邓成功 试论我国行政执法中存在的问题与对策

中央广播电视大学

毕业论文

题目：试论我国行政执法中存在的问题与对策

专业法律本科

年级 13春

学号1332101200984

学生姓名邓成功

指导教师储海平

论文完成日期2015年11月

南京广播电视大学

毕业设计（论文，作业）课题审批表

试论我国行政执法中存在的问题与对策

（南京电大溧水教学点法学本科邓成功 1332101200984）

【内容摘要】我国在规范和改进行政执法方面取得了巨大的成绩，但与整个社会的预期相比，与推进依法行政、建设法治政府的目标相比，行政执法的现状依然不容乐观，一些深层次矛盾与问题还未从根本上消除，因而影响和制约了执法活动的正常开展。因此，如何理性地把握与分析这些矛盾和问题及其根源，并积极提出相应的解决对策，是现在行政法治建设的一项重要课题，也是政府法制工作的一项紧迫任务。

【关键词】行政执法问题原因措施

目录

一、当前行政执法中存在的主要问题---------------------------1

（一）行政执法体制中存在的问题--------------------------1 （二）行政执法人员的问题--------------------------------2 二、行政执法存在主要问题的原因-----------------------------3

（一）“人治”思想束缚“法治”建设-----------------------3 （二）行政执法人员素质方面的因素------------------------3 （三）行政执法体制不顺----------------------------------4 （四）对行政执法机关的执法活动监督力度不够--------------4 （五）社会环境因素对行政执法工作的影响-----------------4 三、解决行政执法中存在问题的措施---------------------------4

（一）加强法制宣传教育，提高行政执法水平----------------5 （二）加强行政立法，促进法制建设------------------------5 （三）合理设置执法机构，依法划分规范各级行政机关的职能和权限---------------------------------------------------5 （四）加强执法队伍建设，做到廉洁执法、高效执法----------5 （五）完善制度和机制，加强对行政执法的监督--------------6 （六）实行行政执法责任制和评议考核制--------------------7 参考文献--------------------------------------------------8

机关都应依法执政，切实保障人民群众利益。依法执政是达成民主执政与科学执政的基本途径，行政执法是依法执政的重要组成部分，是执政能力建设的基础，是行政法律、法规得以实现的重要保障，是达成行政管理、提高行政工作效率的前提。在行政执法活动中，只有实现依法行政、严格执法、公正执法，才能实现行政管理职能和行政管理的民主化、科学化；加强行政机关组织和行政工作人员队伍建设；保证行政权力的正确行使和防止滥用；保证公民、法人和其它组织的合法权益。改革开放以来，我国在规范和改进行政执法方面取得了很大成绩，但与社会预期相比，与推进依法行政、建设法治政府的要求相比，行政执法的现状仍然不容乐观，一些深层次矛盾和问题尚未从根本上消除，从而影响和制约了执法活动的正常开展。行政执法不包括制订政策、审查审批和技术检验，而仅指监查和实施处罚①因而，怎样理性地把握和分析这些矛盾和问题及其根源，并积极提出相应的解决方法，是目前行政法治建设的一项重要课题，也是政府法制工作的一项紧迫任务。

一、当前行政执法中存在的主要问题

建设社会主义法治国家，坚持依法治国，重点在于把国家的行政活动归纳进法制轨道，用法律的规范性、科学性、民主性来约束行政行为的主观性、集权性、随意性，建立依法行政的执法体制。目前我国宪法规定的行政执法体制基本框架是完善的，基本理念体现了民主和法制原则。但是，由于人民代表大会立法与政府制定行政法规权力并行，导致执法依据经常出现偏倚，使人民代表大会立法的权威性没有真正确立，而且因缺乏配套法律以及残存的传统体制的影响等因素，宪法规定的法治原则在实践中并未完全落实。

（一）行政执法体制中存在的问题

1、行政立法不到位

“无法可依，有法难依”现象依旧存在。由于立法工作缺乏可行性研究，对实施后的执法成本和社会成本估计不足，有的法律、法规与规章制定以来，在现实生活中无法使用；有些出台的法律、法规与规章之间缺乏衔接，对部分问题之间的矛盾缺乏协调，导致执法人员无所适从；有的法律、法规过于原则，制定的实施细则出台滞后，实践中缺乏可操作性；对违法的行政执法人员需要承担的法律责任，或者规定地十分笼统，或者没有规定，导致违规执法行为得不到应有的惩罚。

