建立国有企业市场化用人机制

建立国有企业市场化用人机制

2007年08月14日

深化国有资产管理体制和国有企业改革，把党管人才原则同市场化选聘企业经营管理者相结合的一个重要内容就是选人用人机制的变革，也就是要在国有企业改革的过程中，将计划经济时期行政化的用人机制转变为真正的市场化用人机制。

一、国有企业建立市场化用人机制的必要性

市场化用人机制，是指市场在人力资源配置中发挥基础性作用并进行有效调节的机制。它不是单纯的有形人才市场，而是包括市场化选拔方式、使用方式、考核方式、奖惩方式、辞退方式等的有机体系。

国有企业的用人机制，包括董事会成员、监事会成员、企业经营管理者、企业员工等不同层次人员的选用机制。随着国有企业劳动用工制度改革的不断深入和社会保障体系的逐步建立与完善，企业员工已基本上实现了市场化选用，企业经营管理者在内部用工方面拥有完全的自主权。因此，本文主要研究董事会成员、监事会成员和企业经营管理者的市场化选用。

(一)建立市场化用人机制的必要性

建立适应社会主义市场经济要求的国有企业市场化用人机制，是深化人事制度改革、完善生产要素市场、参与国际竞争的必然要求，也是深化国有企业改革、提高企业核心竞争力、完善法人治理结构、建立现代企业制度的客观需要。

1.建立市场化用人机制是经济全球化的客观需要。加入世界贸易组织

后，我国融入世界经济的步伐加快，国外跨国公司更是大举进入我国，国有企业面临着来自国内其他所有制企业和国外企业竞争的双重压力，其中，人力资源方面的竞争实质上就是用人机制的竞争。由于国有企业尚未建立起市场化的用人机制，在人才竞争中处于不利的地位，甚至不得不承受着高级人才流失的巨大损失。因此，随着国际竞争的加剧，提高国有企业竞争力已成为应对全球化竞争的核心问题，而其中一个至关重要的方面就是必须探索建立市场化的用人新机制，在人力资源全球化配置的时代使国有企业首先在选人用人上公平竞争。

2.建立市场化用人机制是深化国有企业改革的迫切要求。国有企业改革最终要解决的是委托代理问题，也就是人的关系问题，因此，企业经营管理者的选用能否市场化，将成为改革能否走向成熟与完善的标志。只有加快推动国有企业经营管理人才选拔任用工作的制度创新和机制创新，实现企业经营管理者的市场化，才能从根本上理顺出资人与企业的关系，最终完成国有企业的改革。

3.建立市场化用人机制是完善法人治理结构的基本前提。改革计划经济下形成的不适应市场竞争的组织结构和内部管理体制、建立现代企业制度、完善法人治理结构是国有企业改革的基本要求，而完善法人治理结构的关键，是必须建立与公司法人治理结构相适应的市场化用人机制，即要规范公司董事会、监事会和经理班子的权责，逐步实现出资人代表与经理班子分层管理的体制。董事会、监事会成员代表出资人利益，由出资人委派或推荐；而经理班子则由董事会聘任，由职业化、专业化的经营管理人才组成，通过市场进行配置。

4.建立市场化用人机制是充分激发企业活力的内在要求。人力资源作为生产力的第一要素，与其他生产要素一样，需要随着经济环境和市场需求的变化不断进行调整。如果人力资源不能按照市场化的方式进行配置，势必阻止其他要素的合理使用以及新要素市场的创造，导致社会生产力的低下和社会资源的浪费。建立市场化的用人机制，可以充分发挥市场供求、竞争和价格等机制的作用，充分调动人力资源这种生产要素的作用，促进整个社会资源综合效益的提升，从而使企业更具发展活力，进而提高社会经济的总体运行效率。

5.建立市场化用人机制是深化干部制度改革的必然选择。新时期，传统意义上的“干部”管理和单一的组织配置形式已经很难适应国有企业对各类人才的迫切需要。市场化选聘体现自下而上的选任方式，通过公开、透明、规范的程序，激励人的上进心，真正调动企业经营管理者的主观能动性，使其摆脱行政级别的束缚，打破传统体制下的“官念”，形成用业绩说话、能进能出、能上能下的市场化理念，成为懂得倾听市场声音，按照市场信号经营的真正的企业家。

(二)当前国有企业用人机制存在的主要问题

国务院国资委成立以来，在市场化用人方面进行了积极探索，特别是2003年开始的海内外公开选聘企业高级经营管理者的工作取得成功，为推进中央企业建立市场化选人用人新机制积累了经验，起到了积极的示范和带动作用。但是，应该说国企经营管理者的市场化选聘机制尚未建立，用人机制方面仍存在以下一些问题：

