网络反腐的制度化路径分析_胡杨
收稿日期：2010-11-12作者简介：胡杨（1972—），男，河南信阳人，郑州大学公共管理学院副教授，社会学博士，公共管理学博
士后，全国高校廉政研究与教育学会理事、副秘书长，河南省廉政评价研究中心副主任、研究员，郑州市检察学会常务理事、副会长。“需求—供给”分析是新制度经济学的基本方
法。新制度经济学把制度需求、制度供给、制度非均衡等概念引入制度变迁的分析中，为解释当前我国网络反腐的制度化困境及其实现路径提供了分析框架。新制度经济学认为，制度变迁“是指对构成制度
框架的规则、准则和实施组合的边际调整”①
。制度变迁动因源于制度创新主体的理性计算，是制度供给与制度需求非均衡性运动的结果。因此，制度需求是制度变迁的第一动因，制度供给是制度变迁的基础，制度供给与制度需求的非均衡性贯穿了制度变迁的整个过程。
一、网络反腐的制度需求分析
制度需求是指在一定时期内社会或组织所需的制度数量和质量的总和。制度需求分为内部需求和外部需求，内部需求是指组织内部为实现帕累托改进效应而产生的内在制度需求，外部需求是制度变迁的利益相关者为实现利益最大化而产生的外在制度需求。在制度变迁的过程中，制度的内部需求和外部需求相互强化，共同催生制度变迁的动力机制。
（一）网络反腐的内在需求分析
制度变迁的动力来源于制度变迁主体——“经济人”的“成本—收益”计算，只有在制度供给者可以从制度变迁中获得直接的净收益时，制度的内在需求产生才有可能。一旦创立和利用新的廉政制度安排和预期净利益为正时，行为者就会要求这样的廉政制度安排②。否则制度的内在需求不仅难以产生，而且制度供给者还极有可能成为制度变革的最大阻力。
腐败乃政治之癌，是关系到党的生死存亡的关键问题。我国历代党和国家领导人都高度重视腐败的危害性。新中国成立初期，毛泽东同志就指出：“对于贪污、浪费和官僚主义的严重现象，如果不加
以彻底肃清，它们就要腐蚀我们的党，腐蚀我们的政
府……一句话，这就有亡党、亡国、亡身的危险。”在改革开放初期，邓小平同志则强调：“执政党的党风问题是关系到党生死存亡的问题。”江泽民同志指出：“腐败现象是侵入我们党和国家机关健康肌体的病毒。如果我们掉以轻心，任其泛滥，就会葬送我们的党，葬送我们的人民政权，葬送我们的社会主义现代化大业。”进入新世纪，胡锦涛更加强调：“在和平建设时期，如果说有什么东西能够对党造成致命伤害的话，腐败就是很突出的一个。”
随着对中国特色反腐倡廉建设规律认识的不断深化，制度反腐已经成为当前我国反腐倡廉建设的核心战略。胡锦涛总书记在中央纪委十七届五次全会上强调：“要以建立健全惩治和预防腐败体系各项制度为重点，以制约和监督权力为核心，以提高制度执行力为抓手，加强整体规划，抓紧重点突破，逐步建成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐倡廉制度体系，切实提高制度执行力，增强制度实效。”
经过几代领导人的持续努力，我国逐渐建立和完善了“党委统一领导，党政齐抓共管，纪委组织协调，部门各负其责，依靠群众的支持和参与”的反腐败领导体制和工作格局，为中国特色国家廉政体系的构建提供了坚实基础。然而，从总体上看来，新中国成立以来我国反腐败模式转型走了一条从内到外的发展道路，反腐社会参与机制的不完善，导致我国社会公众参与反腐的主体地位逐渐被边缘化，我国的反腐模式转型呈现出“内卷化”组织特征③。
“网络监督的作用和意义就在于为反对腐败、调
节社会、构建和谐提供一种新的动力机制”④
。一方面，作为互联网时代的一种新兴的民主监督形式，网络反腐已经成为行政监督和司法监督的有力补充，
网络反腐的制度化路径分析
胡杨
（郑州大学公共管理学院，河南郑州
450052）
在拓展社会参与机制，实现我国反腐败模式转型方面发挥了重要作用。另一方面，网络共同体的虚拟性、网络公民身份的合法性、网络信息的真实性以及“人肉搜索”的“网络暴力”等问题的存在，使网络反腐的“双刃剑”性质也越来越凸显。必须依靠网络反腐的制度化，来保障网络反腐的正向功能的实现，防止网络反腐的各种消极影响，网络反腐制度化的内在需求越来越强烈。
