,国家审计才能存在与发展;只有维护国家安全,才能保障国家利益,保证民主、民生、公平、正义,才能促进经济社会全面协调、可持续发展;只有维护国家利益和人民群众最根本的利益,国家审计才能有需求、有环境、有政策、有计策,才能有高度、有深度、有宽度、有力度,才能真正科学定位、明确方向、履职尽责、完成使命,也才能在更高层次、更广范围、更前关口发挥更大作用。国家审计要不断增强并充分发挥作为国家经济社会运行的 免疫系统 功能,就必须坚持 依法审计,服务大局,围绕中心,突出重点,求真务实 的工作方针。

我国现阶段的制度背景决定了国家审计必须贯彻落实科学发展观。国家审计要发挥其作为国家经济社会运行的 免疫系统 功能,需要构建富有活力、畅通高效的运行机制,需要体制健全和制度完善的强力支撑,需要文化建设与理论创新的有力支持,需要各级各部门的协同配合。为了充分发挥国家审计的经济监督等基本职能与 免疫系统 功能,我们认为应着力于从以下几个方面推进工作:

(一)积极探索务实高效和充分保障审计独立性的体制

国家审计的经济监督等基本职能与 免疫系统 功能的充分发挥依赖于国家审计的独立性。委托人、审计人及被审计人之间应保持相对的独立性,尤其要确保作为审计人的审计机关的独立性。就我国现行的审计管理体制而言,各级审计机关作为同级政府的一个行政职能部门,其实施的审计过程形式上和实质上均已成为政府委托审计,即政府委托审计机关审计政府,审计机关的审计结果向政府负责并报告,这相当于政府 自己审自己 。 中华人民共和国审计法 明确规定了审计机关依法独立进行审计,不受其他机关和部门干涉。但是,就我国目前的状况而言,各级审计机关也仅仅是业务上受上级审计机关的领导,其人事、财力等还需依赖于地方同级政府。因此,当审计涉及到同级政府或地方局部利益时,其审计结果与效果往往差强人意。根据独立审计的设计理念,国家审计的三方关系应该是审计机关受各级人大委托,依法审计政府,最后向人大负责并报告工作。只有充分赋予并保障审计机关的独立性,审计机关才能切实履行经济监督等基本职能,才能发挥 免疫系统 功能。我国审计理论界已对此进行了较长时间的深入的探究,并有一些研究成果。当然,从我国的现实情况出发,现行的行政型的审计管理体制也有其一定的客观必然性和相对合理性。因为它有利于政府通过审计机构来加强对宏观经济的调控,有利于加强对重点领域、重点部门及重点资金的审计监督,促进政府工作目标的贯彻实现。我们认为,问题的关键不在于是否坚持或改变 行政型 审计管理体制,而在于特定制度背景下何种体制机制能够真正切实加强和充分保障国家审计的独立性,使审计机构的审计工作在不受干扰的情况下客观有效地进行,审计结果及审计信息公正透明,审计的经济监督等基本职能与 免疫系统 功能得以充分发挥。

当前,应当大力加强地方审计机构的审计独立性,这有利于检查和了解中央政府出台的各种经济法规在地方的执行情况,也有利于打击地方保护主义,规范市场经济秩序。我们建议以保障独立性为改革前提,可就现行审计管理体制在个别地区、个别部门积极进行探索性改革与试点,突出重点,先易后难,循序渐进。在实践中不断总结和积累经验,对的就坚持,不对的赶快改,大力增强预见性和主动性,努力减少随意性与盲目性,着力提高科学性及可操作性,不断提高改革决策的科学性,不断增强探索措施的协调性,不断扩大试点成功的示范性,逐步健全完善国家审计 免疫系统 ,充分发挥国家审计的基本职能与 免疫系统 功能。

(二)努力完善国家审计联系制度和审计结果公开制度

审计作为国家经济社会运行的一个 免疫系统 ,能够最早地感受到违法违规、贪污腐败、铺张浪费等 病害 侵蚀经济社会的风险,更早地揭示 病害 侵蚀带来的危害,更快地运用法定职能去抵御、查处这些 病害 ,及时建议政府或相关的权力机关运用各种资源去消灭 病害 ,从而健全完善制度,维

护国家安全。审计机关通过与被审计单位建立联系制度,将审计监督的 关口 前移,利用专业技术优势对被审计单位存在的管理漏洞和潜在风险主动进行修补和抵御,对可能发生的违规违纪问题及早发现、提前预防,真正做到 未雨绸缪,防患于未然 ,更好地发挥其风险预警、防范及化解的作用。