1.“行政委任制”仍然占主导地位。近年来，在国有企业经营管理者选用

方式的探索和实践中市场化用人机制已初见端倪，但这还仅仅是小范围的尝试性行动，行政化委任制仍然是国有企业经营管理者选用的主导方式。仅以截至2006年底159户中央企业为例，假设每户企业领导班子成员(副总以上，含总会计师)为5人(事实上，中央企业的领导班子成员大多高于这个人数，有的企业甚至达到10人以上)，中央企业的经营管理人员应为795人，而2003～2006年四年的海内外公开招聘，共聘用了64位，只占全部中央企业经营管理人员的8%，不足十分之一。这一数字仅从非常小的方面反映了选人环节的市场化程度，事实上，用人环节的市场化程度更低，包括竞争、考核、激励、淘汰等方面的机制远未建立，选人和用人“两张皮”的现象仍然存在。

2.经营管理者的动力不足。长期以来，国有企业经营管理者一直沿袭党政干部的管理模式，并实行单一的委任制，企业负责人不是职业化的企业家，而是享有一定行政级别的官员。虽然一直在强调对企业以及企业领导人不再确定行政级别，但实际上仍然将企业领导人当做干部(官员)来对待和管理，这就造成了企业负责人往往只对上级领导负责，而不对企业和股东负责；只听从上级部门的指挥，而不接受市场信号的调节和约束。这种机制不仅难以选拔市场经济环境下企业所需要的优秀经营管理人才，即使选拔出来了优秀人才，也会因缺乏职位风险和市场竞争压力而难以成为真正的优秀企业家。企业领导人目标偏离企业长远发展目标而过分追求短期利润的现象较多地存在，内部人控制现象比较严重，没有形成企业治理中各司其职、权责明确、相互制衡的机制，严重背离现代企业制度的要求。

3.缺乏科学的评价标准。依据什么来评判国有企业经营的好坏，这是一

个直接关系到企业经营者积极性的关键问题。在国有企业现行的运行机制中，还没有建立一套科学的经营业绩考核评价机制，经营者的任期、经营标的、考核指标和考核机制、监督约束机制都不够完善，责任机制、责任追究机制、激励机制和约束机制也没有到位。国有企业经营者的收入还比较低，与市场价位往往存在较大的落差，且薪酬结构单一，缺乏必要的股权激励、退休金计划等中长期激励手段；同时，对经营管理者的职位消费也缺乏明确的规定和有效的监控。

4.外部环境制约。市场化用人机制的建立和发挥作用，还需要外部环境的支持，需要完善的市场及其配套制度提供有效的人才发现、流动机制，提供人才自由、有序流动的环境。目前，有形的人才市场不发达、缺少高级管理人才的评价方法和评价体系、专门的高级人才服务中介机构不完善、配套制度不完备等外部环境因素，也在很大程度上制约着国有企业市场化用人机制的建立。

二、国有企业建立市场化用人机制的基本思路

(一)国有企业建立市场化用人机制的目标和基本原则

国有企业的产权制度改革为建立现代企业制度奠定了基础，使企业改革全面深化；而建立市场化用人机制，则标志着社会主义市场经济体制和现代企业制度走向成熟与完善。国有企业建立市场化用人机制的目标，是适应现代企业制度的要求，建立遵循企业发展规律的出资人代表和经营管理人员选用机制，通过分层次管理，明确委托代理关系，形成符合公司治理结构要求、有利于企业长期发展的人力资源优化配置体系。

人才作为企业重要的生产要素，只有遵循市场经济规律才能实现优化

配置并发挥最大效用。但是，国有企业是我国国民经济的支柱，是我们执政兴国的重要物质基础，因此，国有企业建立市场化用人机制，必须坚持贯彻党管人才的基本原则。坚持党管人才原则，主要是指各级党委坚持贯彻执行党的干部路线和方针政策，严格按照党管人才的原则选拔任用干部，并对各级、各类干部进行有效的管理和监督。在坚持用人机制市场化方向的前提下，要科学界定党管人才的具体内容，把确立选人用人原则、制定合理的选人用人标准、规范选人用人程序、构建科学的选人用人机制作为党组织的工作重点，在扩大选人视野、拓宽用人渠道、搞好综合评价、准确识别和使用人才等方面充分发挥党组织的政治核心作用。

(二)国有企业建立市场化用人机制的基本思路

国有企业建立市场化用人机制的核心是实行出资人代表和企业经营管理者的分层次管理机制，根据企业治理层次的划分，对不同层次的人员实行不同的选择方式，不拘一格选人用人。

1.根据国有企业的产权结构状况确定出资人代表和经营管理者。实行分层次管理的机制，首先要对国有企业现有的产权结构状况进行分析，按照不同的所有权结构确定管理的层次和方式。从目前159户中央企业的产权结构看，可以分成公司制企业和非公司制企业。公司制企业是已经依据《公司法》进行了改制和登记注册的国有企业，其中包括国有独资公司、国有控股公司和国有参股公司。非公司制企业是指按照《全民所有制企业法》注册的国有独资企业。目前，国资委正在推进国有独资公司建立和完善董事会试点工作，已有17家企业被确定为试点企业，大部分已经建立了董事会。