（二）网络反腐制度的外在需求分析
以信息技术为中心的技术革命，正在加速重造社会的物质基础。“作为一种历史趋势，信息时代的支配性功能与过程日益以网络组织起来。网络构建了我们生活的新形态，而网络化逻辑的扩散实质性改变了生产、经验、权力与文化过程中的操作和结果”⑤。
信息技术快速发展和普及激发了公民政治参与的热情，拓宽了公民参与的渠道，培育了参与型的政治文化，为网络反腐提供了新的技术平台。“孙志刚事件”、“李信事件”、“华南虎事件”、“天价烟事件”、“躲猫猫事件”、“罗彩霞事件”、“邓玉娇事件”等一系列网络反腐的成功个案，充分显示了网络反腐的功能，激发了网络反腐制度化的外在需求。
人民网2009年网络民意调查显示，在网络技术条件下，公众对网络反腐表现出来前所未有的兴趣和意愿。参与调查的网民有87.9%非常关注网络监督，93.3%的网民愿意选择网络曝光。51.1%的受访者认为，“网络反腐的兴起让贪官污吏无处藏身，应大力提倡”；40.1%受访者认为，“网络反腐与制度反腐建立链接，能扬长避短”；只有8.8%的受访者反对网络反腐，他们认为，“人肉搜索涉嫌侵犯个人隐私和冲击政府威信，所以不应推广”。
另据2009年《中国青年报》一项调查，公众认为有效举报方式的排序依次为：网络曝光（35.8％）、传统媒体曝光（31.3％）、向纪委举报（17.2％）、向检察院举报（11.4％）、向上级政府机关举报（3.3％）、向公安部门举报（0.5％）。“网络曝光”被列为首选。由此可见，在网络社会条件下，网络反腐的制度化的外在需求越来越强烈，社会公众希望通过新的网络技术实现对执政行为的监督和对权力的约束，从而达到有效预防、遏制、惩戒腐败行为的目的，最终改善政府治理。
二、网络反腐的制度供给分析
廉政制度的供给取决于行为者在宪法秩序下，利用政治权力提供新的廉政制度安排的能力和意愿。一旦制度需求达到一定程度，制度供给的预期
收益日渐明显，制度变迁就成为一种必然。按照制度供给的主体不同，可以分为强制性制度供给模式与诱致性制度供给模式。强制性制度供给模式主要是国家作为制度供给的主体利用政治权力强制推行的制度供给，诱致性制度供给模式是公众或其他社会组织等为实现自身利益而自发进行的制度供给。
（一）强制性制度供给模式
国家的基本功能是提供制约人们行为的基本规则的制度，并推动和实施制度变迁。国家之所以要发挥制度供给的角色，是因为制度变迁给国家带来的各种经济性和政治性“潜在收益”。制度供给的潜在收益不仅仅是税收增加等经济效益，而且还包括政权的稳定性、选民的支持率、被潜在竞争对手取代的可能性以及统治者在选民中的形象等⑥，从而有可能导向一种“诺斯悖论”，即“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源”⑦。
网络技术的普及为强制性制度供给提供了广泛的社会基础。根据中国互联网络信息中心（CNNIC）报告，截至2008年6月底，我国网民数量达到了2.53亿，首次大幅度超过美国，跃居世界第一位。截至
2010年6月底，中国网民规模达到4.2亿，较2009年底增加3600万人，互联网普及率攀升至31.8%，较2009年底提高2.9个百分点⑧。
随着网络技术的普及和发展，国家有关计算机网络信息管理的强制性制度供给呈现不断增长趋势。自1991年《计算机软件保护条例》颁布实施以来，国家或政府部门先后颁布了一系列网络信息管理的制度法规。如《中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例》（1994）、《中国公用计算机互联网国际联网管理办法》（1996）、《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》（1997）、《中国互联网域名注册暂行管理办法》（1997）、《中国互联网域名注册实施细则》（1997）、《计算机信息系统国际联网保密管理规定》（2000）、《互联网信息内容服务管理办法》（2000）、《互联网出版管理暂行规定》（2002）、《中华人民共和国电子签名法》（2005）等，为网络反腐的制度化奠定了广泛的基础。