通过推行审计结果公开制度,提高审计工作的质量、水平及透明度,扩大审计成果公开范围,增强审计监督效果,建立社会监督、舆论监督机制,充分发挥审计监督作用。审计工作要给老百姓一个负责任的交代。推行审计结果公开制度,可以让广大纳税人明白自己缴纳的税款用于何处,效益如何,将政府财政资金的运用置于人民群众的监督之下。这不仅是国家审计机关的职责所在,也是建设社会主义民主法制的客观需要[6]。

(三)持续改进与各部门的协调机制及国家审计的创新机制

国家审计机关要切实发挥保障经济社会健康运行的 免疫系统 功能,需要国家经济社会这个大系统中各级各部门的积极协调配合。如果仅仅依靠审计机关自己的力量,其他部门不作为、不支持、不配合,甚至人为地设置障碍、阻挠抵制、制造矛盾,则审计难以发挥其 免疫系统 功能,各种病害将危及经济社会的健康安全,最终损害国家利益和人民利益。审计 免疫系统 需要调动各方面的资源和力量,共同应对并消除国家机体的病害。各部门联动,积极配合,广泛协同,形成合力,往往能收到 事半功倍 效果。

随着社会经济的不断发展,各种经济形式和经济现象不断涌现,经济社会运行中不断出现新情况、产生新问题。对此,维护经济社会平稳运行的国家审计,就需要建立和完善国家审计的创新机制,通过不断地创新审计理论、审计制度、审计管理、审计技术方法等来逐步完善 免疫系统 ,不断增强免疫能力,持续发挥免疫功能。

(四)大力加强基础建设,夯实可持续发展的根基,不断增强国家审计的 免疫功能

免疫系统是机体内重要的防御性系统,增强免疫系统的重要途径之一在于提供精确平衡的营养,否则会使免疫细胞功能减弱,引起各种疾病。中国国家审计作为国家经济社会运行的 免疫系统 ,也需要不断营养供给,以维护自身系统的平稳运行,保证其职能作用的充分发挥。近年来,中国国家审计机关不断采取措施,加强审计队伍建设、完善审计法制建设、实现审计工作手段和技术方法现代化,取得了明显的成效。在此基础上,还需要进一步采取措施扩大和加强审计队伍建设,进一步夯实审计事业可持续发展的根基,进一步增强国家审计的 免疫功能 。

1.大力加强审计队伍建设

当前,审计部门应坚持以人为本,坚持改革创新,深化人事制度改革,不断优化人才结构,逐步建立健全适应审计工作发展需要的审计管理和人力资源管理体制机制,着力打造政治过硬、业务精通、作风优良、廉洁自律、文明和谐的审计干部队伍,为审计事业科学发展提供坚强的思想保证和人才支撑。

审计干部队伍只有不断提高政治理论素养和业务知识水平,不断加强职业道德建设和反腐倡廉教育,才能增强对外界腐蚀的抵抗力、免疫力,才能有效保证作为 免疫系统细胞 的审计队伍健康发展。通过充分发挥审计这个国家经济社会运行的 免疫系统 作用,逐步清除国家经济社会运行中出现的违法违规、贪污腐败、损失浪费、绩效低下及破坏环境等 病害 ,逐步优化国家经济社会运行的系统环境。

2.大力加强审计法治化建设

审计部门应充分借鉴国外有益经验,紧密结合中国审计实际,与相关部门配合建立健全审计法律法规,完善审计准则体系、审计指南体系、审计技术方法体系及审计管理体系,进一步规范审计行为,强化审计质量控制,继续提高审计工作的法治化、规范化水平。法规制度不完善、体制机制不健全是影响国家经济社会运行效果的最大障碍。审计作为国家经济社会运行的免疫系统,能够从法规制度、体制机制方面着手,主动感受病害与风险,主动揭露与分析问题,主动思考与提出建议,调动和整合各种资源抵御病害,进而促进法规制度完善、健全体制机制,保障国家经济社会系统健康、安全、平稳运行。

3.大力加强审计信息化建设

中国审计的根本出路在于信息化,而信息化的基础是数据化。因此,审计部门要积极推进计算机审计,进一步推进金审工程建设,逐步实现审计系统和国家电子政务之间、中国审计和国际I T审计之间的信息共享,大力提高审计工作的信息化水平。只有实现审计的数据化及信息化,才能实现既审计承载资产负债损益的电子数据,又审计计算机系统的安全、合法、效益,这样才能真正实现预算跟踪和联网核查,也才能从根本上实现资源共享,提高审计的水平、质量及效率。同时,要总结推广先进的审计技