2、不健全的行政执法机构设置

（1）行政执法机关设置较混乱。既有政府部门，又有法律、法规授权的单位；既有固定的常设机构，又有临时性的非常设机构；既有行政机关，又有事业单位、企业或政企合一的单位行使执法权的情况。

（2）行政执法机构不健全。有的法律、法规规定应该设立的机构没有设立，如政府法制机构在政府活动中行使着重要的职权，但在部分县、区政府里却没有机构、编制，致使行政职权无法行使。有的行政执法领域下属执法机构直属上级，缺乏执法本身应有的权威性，执法活动难以开展。

（3）有些执法领域一直处于政出多门、多头管理、上下错位和职责重叠的困扰之中。例如在文化市场管理方面，文化市场只有一个，而管理部门却有很多。文化、广播、新闻出版三个管理部门各自为政；公安、工商等部门又对文化齐抓共管；另外还有一些因政策变化而产生的非常设性机构管理文化市场。

①姜明安《行政执法研究》，北京大学出版社2004版，第7页

3、行政执法机关之间缺乏协调

有的行政执法机关为了本部门的利益，对“有利可图”的事项比较积极，甚至越权执法，互争管理权。而对一些难点问题的查处，个别行政执法机关之间相互推诿，谁都不愿管，造成执法“真空”。对涉及多个执法部门的执法行为，行政执法机关之间不积极配合，协调性差，甚至相互拆台，造成执法手段软弱无力。

4、“出租”行政执法权现象严重

行政执法权是国家赋予行政机关的一项特殊权力，行政执法主体及执法权力是由宪法和法律确定的，任何单位和个人都无权将执法权力转借或下放。实际工作中，有些国家行政机关受利益驱动，法制观念淡薄，把本应由国家行政机关依法行使的行政权力，“出租”给某些单位和个人，致使一些单位与个人借用“出租”的行政权，乱罚款、乱收费，甚至索取、收受行政相对人贿赂，贪污、私分罚没款，造成较坏的社会影响。如烟火爆竹、煤炭管理权本应由国家行政主管部门负责，但是，有些国家行政机关硬是把管理权承包出租给个人，并以政府的名义成立办公室，行使行政执法权。这种行为导致的结果必然是滥用权力，影响政府形象，破坏社会经济秩序。

5、行政执法监督不力

由于没有建立起完善的报告、检查、约束机制，造成地方政府对各级行政执法主体、上级机关对下级机关监督不力，出现“走过场”、“护短”等有错难纠的现象。

（二）行政执法人员的问题

1、行政执法人员素质亟待提高

执法队伍是落实日常管理的力量保证，要高质量的完成行政执法任务，不仅要求行政执法人员有较高的法律素质，而且要有较高的专业素质和政治素质。但事实上，我国目前的行政执法队伍中不少人素质不高，不懂法律，发放执法证件前的岗位培训、考试流于形式，有的行政机关还委托文化程度较低，又未经专业培训的人员上岗执法。有的基层执法部门中无一人受过系统法律知识教育。有些基层的执法人员靠走后门进入执法部门，更谈不上素质问题。

2、执法人员滥用职权，造成执法无序

滥用职权是指行政机关行使职权时背离法律、法规的目的，背离基本法理，所实施的具体行为虽在其职权范围之内，但其内容与法律、法规设定该职权的用意相去甚远。主要有下列表现：行政机关实施具体行政行为时，无任何确定标准任意所为；具体行政行为的方式违法，如滥用、乱用械具，出于报复或滥施淫威等目的而对相对方进行殴打、污辱等。当前，执法人员滥用职权的事件屡有发生。如公安机关个别干警刑讯逼供致人伤亡，还有一些执法人员向执法对象敲诈勒索，采取报复性行为等。这些执法人员置党和人民的利益于不顾，利用手中的职权，大肆谋取私利，已经严重地影响了各级政府的执法声誉和执法权威。