随着网络反腐制度需求越来越强烈，与网络反腐相关的直接性强制性制度供给形式也开始出现。2003年，最高人民检察院设立了全国检察机关统一的举报网站，开始建立网络举报平台；2005年，中央纪委监察部首次公布了中央纪委信访室、监察部举报中心的网址，网上举报正式纳入了官方权威反腐渠道，随后各地也开始积极探索内部网络举报机制；2008年，湖南省株洲市纪委监察局先后颁布实施了
《关于建立网络反腐倡廉工作机制的暂行办法》、《关于贯彻落实〈关于建立网络反腐倡廉工作机制的暂行办法〉的实施意见》、《网络反腐倡廉工作平台操作规程》等制度，率先建立了系统的网络举报信息处理和反馈机制，探索了适合我国国情的网络反腐制度化路径；2009年4月，安徽省委办公厅发布《人民网网友给省委书记留言办理工作暂行规定》，到目前为止，全国已有山西、安徽、河南、天津、四川、吉林、云南、广东等11个省市先后下发文件，明确要求各级党委政府要认真解决网友问题，并结合当地实际情况，建立回复办理网络留言的固定工作机制。
（二）诱致性制度供给模式
诱导性制度供给是作为制度创新的微观主体的公众或社会组织为了新制度的潜在利润而诱发的制度需求，诱致性制度供给主要是通过制度需求的累增来积累制度创新经验，摸索制度变迁的方向⑨。自网络反腐兴起以来，有关网络反腐功能的争议就一直在持续。一方面，网络反腐的积极功能日益显现，网络反腐的成功个案更加凸显了这种效应；另一方面，有关网络反腐的质疑声也一直不断。在这种背景下，国家直接推动的强制性制度供给自然受到了很多方面的限制，诱致性制度供给模式就成为网络反腐制度化的自然选择。
诱致性制度供给模式可以分为两种类型：一类是纯粹的公众或者社会组织为实现自己的利益而自发进行的制度变迁；另一类是在决策者的默认容许下，甚至是在决策者的主导或诱发下，公众或者社会组织进行的制度供给，这种制度供给模式具有一种由外至内、由下至上扩散的渐进改革优势。网络反腐的制度供给模式更类似第二种类型。
在社会各界对网络反腐争议不断的背景下，2009年1月，中央纪委书记贺国强专门考察了人民网网络信息工作，并特别强调，“要高度重视网络举报在反腐倡廉建设中的积极作用，完善网络举报法规制度建设，健全网络举报受理机制，充分发挥互联网在反腐倡廉建设中的重要作用，不断推进党风廉政建设和反腐败工作”。这为诱致性网络反腐制度供给提供了新的契机。
2009年5月，在中共中央党校出版社出版的《党的建设辞典》中收录了“网络反腐”词条，有评价认为此举是互联网在反腐败中的作用得到中国执政者认可的一个重要标志。
2010年1月，中央纪委十七届五次会议召开，会议公报提出了2010年六项重点工作，网络反腐首次列入其中。会议公报明确提出：“拓宽群众参与反腐倡廉工作渠道，加强反腐倡廉舆情网络信息的收集、研判和处置，积极回应社会关切。”我国网络反腐的制度化面临着前所未有的历史机遇。
三、网络反腐制度的非均衡性分析
所谓制度非均衡性就是指人们对现存制度安排和制度结构的一种不满意或不满足，欲意改变而又尚未改变的状态⑩。在制度变迁过程中，既然有制度需求与供给的矛盾，就一定存在制度的均衡与非均衡。制度非均衡是一种常态，制度均衡很少出现，即使偶尔出现也不持久。正是在均衡与非均衡的不断转换中，制度创新不断发生。制度非均衡性主要表现为制度供给不足和制度供给过剩两种形式。制度供给不足主要表现为制度供给不能满足制度需求而导致的制度短缺，制度供给过剩主要表现为制度需求不足而导致的制度的低效率甚至是无效率。
（一）制度供给不足分析
对于处在制度转型期的国家来说，制度不均衡是发生制度变迁的必要条件，制度不均衡突出地表现在制度的供求失衡上，一极是强烈的制度需求，另一极是相对短缺的制度供给。从制度供给不足的角度上看，无论是内在需求还是外在需求，网络反腐的制度需求都达到了历史最高的水平，为网络反腐的制度化提供了强大的动力机制。
然而，从总体上看，当前我国网络反腐的制度供给难以满足越来越强烈的制度需求。从强制性制度供给来看，虽然近年我国出台了一系列计算机网络信息安全管理的相关规定，各地也在积极探索各种形式的网络监督和网络反腐的制度规范，但很显然，由于网络反腐负面效应无法克服，强制性制度供给的环境条件还不具备，甚至现有具有的强制性制度供给也面临着很大的困境。如在经过广泛的热议和关注之后，湖南株洲网络反腐的制度化目前已经面临着“冰火两重天”的制度困境 。
