国内外水源地生态补偿机制经验借鉴

国内外水源地生态补偿机制的经验与启示

城市水源地对于城市居民生活和城市的可持续发展具有重要意义。为了确保水源地的水质与水量，世界各国对城市水源地周边的工业生产普遍进行了严格限制，同时对水源地居民因生态保护造成的损失进行经济补偿；国内福建、浙江等省也对构建水源地生态补偿机制进行了积极的探索。研究国内外水源地生态补偿机制的实践经验，对于我省加强生态建设具有十分重要的意义。

一、国外建立水源地生态补偿机制的成功范例

1、美国纽约市政府饮用水源补偿计划。美国是个高度崇尚市场经济的国家。为加大水源涵养地农民对水土保持的积极性，美国在水源地保护方面建立了以水权交易制度为主要手段的生态补偿机制，通过建立上下游之间或水源涵养地与清洁水使用者之间的环境产权交易市场，来解决上下游公民之间的利益矛盾。如纽约市90%的饮用水来自于离该市200公里的特拉华州的乡村，那儿有7.7万人和350多个奶牛场。1989年美国颁布了一项新的法律，规定饮用水要么经过过滤，要么实施微生物含量最小化的水域管理计划。建立新的过滤厂纽约市需要花费70至90亿美元，为了避免这笔庞大的花费，1992年纽约市政府与水源地农民和森林所有者达成

生态补偿协议。协议规定，采用最佳生产模式（不破坏水源水质）的奶农和森林经营者可以获得400万美元的补偿金，而这些钱足以弥补他们的额外生产成本；同时，纽约市政府还向改进和重建城市污水处理厂、改进供水设备或者大坝的人支付4.7亿美元的补偿。尽管这是一个自愿参加的协议，但由于较好地考虑了水源保护者的利益，因此超过85%的农民和水源环境相关方参加该计划并领取了补偿金，使该计划取得了全面成功。

2、法国威泰尔矿泉水公司水源地保护项目。20世纪80年代，位于法国东北部的莱茵河-默兹河流域水源质量受到当地农业活动的严重威胁，依赖该地区干净水源制作天然矿泉水的公司不得不做出选择，要么设立过滤工厂，要么迁移到新的水源地，而威泰尔矿泉水公司采取了保护原有水源地的方法来减少成本。威泰尔公司通过向农民支付费用，要求农民改进农业生产方式，包括减少和改进奶牛养殖业、改进对牲畜粪便的处理方法、放弃种植谷物和使用农药化肥以及在流域内植树造林等措施，以确保水源质量不被影响。为了实现这一目标，威泰尔公司投资约900万美元在水源区以高于市场的价格购买了1500公顷农业土地，将土地使用权无偿返还给那些愿意改进土地经营措施的农户；与40多个愿意转变生产经营方式的农场主（总土地面积为1万公顷）以每公顷土地320美元（连续7年）的价格签订18～30年的

生态保护补偿合同，以此补偿农民由于转变生产方式和使用新技术可能带来的风险。另外，威泰尔公司还向农场提供免费的技术支持，并为新的农场设施购置和现代化农场建设支付费用。当然，作为交换条件，威泰尔公司在合同期内拥有这些建筑和设备的所有权，同时有权监督它们的合理利用。在项目头7年，威泰尔公司共投入约2450万美元，此外法国国家农艺研究所投入了约20%的研究费用，法国水管理部门为改进动物的废弃物处理投入了30%的费用。由于补助水平达到了农场可支配收入的75%以上，使水源地保护项目取得了巨大成功。之后威泰尔公司将这种模式推广到其它被收购的公司，使保护水源质量的生物农业在其它水源地得到了极大的推广与发展。

3、德国易北河水源地跨国生态补偿协议。易北河上游在捷克，中下游在德国。1990年以后，针对易北河水质不断下降的问题，德国和捷克达成共同整治易北河的双边协议。整治经费来源包括财政贷款、研究津贴、排污费和下游对上游的经济补偿。2000年，德国环保部拿出900万马克给捷克，用于建设捷克与德国交界的城市污水处理厂，整个项目的完成约需2000万马克。现在，易北河水质已大大改善，德国在三文鱼绝迹多年的易北河中投放鱼苗取得了可喜的成绩。