3、执法人员超越职权

超越职权是指行政机关超越了法律、法规授予的权限，实施了其无权实施的行为。它主要有以下几种情况：（1）下级行政机关行使了法律法规授予上级行政机关行使的职权。如根据《土地管理法》，农村居民使用耕地建造住宅，须经县级人民政府批准，乡级人民政府批准就属于越权行为。（2）A行政机关行使了法律、法规授予B行政机关的职权。例如根据法律、法规，吊销违法企业

的营业执照属于工商行政管理机关的权限，公安机关在管理中如吊销企业的营业执照就属越权。（3）甲地域行政机关行使了法律、法规授予乙地域行政机关的职权。如：江宁区的公安机关处理发生在溧水区的治安违法行为。（4）执法机关执法手段超越了法律法规规定的执法手段。这些都严重阻碍了执法活动开展。

4、执法人员违反法定程序

符合法定程序是指行政机关实施具体行政行为是根据法律、法规规定的方式、形式、手续、步骤、时限等进行的，符合具体行政行为的法定操作规程。行政执法机关在行政执法中应严格按照法定程序办事，努力使执法活动得以顺利开展。但是由于我国行政程序法尚不完备，对于许多具体行政行为，法律、法规并未明确规定实施程序；行政机关在执法中忽略程序的规定性，执法人员故意或无意中省略一些手续，常使一些违反法定程序的事件发生，造成严重的后果。

5、执法人员不履行、拖延履行法定职责

不履行，是指行政机关明确拒绝履行，或已超过法定履行期限而未履行。拖延履行，是指行政机关对于法律、法规未明确规定履行期限的有关事项故意拖延办理，或者对于某些紧急事项不及时处理。不履行、拖延履行法定职责有以下几种表现：（1）行政机关拒绝、拖延颁发许可证、执照或对相对方的相应申请不予答复。（2）行政机关拒绝履行保护人身权、财产权的法定职责或对方的相应申请不予答复。（3）行政机关不按照法律发给对方抚恤金等。

综合以上在行政执法中所存在的问题，可以看出，必须对行政执法加强管理，改进工作，真正使行政执法活动依法进行，推动行政管理活动的顺利开展。

二、行政执法存在主要问题的原因

（一）“人治”思想束缚“法治”建设

“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止”。②不少行政执法机关的领导，在本部门执法中热衷于习惯的“人治”方法，认为那样才能快捷。不重视按照法定程序操作的“法治”，认为这样太慢。大部分行政执法机关的执法程序是这样演变的，以前是口头罚，即对违法行为人，仅仅凭一张嘴，说罚多少就罚多少，态度好了少交点，否则加倍罚；进一步的时候是变为一张纸，即填个处罚决定丢下就要钱；再进一步发展为两张纸，即一张处罚决定，一张送达回证。直至《中华人民共和国行政处罚法》颁布实施以后这几年，虽然规定了执法程序，但是一些行政执法机关只是被动应付、消极履行，能省一个环节就省一个环节；还有相当一部分行政机关仍不能按程序规范操作，特别是基层政府，在行政征收、行政处罚中还是靠集中人力强制，不讲也不会依照法定程序实施行政管理。

（二）行政执法人员素质方面的因素

第一，个别执法人员思想道德素质较差。在平时的工作和生活中，不注重政治学习和自身修养，忘记了“执法为民”的宗旨，把执法权当作谋取部门和个人利益的工具，有的执法人员不是把自己看成人民的公仆，而是做官的老爷，他们片面理解“执法必严”的原则，对人民群众冷、硬、横，甚至依仗权力践踏人民群众的合法权益，循私舞弊、贪污腐败、以权谋私、欺压百姓。第二，

②【法】孟德斯鸣：《论法的精神》（上册），张雁深译，商务印刷馆1996年版，第156页

有些行政执法人员的法律业务素质较低。主要原因是平时学习培训不够，对本部门执行的法律、法规不熟悉，一知半解，不能胜任本职工作。因此在平时执法工作中，执法不懂法，执法犯法，用一个违法执法行为去纠正另一个违法行为，甚至造成一些冤假错案的发生。