2.根据法人治理层级对出资人代表和企业经营管理人员进行分类。根据公司制企业法人治理结构的要求，出资人代表和企业高级经营管理人员可划分为三类：第一类为出资人代表或董事会成员，包括国有独资企业的出资人代表和外派监督人员、已建立了董事会的国有独资公司的董事会成员、国有控股公司和国有参股公司的产权代表；第二类为企业的总经理，既包括已建立了董事会的公司制企业的总经理，也包括国有独资企业的总经理；第三类为副职以下高级经营管理人员，指所有企业中的副总经理和总会计师等。

根据现代企业制度下的委托代理层次，出资人代表或董事会成员由股东选择。总经理由董事长提名、董事会聘任。副职以下高级经营管理人员由总经理提名、董事会聘任。为强化出资人的财务监督，总会计师也可以由董事长提名，董事会聘任。

需要说明的是，由于党委书记和党委成员属于党的组织系统管理，其选择和任用要进行专门研究。

3.分层次管理机制的基本内容。以中央企业为例，出资人代表和企业经营管理人员分层次管理机制的基本内容为：

上述第一类人员，即出资人代表或董事会成员由国有资产出资人直接派出、聘用或推荐；出资人对其进行直接的管理，包括采用签订契约或建立产权代表档案的方式，明确其职责权限和应承担的责任，并根据契约中的约定对其职责履行情况进行考核评价，进而做出奖惩。这一类人员的选用目前仍以委任制为主，但应逐步向市场化选择过渡，可以考虑把人员选择的范围扩大到国内甚至国际市场，在选择环节首先实行市场化，逐步由

身份管理过渡到岗位管理。

第二类人员，即企业的总经理，对于已建立了董事会的国有独资公司，以及国有控股和参股公司，应严格按照公司制企业法人治理结构的要求，由董事长提名，董事会聘用，其选用完全采用市场化的方式，董事会有权确定其聘免、考核和奖惩，实行任期制和岗位管理。对于国有独资企业，总经理的选用可暂时参照第一类人员的选用程序，由出资人直接提名、任用和考核，但应在选择环节更多走市场选择的道路，逐步由身份管理过渡到岗位管理。同时，应尽快推动这类企业进行公司制改造，推行董事会制度，建立公司治理框架。

第三类人员，即企业副总经理一级经营管理人员，实行完全的市场化选用，由总经理提名，董事会聘用。董事会负责其聘免、考核、薪酬等的全面管理，完全实行岗位管理。

(三)国有企业建立市场化用人机制的关键环节

由于国有企业的特殊性，建立市场化用人机制的关键是解决好市场化用人与组织程序的衔接，使之既符合市场规律又不违背党管人才的基本原则。

1.在用人原则标准程序上实行组织把关。组织把关的基本内容，是国有企业的经营管理人员的选择要坚持“德才兼备”的原则，并在此基础上制定合理的选人用人标准，从实际出发针对职务和岗位性质具体化用人标准，解决市场化选择的资格标准。对于由出资者直接选用的人员，党的组织要直接承担标准制定的责任，针对具体职务、岗位和阶段性任务、目标等制定具体的用人标准。同时，对于实行市场化机制的人员选用，要严格规范和

监督选人用人的程序，使标准设定、提名、聘免、考核、淘汰的程序规范化、制度化，保证市场化用人程序的公开透明。

2.遵循分类分层次管理的原则。市场化用人机制的建立不是一朝一夕的事情，要在分层次管理原则的基础上逐步推开。目前阶段，所有企业副总经理一级的经营管理人员和建立了董事会的公司制企业的总经理，都可以实行市场化的选用机制。根据企业具体情况，可以采用企业内部竞聘、社会公开招聘、人才市场选聘、猎头公司推荐等不同方式实行市场化选择，有条件的企业可以进行国际化的选聘。

国有独资企业的经营者、公司制企业的董事会成员，应逐步推行市场化配置的方式。可以由国有资产出资人提名和推荐，逐步从委任制过渡到竞聘制。国有独资公司建立和完善董事会试点中，扩大外部董事比例和外部董事的选择，实质上也是向市场化配置人力资源过渡的一种尝试。

有些企业的主要经营管理者目前尚难以实行市场化选聘，特别是那些处于关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域企业的经营管理者，暂不实行市场化机制，但条件允许的情况下，可以考虑在组织部门划定范围内适当引入竞争机制。