术方法,继续探索与完善信息化环境下的审计方式,进一步推进 问责 、 问效 、 问因 、 问计 、 问果 ,真正实现真实合规审计与绩效评价相协调、批判制约与建设完善相一致、揭露问题与风险预警相统一。唯有如此,才能真正发挥审计信息化在维护国家财政经济秩序、提高财政资金使用效益、促进廉政建设方面的作用,才能更好地发挥审计这个国家经济社会运行的 免疫系统 的功能。

此外,要继续坚持审计结果依法公告制度,不断加强审计信息的合理分析与依法宣传,进一步提升审计成果的水平及层次,把审计监督与社会监督、舆论监督等结合起来,不断提高审计工作的开放性和透明度,充分发挥审计这个国家经济社会运行的 免疫系统 对依法行政和政务公开的促进作用。

4.大力加强审计理论建设

理论是实践的先导,理论既来源于实践,高于实践,又指导实践。审计理论研究是审计工作的重要组成部分,在审计的科学发展中应当积极发挥其应有的作用。因此,要大力加强审计理论建设,进一步强化审计基础理论研究和应用理论研究,要探讨审计基础理论研究的系统性、审计应用理论研究的操作性,审计理论研究的完整性,要追求审计理论研究的连续性、前瞻性、针对性,要在审计理论研究的科学性、创新性、指导性上出成效,多出成果,出好成果,多出高质量的成果,出高水平的成果,逐步构建中国特色社会主义审计理论体系,更好地为中国特色社会主义审计实践服务,更好地为中国特色社会主义审计事业的发展提供理论指导与智力支持[7]。

5.大力加强审计文化建设

大力加强审计文化建设,是审计队伍建设的基本保证,是审计法治化建设的客观基础,是审计信息化建设的必要前提,是审计理论建设的必然要求,也是弘扬审计精神、树立文明形象、增强发展动力、发挥 免疫系统 功能的丰厚源泉。加强审计文化建设需要全社会的配合。全社会要理解审计、尊重审计、配合审计、宣传审计,共同营造有利于建设积极向上、健康开放、特色鲜明、文明和谐的审计文化氛围,有力推动中国审计文化的大突破、大发展、大繁荣,牢固树立社会主义核心价值观,逐步构建有高度、全方位、宽领域、多层次的中国特色社会主义审计文化体系,不断增强中国审计文化的软实力、影响力、竞争力,不断增强中国特色社会主义审计事业的发展动力、改革活力、免疫能力。

[参考文献]

[1]龚非力.医学免疫学(第1版)[M].北京:科学出版社,

2007:3.

[2]刘家义.以科学发展观为指导推动审计工作全面发展

[J].审计研究,2008(3):03 10.

[3]崔孟修.审计免疫系统论:审计理论创新的重大成果[J].

审计研究简报,2008(16):3 4.

[4]胡胜校.发挥审计免疫系统功能促进经济社会科学发展

[J].审计研究简报,2008(18):7 12.

[5]刘英来.用 免疫系统 论指导审计的科学发展[J].审计

研究简报,2008(17):1 4.

[6]郝振平,高妍.关于我国审计公告制度的几个问题[J].现

代审计与经济,2006(1):15 19.

[7]李雪.审计理论研究[M].青岛:中国海洋大学出版社,

2004:60 73.

[责任编辑:高亚森]

State Auditi ng Under the N e w Perspective of I mm unity Syste m Theory

SONG Chang

(Schoo l of Business,R en m i n U niversit y of Ch i na,Beiji ng100827,China)

Abstrac t:The f o r m ati on and proposition of I mmunity Syste m is a theo re tica l i nvention of aud iti ng wh ich w ill have va l ue i n theory and i n spirati on i n practice for quite a long ti m e i n the future.U nde r t he new perspecti ve of I mm un it y Syste m,sta te auditi ng shou l d perfect its own sy stem to ens u re its i ndependence and com pulsion on the basis o f spontane ity and adaptab ility of the i m mun ity system.T he syste m should have such functions as preventi on,self stab ility,superv i sion,protecti veness,constructiveness and adjust ment to secure t he na ti onal security.A s t he I mmunity System i n the operati on of econo m y and soc i ety,t he i nherent m echan is m i s t o fi nd proble m s i n ti m e, deal w it h the m l ega lly and repo rt the aud it work on the basis of t he auditi ng results.T he conce rning m easures are to explore an eff ec ti ve and independent aud iting sy stem,to pe rfect the communicati ve and d isc l osure syste m,t o i m prove the coo rdina tive and i nnovative syste m and to conso li da te the basic construction and sustainable deve l op m ent.

K ey W ords:state aud i ting;i m m un i ty syste m;features;f uncti on;i nhe rentm echan i s m;m easures[英文校对:季益广]