（三）行政执法体制不顺

近年来，行政执法中的“四乱”问题屡禁不绝，人民群众对此意见很大。虽然产生“四乱”的原因是多方面的，但行政执法体制没有从根本上理顺也是一个很重要的方面。行政执法机关是代表国家行使行政权力的，本应该吃“皇粮”，但从目前情况来看，有一些执法单位尤其是县、区一级设立的执法机构实行的是“自收自支”，罚款、收费直接与本身的经济利益挂钩，多罚多收多得，少罚少收少得，这就势必造成有些单位为了自身的利益而乱收费、乱罚款，甚至有些单位完全靠罚款而生存。这是“四乱”现象屡禁不止的一个重要原因。

（四）对行政执法机关的执法活动监督力度不够

行政执法监督是严格、公正执法的保障。行政执法权同其他权力一样，缺少监督制约就会滥用，就会产生腐败。为什么一些违法执法行为得不到纠正，为什么在行政执法活动中贪污腐败、权钱交易、权权交易、滥用权力现象屡禁不止，一个重要原因就是监督力度不够。监督运作过程中彼此之间缺乏沟通与联系，更缺乏有效的协调机制，往往各自为战，是各种行政执法监督手段难以形成合力，相反还容易产生监督主体之间的相互推诿扯皮，影响了行政执法监督的效果。③从监督体制上来说，目前一些行政执法机关还没有建立内部监督制约机制，案件的立案、审批、决定等还很不规范；处于监督地位的政府法制机构还不健全，有一些地方有相当一部分行政机关没有设立法制机构，或者法制机构人员较少，法律业务素质较低，经费不足，不能适应行政执法监督工作的需要。

（五）社会环境因素对行政执法工作的影响

近年来，通过深入细致的法制宣传和普法教育，广大公民的法律意识和法律素质有了很大增强和提高。但从总体上看，离依法治国的要求差距还比较大，有法不依的状况在某种程度上还比较严重。社会上一些从事走私贩私、制假贩假、偷税漏税等违法犯罪行为的人员，千方百计在行政执法队伍当中寻找保护伞、代言人，用金钱、美色等各种方法拉拢执法人员。近年来在我们的行政执法队伍中也确实有一部分意志不坚定的人员，被违法犯罪分子用糖衣炮弹击中，成为违法犯罪分子任意驱使的工具，为他们的犯罪行为大开绿灯，甚至和犯罪分子同流合污，最终成为人民的罪人。有相当一部分公民法律意识和法制观念淡薄，自觉遵守法律、维护法律的觉悟还不高，对行政执法机关的执法活动缺乏理解和支持，甚至阻挠执法人员正常执行公务。

从以上分析可以看出，行政执法工作中存在的问题，具有复杂、深刻的原因，我们既要正视问题，又要采取切实可行的措施，尽快解决这些问题，以保障行政执法工作健康发展，推动依法治国目标的早日实现。

三、解决行政执法中存在问题的措施

行政执法工作中存在的一些突出问题，在一定程度上损害了法律的尊严和政府的威信，也是广大群众关注的热点。要解决行政执法中的这些问题，必须采取以下措施：

③参考陈奇星《中国公共行政监督机制现状分析与对策思考》

（一）加强法制宣传教育，提高行政执法水平

一是认真学习贯彻国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》和全国人大颁布的《行政许可法》等重点法律法规。二是加大媒体宣传力度。运用多种形式开展法律法规的宣传，营造浓厚的社会氛围，要让行政执法人员和广大公民、法人、其他组织都明白自己的权利义务，既有利于行政执法人员依法行政，更有利于行政相对人监督执法行为，维护自己的合法权益。三是结合查处行政职务犯罪案件，以案示法，尤其是对当前行政执法领域暴露和存在的突出问题，如违反委托授权执法权“出租”问题，有法不依、执法不严、违法不究和多头执法、乱罚款问题，执法程序不规范问题等，可到发案单位和重点执法领域进行个案剖析，举行一次案发原因分析会，上一堂法制课，提一份建议。四是可利用各种形式如办培训班、举办电视讲座、图片展、报告会等，对行政执法单位进行执法理念的教育，引导和规范执法程序。五是行政执法单位与司法机关可建立联席会议制度，采取“走出去，请进来”的方式，建立司法与行政执法联系工作机制。