3.着力于用人环节的市场化建设。相对于选人而言，国有企业用人的非市场化现象更为突出，不能按照市场化的方式采取竞争择优，对于内部培养起来的人员不能按照市场化的方式使用，薪酬水平与市场严重脱节等非市场化问题普遍存在。鉴于此，在国有企业市场化用人机制建设过程中，应特别关注人才的市场化使用，尤其是对于来自企业内部的经营管理人员，应与从外部聘用人员实行同样的市场化考核标准、薪酬标准、激励约束标

准，从而使这些人员能够在平等的机制下参与企业经营管理。

三、国有企业建立市场化用人机制的政策和措施

(一)彻底取消国有企业经营管理者的干部级别

长期用政治标准和行政权利代替市场机制的人力资源配置方式，使企业经营管理者，特别是一把手的干部意识难以消除，也是这些人“双重人格”矛盾的根源。必须彻底解除国有企业经营管理者特别是一把手的干部身份，使追求政绩的“党员干部”回归到追求企业效益最大化的“职业经理人”。对企业经营者实行全面的契约化管理，通过签订合同明确对经营管理者的聘任、考核和奖惩，落实经济责任，做到企业经营管理者能上能下。变过去的行政级别管理为出资人的资产管理。

(二)建立科学合理的业绩评价和考核体系

绩效考核是市场化用人机制建设中一个承上启下的关键环节，也是建立和完善激励约束机制的基础。要在实事求是和注重实绩的原则下，建立客观、公正、科学的业绩考核评价体系。考核标准的设定应注重定性与定量标准的结合，考核方式应是年度经营业绩考核与任期经营业绩考核相结合，分类实施奖惩与任免。对于考核期内企业发生清产核资、资产重组、改制上市、重大投资等情况的要给予特别的关注。要采取有效措施保证考核过程的规范和公正。

(三)完善经营管理者激励机制

有效的激励机制能够激发经营管理者创造突出业绩，使出资人与经营者形成良好的利益捆绑机制，在两者之间建立相互依赖、相互制衡的机制。从发达国家的实践看，股权激励是对企业经营管理者较为有效的激励方式。

国有企业目前单纯工资加奖金的收入分配形式，无法在市场化的用人机制下体现对经营者的激励，必须探索对经营管理者实行股权激励的形式和内容，以股权、期权等多种形式，实现人力资本作为要素参与分配，把经营者的利益与出资人的利益紧密联系起来。建立富有竞争力的激励机制是用人环节市场化的重要内容，只有建立了能够使创造财富的劳动、知识、技术、经营、管理等人力资本价值得到充分体现的分配机制，国有企业才能在与外资企业和民营企业的人才竞争中取胜。

(四)健全约束和监督机制

对经营者激励低效和监督乏力是国有企业经营者管理机制中并存的两个矛盾。有的企业中，内部人控制问题严重，甚至使党委会、职代会、工会以及纪检监察等内部监督机制难以发挥应有的作用。在完善经营者业绩考核体系和激励机制的同时，必须健全对经营管理者的约束和监督机制，最大限度地防止和纠正内部人控制。为此，首先要完善公司治理，按《公司法》的要求明确股东会、董事会、监事会、经理层各自的职责；其次，要以责任落实和责任追究为重点，强化对经营者重大决策失误的责任追究，加强经济责任审计；再次，大力推进企业内部民主管理，坚持和完善职工代表大会制度，坚持职工民主评议企业经营者。

(五)加快企业经营管理人才市场的建设

企业经营管理人才市场是市场化人才供求机制的载体，其发展滞后是制约国有企业市场化用人机制形成的外部因素之一。因此，必须在促进市场主体成长、建立市场运行规则、规范市场秩序等方面采取积极措施，加快人才市场的发育和完善。当务之急是由组织部门、人事部门以及国有资

产管理部门、劳动部门等机构和部门共同组建人才市场，进一步加强经营管理人才市场基础设施建设，尽快建立起覆盖全国、连接海内外的信息网络，实现资源共建共享。

(六)促进企业人才中介机构的发展

人才中介机构的发展是企业经营管理人员市场化选聘中不可或缺的重要一环。完善的人才中介机构体系包括人才资质认定、人才测评、人才服务机构等专门化的机构。大力促进人才中介机构的发展，是拓宽选人用人渠道、形成人才价格发现机制、保证人才合理、有序流动的重要措施。要指导和支持人才中介公司(包括猎头公司)在设立、运作和管理上规范运行，建立资格认定和年检制度，强化中介机构的责任追究制度。

(七)建立企业经营管理人才库

要实现国有企业经营管理人员的充分市场化选择，离不开一个信息充足、具有规模、门类齐全的人才库的支持。人才库的来源可以有公开招聘时自愿报名、单位推荐、猎头公司猎取等多种形式，并按标准保持动态更新。人才库应按企业需求分别设置分类管理，便于查找和信息交流，从而使人力资源合理配置。

(课题组组长：李保民)

来源：《国有资产管理》杂志