4、巴西巴拉那州公共资金再分配机制。在巴西，各地区水源保护区生态补偿经费的主要来源是州“商品和商务流

通所得税收入”，即对商品和服务消费税的再分配，而这些税种是州政府财政收入的主要来源之一。1991年，巴拉那州议会通过一项法律，要求从商品和服务消费税收入中拿出5%作为生态保护支出，其中2.5%分配给那些拥有水源的地区，作为对环境保护机会成本的一种补偿。但值得注意的是，获得补偿的标准并不是根据实际的机会成本计算得出，也不是依据森林覆盖与水质改良之间的科学关系确定，而是需要州内各级地方政府通过竞争来获得，当地参与水源保护活动的面积越大，获得的资金就越多，类似于国内财政转移支付“以奖代补”的激励措施。通过这项措施，巴拉那州的保护区面积增加了9倍。据称，该计划的管理成本很低，只有3.2万美元，具有明显的成本效益。由于巴拉那州模式的成功，巴西其它一些州也采纳了这一模式，如米纳斯吉拉斯州在1996年采用该制度将380万美元分配给97个保护区，使其污水处理能力可以满足占人口一半以上的城市和地区，对水质的改善起到了极大的作用。

5、以色列水循环利用生态补偿机制。以色列是个水资源极度短缺国家，这种生态补偿机制与前面几种方式有着本质的区别，它不是我们重点讨论的针对利益主体的经济补偿，而是对大自然的生态补偿。即：你排出多少，我经过处理后再给你反馈多少。这种做法实质上就是“中水回用”。通过这种方式，占全国污水处理总量46%的出水可直接回用

于灌溉，其余32%回灌于地下水，约20%排入河道。这样，以色列100%的生活污水和72%的城市污水得到了回收利用。尽管这不属于我们要研究的重点内容，但从整个水源保护涵养的角度来看仍需给予高度的重视。

国外水源地生态补偿的几个成功范例，充分发挥了政府与市场两个方面的作用，既考虑了水资源的公共产品属性和政府在提供安全水源方面的公共服务职能，又对水资源的经济属性和经济价值给予了充分的重视，从而为我们构建水源地生态补偿机制提供了全面的视角。

（二）国内水源地生态补偿的探索和实践

1、福建：上下游横向补偿与省级财政纵向补助相结合。福建是全国最早提出建立水源地生态补偿机制并付诸实践的省份。从2003年开始，福建省结合长期实施的“山海协作”政策，在加大省级财政对欠发达地区转移支付和补助力度的同时，积极引导下游生态受益地区向上游生态保护地区提供经济补偿。从2003年，福建省政府设立九龙江流域环境综合整治专项资金，省级财政2003－2004年每年从环保专项资金中拿出400万元，2005－2008年每年拿出800万元，九龙江下游的厦门每年拿出1000万元，中上游的漳州和龙岩各配套500万元，专项用于九龙江环境综合整治，使九龙江水质达标率从2004年的84.3%提高到2009年89.5%；从2005年起，对于因上游养殖业造成严重水体污染的福建第一

河流闽江，福建省分别安排基建和环保专项资金1500万元，下游的福州市政府每年安排1000万元，流域上中游的三明和南平各配套500万元，用于闽江综合整治，使全流域水质达标率从2004年的83%提高到2008年的98.5%；此外，泉州市政府从2005年开始在晋江和洛阳江上下游实施生态补偿，泉州市政府每年拿出500万元，下游受益的晋江、石狮等8个县根据用水量共筹措1500万元，用于晋江和洛阳江上游的水资源保护项目，包括城镇生活污水和垃圾无害化处理设施建设、农村面源污染和生态保护项目，这一措施使晋江水质达标率从2004年的97.4%提高到2008年的100%。