（二）加强行政立法，促进法制建设

立法是执法的基础。要进一步确立立法权限和立法程序，完善立法制度，逐步完成立法权力与执法权力的完全分离。“法治首先是良法之治，如果只强调服从法律，但不求法律内容的好坏，这只是形式上的法治。实质意义上的法治，不仅仅强调无差别地服从法律，同时强调这种被服从的法律是‘良法’”。④要进一步加强立法工作，制定、完善行政程序方面的法律，严格规范行政执法主体的执法行为，从法律上减少行政执法主体侵犯公民权利和实施其他违法行为的可能性；要尽快制定行政强制方面的法律，使行政执法主体的行政强制行为有法可依，减少由于立法不足或立法界线不清而导致执法侵权现象的发生。通过不断的法律层面的建设，对行政执法中的各种违法行为进行规范和约束，尽可能减少违法行为。

（三）合理设置执法机构，依法划分规范各级行政机关的职能和权限

科学合理设置政府机构，核定人员编制，实现政府职能、机构和编制的法定化。法律、法规规定应该设置的机构，就必须建立，如政府法制机构就应该在各级政府里设置，而且要配够配强力量；一些隶属关系颠倒的执法机关，应该加以纠正；对于可有可无的执法机关，就必须精简。要明确界定行政执法机关权限，明确各部门工作任务、职权范围。本部门管些什么，不管什么，哪些应交给别的部门去管，哪些应当下放给下级单位、下放给地方去管；部门之间、部门与企事业单位之间的关系如何划分等等，都要做出明确规定，认真执行。职责权限、业务分工明确了，管理中的政出多门现象就会减少，同时也避免了执法中的职责重叠，消除了产生“有好处都管，无好处都不管”现象的基础。

（四）加强执法队伍建设，做到廉洁执法、高效执法

行政执法工作的好坏，取决于有没有一支高素质的执法队伍。要建立一支为政清廉、全心全意为人民服务的执法队伍，就必须从人员的选拔、培养、待遇等方面着手，引入竞争机制，提高执法队伍素质。一是要制定并严格执行行政执法人员培训、考试、考核和持证上岗制度，对不具有执法资格单位的人员和行政机关内不符合条件的人员不发给执法证；二是坚决清理不合格执法人员，实现执法队伍规范化，杜绝合同工、临时工从事行政执法工作；三是行政执法机关招用人员要严格按照程序，严格标准，公平竞争，择优录用，严把进人关；

④朱建寰：《行政执法问题的探讨》，武汉大学2002年硕士论文，第27页

四是要严肃纪律，严格管理，强化监督，对那些滥用职权、执法犯法、徇私枉法、欺压百姓的执法人员，要坚决依法严肃处理，以纯洁行政执法队伍，不能让少数“害群之马”败坏整个行政执法队伍的形象。

（五）完善制度和机制，加强对行政执法的监督

依法加强人大的法律监督和政协的民主监督。建立健全行政执法机关和行政正职定期向人大及其常委会报告工作制度、述职制度和人大及其常委会对行政执法机关质询制度、执行法律检查制度和执法评议制度。通过听取行政执法机关及其法定代表人的执法工作汇报并深入基层和广大群众中调查了解行政执法的过程和结果，发现查找存在问题，依法提出整改、纠正措施，督促行政执法机关依法行政、公正执法。充分发挥各级政协的民主监督职能。由于政协委员大多来自于各民主党派、无党派和知识分子、非公经济人士，他们的代表性更具针对性。因此，逐步形成政协委员监督评议机制，对行政执法工作不断提出意见和建议。