从诱致性制度供给来看，虽然近年中央层面已经明确将网络反腐相关工作纳入当前反腐倡廉建设的整体格局之中，为网络反腐的制度化赢得了基本的环境条件，然而，由于网络反腐制度化的伦理、组织和技术等难题没有得到根本破解，目前诱致性制度供给的动力还没有激发出来，诱致性制度供给模式仍然处于酝酿和摸索阶段。
（二）制度供给剩余分析
从理论上看，制度供给剩余包含制度供给的质和量两个方面。从量上看，制度供给剩余体现为制度供给的数量大于制度需求，从而达到一种纯粹的
量的剩余状态；从质上看，制度供给剩余主要表现为制度供给不能满足制度需求的需要，供给的制度具有低效或者无效的特征。
网络反腐的制度剩余主要体现在质的方面。近年国家颁布了一系列的计算机信息管理制度，为网络反腐的制度化奠定了基础。然而，从总体上看来，由于网络反腐的负面效应，现有的计算机信息管理制度主要在于加强网络信息的控制和监管，而不是疏导和管理；部分制度出于信息安全考虑，对网络举报信息进行了严格的限制，从而制约了网络反腐制度化的推进，使我国网络反腐的制度供给具有了制度剩余的基本特征。如2009年杭州市颁布施行的《计算机信息网络安全保护管理条例》，却因为要求“网络论坛实行实名制”、“严禁恶意评论”等而备受网民指责，甚至招致“于国售奸，于民训奴”的激烈反对。
“路径依赖”理论认为，在制度变迁过程中存在着某种报酬递增和自我强化机制，这种机制使制度变迁一旦走上某一路径，它的既定方向就会在以后的发展中得到自我强化，制度变迁既可能进入良性循环的轨道，也可能顺着原来错误路径往下滑，甚至被“锁定”在某种无效率的状态下而导致停滞。
从总体上看，当前我国网络反腐的制度供给已经具有了这种“路径依赖”特征，一方面，网络反腐的制度需求不断增长，另一方面，现有的网络反腐制度功能定位依然在于控制和监管，无法实现网络反腐制度的疏导和管理的功能。这就使网络反腐制度化陷入低效或无效的“锁定”（lock-in）状态。
四、网络反腐制度化的基本路径
一方面，从新制度经济学角度上看，制度非均衡性不仅取决于制度的需求状况，还决定于制度供给者意愿的强弱、制度供给能力的大小等因素。另一方面，制度变迁并不仅在于制度数量的增加，而且主要依赖制度质量的提升，而制度质量的提升主要在于制度变迁所必需的伦理、技术和组织等方面的支撑。从总体上看来，当前我国网络反腐正处在制度化的关键十字路口。网络反腐制度供给已经具有制度供给不足与剩余的结构性矛盾特征，这种结构性矛盾产生的根源主要在于网络反腐制度化面临的伦理困境、组织困境和技术等。因此必须从伦理、组织、技术三个层面同时进行，才能进一步推动我国网络反腐的制度化。
（一）伦理层面
网络社会是一个具有自主性、开放性、多元性、非中心化和反权威性特征的虚拟共同体，网络社会的虚拟性深深地影响着网络主体的规范意识、认知方式和行为模式。网络空间为人际交往提供了不同于物理空间的虚拟场所，网络数字化、符号化、虚拟化特质遮蔽了人们的真实面目，使人际交往陷入伦理困境，呈现为网络身心分裂导致的自我同一性 。
制度变迁受制度伦理的深层次制约，制度变迁的实践要求构建符合公平正义的制度伦理，为制度变迁提供充足的文化支持。网络社会的伦理困境弱化了网络反腐制度化的文化基础，主要表现在网络公民身份的认同危机上。网络的隐蔽性和虚拟性，容易导致非理性网络参与行为，网络公民的代表性、网络权利的归属性、个人自由与道德责任的对立和冲突，使网络社会的道德相对主义、网络舆论的无政府主义的盛行。
要实现网络反腐的制度化，必须进一步重构网络社会的伦理基础。为此，必须进一步界定网络公民的身份性质，厘清网络共同体的结构特点和生成机制，进一步明确网络公共权力的性质与归属，特别是要从制度上界定网络公民的权利与责任，在提升网络公民权利意识的同时，不断强化和提升网络公民的责任意识，逐渐消解网络反腐的伦理困境，为网络监督制度化提供伦理支持。
（二）组织层面