2007年4月，福建省政府出台《关于江河下游地区对上游地区森林生态效益补偿的通知》，依据2005年各市的用水量和生态区位等因素，共筹集森林补偿资金8600万元，按照每亩2元的标准对全省4300万亩生态公益林所有者进行补偿。2009年，福建省加强了对省级预算、各部门专项资金以及下游地区生态补偿资金的统筹和整合，使省级统筹的流域整治资金达到2.45亿元，比整合前增加7500万元，每年统筹用于支持闽江和九龙江的生态补偿资金分别达到1亿元和9000万元。在分配方式上，50%的资金按流域面积、功能区面积、污染物总量控制目标、人口等指标分配到各市、县，50%分配到具体治理项目，通过贴息、以奖代补、拨款补助等方式进行补偿。

2、浙江：自下而上的自主探索与自上而下的规范完善相结合。浙江对水源地生态补偿的探索首先是由基层自发开展的，其方式主要有上下游自愿协议补偿、异地开发、水权交易等几种。一是协议补偿，即下游生态受益地区向上游生态保护地区的政府支付生态补偿资金。如2004年9月，处于金华江下游的金华市傅村镇政府与上游源东乡政府签订生态补偿协议，傅村镇每年给源东乡5万元，作为对源东乡保护和治理生态环境以及因此而造成财政收入减少的补偿。二是异地开发，即水系上游地区在下游开发区或工业园区投资办厂并跨地区收取税收。婺江下游的金华市为了解决磐安县的贫困问题，专门在金华市工业园区建立“金磐扶贫经济技术开发区”，总占地面积2000多亩，作为磐安县的“飞地”，开发区所得税收返还给磐安县，作为对水源区因保护水源、发展权受到限制的补偿。2002年，“飞地”的税收共403万元，占到磐安县全部税收的四分之一。三是水权交易，即通过签订供水合同的方式支付水源地保护成本。如绍兴县和上虞市交界的杨浦水库是虞绍平原唯一的饮用水源，2004年，绍兴市与慈溪市签订供水合同，从2005年至2022年的18年中，由绍兴市向慈溪市供水12亿立方米，而慈溪市则需要支付7亿元的水源地保护补偿资金。四是产业扶持。如杭州市在给予水源地财政补助的基础上，还对江河源头地区、饮用水源涵养地区等欠发达乡镇实施税收减免，并拨付专项

资金推动这些地区进行产业结构调整和技术改造，以促进当地经济的可持续发展。在基层自发探索的基础上，浙江省政府2005年8月下发了《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》，对生态补偿的对象、补偿标准、补偿方式、补偿资金来源渠道等作出明确规定，成为第一个在省域范围内提出比较完善的生态补偿机制意见的省份。之后，该省选择钱塘江源头地区作为试点，将原有的省级相关专项资金进行整合，同时省政府每年再拿出一块资金，加起来每年共安排2亿元对钱塘江源头10个县(市、区)的生态环境保护与建设进行专项补助。2008年起，浙江省将这一补偿方式扩大到全省，成为第一个实施省内全流域生态补偿的省份。

3、其他方式：利益主体通过谈判协商达成生态补偿协议。如云南省盈江县星云有限公司在勐乃河三级电站开发过程中，与有关村寨签订了比较全面的水源地生态保护补偿协议，公司每年给村寨8.8万元资金补偿，要求其对属于村寨的750亩电站水源林实行禁伐保护；公司给水源区村民每人每月补助用电6度，促进以电代柴；公司每年补助2000元树苗款，鼓励村民在森林稀疏的地方补种树苗。此外，省际间的生态补偿谈判也是一种很重要的模式。如位于江西省境内的东江源地区是广州、深圳、东莞以及香港的重要水源地，经过多次协商谈判，广东省每年拿出1.5亿元交给上游江西省寻乌、安远和定南三县，用于东江源区生态环境保护，从

而建立了流域上下游省际生态效益补偿机制。

从国内的探索和实践来看，福建的生态补偿机制充分发挥了政府在提供公共服务方面的主导作用，体现了下游经济发达地区和上游经济落后地区的统筹协调；而浙江省自下而上的探索充分体现了“谁受益、谁补偿”的原则，并从生态保护成本的补偿拓展到对经济发展权的补偿，体现了一种比较全面的补偿思路；而云南盈江县水电站与村寨的协议和广东省对东江源地区的生态补偿体现了谈判协商达成生态补偿协议的途径。这些做法对于建立我省水源地生态补偿机制都具有很强的借鉴价值。