加强人民检察院和法院的司法监督。人民检察院是专门的法律监督机关，有权对行政机关及其工作人员的职权活动进行监督。要形成刑事司法与行政执法相衔接的机制，探索和拓宽监督渠道，改进和完善监督方式，有效地监督和制约行政执法权力。一是要向前延伸法律监督的触角。以前大多数情况下，行政执法机关的执法出现严重的后果，检察机关才介入调查，虽然对有关人员作了法律处罚，但是监督的根本目的并没有达到，所以应当把监督工作从结果向过程延伸，力争从源头上避免违法行为的出现。例如在对公安机关的监督上，以前重点放在审查批准逮捕、起诉上，现在要提前到引导侦查监督上，对刑讯逼供、该立未立、该诉未诉、“另案”处理等要认真监督，及时建议立案、追捕、追诉。二是建立检察机关对行政执法案件的查询制度。根据某一时期行政执法方面的一些热点问题、群众普遍关心的问题，有重点、有针对性的查询行政执法机关某一时期的执法情况，对发现的带有倾向性的问题，及时采取专项治理措施。三是完善检察机关内部分工。行政执法涉及的行政法规比较多，要做好监督工作就必须完全熟悉和掌握这些法规，应加强民事行政检察科室建设，明确赋予他们初查权，涉嫌构成犯罪的再分流到有关部门处理，对监督法律实施、适用法律法规处理涉刑案件起到促进作用。人民法院对受理的行政案件依法公正判决后，对违法行政行为也要认真分析研究，充分发挥自身优势，归纳总结违法行为的实质和原因，及时提出司法建议，不仅要给作为被告的行政执法机关，还要寄送给它的上级机关和业务主管部门，帮助行政执法机关规范程序、准确把握做出具体行政行为的基础事实、正确适用法律法规，尽量减少或避免出现违法行政。

加强层级监督机制，强化上级行政机关对下级行政机关的监督。上级行政机关要建立健全经常性的监督机制，探索层级监督的新方式。一是对行政复议案件一定要依法、公正的办理，这是实现层级监督的最基本的方法，对下级行政机关不正确的具体行政行为决不能护短、迁就。二是建立一个处理公民、法人、其他组织反映的涉及行政执法的热点问题、难点问题的渠道。鉴于我国现阶段的实际情况，很多群众有了问题，受传统思想的影响，不愿通过法定程序解决问题，而采用上访这样一种方式。建立这样一个处理渠道，实际上也是对下级行政机关的另一种监督形式。

加强纪检监察等专门监督机关的工作，加强新闻媒体等社会监督，逐步形成全方位、多层次的行政执法监督体系。

（六）实行行政执法责任制和评议考核制

执法责任制，就是根据宪法和法律要求，将法律法规分门别类，按其内容确定负责实施的行政机关，明确执法责任，以解决执法责任不清，执法中不作为或乱作为的问题，促进执法工作经常化、规范化、制度化，提高执法水平。必须依法界定执法职责，科学设定执法岗位，规范执法程序，建立公正、公平、公开的评议考核制和执法过错或错案责任追究制，形成一整套执法绩效评估和奖励办法，并以此作为任用奖励干部的重要依据。一是必须明确划分行政执法机关的职权，把执法责任层层分解落实到各职能部门及执法人员；二是将执法任务、执法标准和执法程序具体化，明确考核标准和奖惩办法，使依法行政经常化、规范化；三是建立健全以部门主要领导承担责任为核心的执法过错追究制度、廉政勤政制度、执法人员考核奖惩制度，切实做到执法主体到位，目标措施到位，保证措施到位，确保法律、法规的正确实施。

注释：

1、姜明安《行政执法研究》，北京大学出版社2004版，第7页

2、【法】孟德斯鸣：《论法的精神》（上册），张雁深译，商务印刷馆1996年版，第156页

3、参考陈奇星《中国公共行政监督机制现状分析与对策思考》

4、朱建寰：《行政执法问题的探讨》，武汉大学2002年硕士论文，第27页

参考文献：

1、姜明安《行政执法研究》，中国政法大学出版社2006年版。

2、姜明安主编《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2005年版。

3、韩健、王俊良主编：《我国依法行政的基本理论与实施》，西南交通大学出版社2006年版。

4.杨海坤、章志远：《中国行政法基本理论研究》，北京大学出版社2004年版

5、马怀德主编：《法律的实施与保障》，北京大学出版社2007年版。

6、陈奇星：《中国公共行政监督机制现状分析与对策思考》，载《国家行政学院学报》2003年第3期，

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题目试论我国行政执法中存在的问题与对策

姓名邓成功教育层次开放本科

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