网络公民是一个“自我主体”，网络社会组织也是一个典型的“无中心”的共同体。网络社会组织是介于现实和虚拟之间的共同体。从现实性上看，网络公民在本质上是一种现实的人，网络社会关系首先也是一种具有现实性的社会关系，属于一种世界普遍交往的社会结构；从虚拟性上看，网络社会交往不同现实中“人—人”的直接交往关系，而是一种“人—计算机—人”的间接交往关系，这种借助现代信息网络而产生的社会关系具有一定虚拟性，网络社会的组织困境在于从虚拟组织到现实组织的转化机制。
网络反腐制度化的组织困境也正是源于这种从虚拟向现实转化的组织困境，其主要具体表现为，虚拟网络社会组织生成和发展机制的复杂性，虚拟网络共同体与现实的社会组织的关联性，以及虚拟的网络反腐组织与现实的纪检监察组织的连接机制等等。
要实现网络反腐的制度化，就必须破解网络社会组织困境。为此要进一步分析界定网络社会组织的结构形式与生成机制，分析网络社会组织虚拟与现实性的结合机制。在此基础上，要进一步建立健全现有网络公民的民意表达和政治参与的组织机
制，进一步规范网络举报的程序与方法，积极探索网
络举报与现实其他举报对接的组织机制，为网络反腐的制度化提供组织基础。
（三）技术层面
新制度经济学认为，是技术创新决定制度创新，而不是制度创新决定技术创新。技术变化除了在制度结构方面起决定性作用之外，还能改变特定制度安排的相对效率，并使某些其他的制度安排不再起作用。
网络技术是一把“双刃剑”。网络社会的兴起既是现代信息技术的产物，同时也受现代信息技术制约，同样也面临着技术困境。网络社会的技术困境主要表现在两个方面：一是技术本身的困境，网络社会兴起所产生的困境目前还无法依靠现代信息技术来解决；二是技术伦理的困境，网络技术的发展使网络技术的伦理冲突更为强烈，网络技术主体面临着道德相对主义和个人主义的困扰 。
从总体上看来，当前我国网络反腐的制度化依然面临着技术性的“瓶颈”，主要表现是：无限增长的网络信息的收集、整理和分析技术，网络信息真实性的甑别与选择的技术，网络反腐信息系统和技术平台的构建等。
因此，要实现网络反腐的制度化，就必须依靠现代信息技术的发展和完善。为此，要在不断拓展技术反腐的形式和范围的同时，充分认识到科学技术的“双刃剑”性质，充分认识并有效预防网络技术反腐的负面效应；要研究网络信息的生成和传播的机制和规律，运用现代信息技术，建立和完善网络舆情的收集、整理、甄别、传播、反馈与管理信息技术系统；要进一步建立和完善网络舆情信息收集、处理和反馈机制，为网络监督的制度化提供有力的技术支持。注释：
①D·诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，上海：三联书店，1994年版。
②田湘波，刘忠祥：《新制度主义视角：廉政制度变迁的供给与需求》，《中国社会科学报》，2009年11月
18日。
③毛昭辉：《发展与和谐视野下的反腐倡廉建设》，科学发展与惩防体系构建——第四届南通论坛论文集。
④傅丁根：《网络监督为反腐败、构建和谐提供新的动力机制》，《人民日报》，2009年2月3日。
⑤[美]曼纽尔·卡斯特：《网络社会的兴起》，北京：社会科学文献出版社，2006年版。
⑥梅德平：《国家与制度变迁：新制度经济学的国家理论述评》，《湖北经济学院学报》，2003年第2期。
⑦D·诺斯：《经济史中的结构与变迁》，上海：三联书店、上海人民出版社，1994年版。
⑧张意轩，刘桐宇：《我国网民达4.2亿，手机网民
2.77亿》，《人民日报（海外版）》，2010年7月16日。
⑨邓大才：《制度需求累增效应假说与制度变迁阶段性突破》，《贵州财经学院学报》，2001年第6期。
⑩张曙光：《论制度均衡与制度变迁》，《经济研究》，1992年第6期。
刘希平：《湖南株洲网络反腐遇冷：未跳出运动式反腐模式》，《法治周末》，2010年5月28日。
汪怀君：《论网络空间人际交往的伦理困境》，《自然辩证法研究》，2005年第7期。
宋吉鑫，王健，赵迎欢：《网络技术的伦理困境及社会建构》，《科学技术与辩证法》，2006年第5期。
责任编辑吕学文
（E－mail：dalishi＿sohu＠https://www.360docs.net/doc/4115297712.html,）