试论无效的行政执法行为——兼评《浙江省行政程序办法》第七十二条之规定

试论无效的行政执法行为——兼评《浙江省行政程序办法》

第七十二条之规定

摘要

确认无效判决在2014年修改的《行政诉讼法》第七十五条规定中得到了正式的确立，规定确认无效判决的作出须以原告申请确认行政行为无效为前提，存在重大且明显违法情形。而在这之前我国关于无效行政行为规定仅有一处，即最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第57条中有所规定。且该法条是以举例的方式不完全规定了无效行政行为的范围，这表示我国确认无效判决制度有较大的空白，在实践中判决仍往往以撤销判决替代行政无效判决，以致新制度难以运用。本文通过试论无效的行政执法行为对现行确认无效判决制度进行分析，阐述其理论依据，找出该制度现阶段存在的弊病，提出自身的建议。并以上述的理论研究对2017年实行的《浙江省行政程序办法》第七十二条进行评价，提出对该规定的看法。

关键词行政诉讼法；确认无效判决；行政执法行为；完善措施

On Invalid Administrative Law Enforcement - And

Comment on the Article 72 of Zhejiang Province

Administrative Procedures

ABSTRACT

The newly amended Administrative Procedure Law in 2014 formally added an invalid confirmation verdict, which stipulates that the determination of invalid verdict must be based on the plaintiff's application for confirmation of invalid administrative acts. The judgment standard is that there is a significant and obviously illegal situation. Prior to this, there was only one stipulation in our country about the invalid administrative act, that is, the Supreme People's Court stipulated in Article 57 of the Interpretations on Several Issues Concerning the Implementation of the Administrative Procedure Law of the People's Republic of China. And the article is by way of example does not fully define the scope of the invalid administrative act, which means that our country confirmed the invalid judgment system has a larger blank, in practice the verdict is often replaced by the verdict of administrative invalid judgment, so that the new system is difficult use. This article analyzes the invalidation of the existing confirmation invalid judgment system through the trial of the invalid administrative enforcement action, elaborates its theoretical basis, finds out the shortcomings existing in the current system and puts forward its own suggestions. And based on the above theoretical research, we will assess Article 72 of the "Procedures for Administrative Procedures of Zhejiang Province" put forward in 2017 and put forward the views on this provision.

Key Words: Administrative Procedure Law; Confirm invalid judgment; Administrative law enforcement; Improve measures

前言

无效行政行为理论在行政理论法中占据重要地位，无效行政行为在社会实践中也客观存在，其基本理念是，如果行政行为严重违反法律所规定的合法要件，那么该行为则从那么该行为则从作出之日起且不需经任何机关确认，它就不具备任何效力，既不会因起诉期限的经过而恢复效力，也不会对行政法律关系的任意一方主体产生法律效力，因此无需任何机关撤销，该行政行为自始无效。世界许多国家都已建立起成熟的无效行政行为制度，而我国在此方面的立法却只有寥寥几条规定，仍有很大的进步空间。

德国的《联邦行政程序法》中将无效行政行为具体分为六种，为其规定了法律效果和具体程序。后日本和法国也相继效法德国法的规定，以判例的方式确认了无效行为制度。而相比之下我国设立无效判决制度不久，相关规定缺失、判例稀缺难以借鉴，故而在实践中难以适用这一制度，而多以撤销行政行为代替。本文将讨论修正后的行政诉讼法第七十五条对建设无效行政行为制度的作用，对无效行政行为的概念、现阶段我国无效判决制度实行的难点等具体问题等进行讨论并提出自己的见解，兼以评价《浙江省行政程序办法》第七十二条对实行无效行政行为制度的作用，以起到见微知著的作用，期望对司法实践有所裨益。

1 无效行政行为的概述

在此之前要先弄清楚行政执法行为、行政行为二者的关系，以防接下来出现混淆。行政行为分为具体行政行为与为抽象行政行为。而在这一分类中，无效判决制度无法适用于抽象行政行为，因为抽象行政行为包括规章和其他政府的规范性文件，而规章被此次修法排除在法院可以审查的范围外，而且根据立法法的规定，规章也属于“法”的范畴，若是无效判决可以适用抽象行政行为，则等于公民有合理违法的可能，这显然是不能允许的。而其他的规范性文件一般不具有直接的执行力，对相对人的权利义务不会发生直接的影响，通常是通过行政机关的具体行政行为产生影响。所以抽象行政行为不适用与无效判决制度，

本文所述的行政行为仅指代具体行政行为。

广义的行政执法，是指所有的行政执法主体在行政管理的一切活动中遵守和依照法律、法规、规章和规范性文件进行行政管理的活动，它可以发生在抽象和具体的行政行为之中。狭义的行政执法，是指法律、法规、规章所规定的行政执法主体，把法律、法规、规章和规范性文件的规定适用于具体对象或案件的活动，它一般只能发生在具体的行政行为中。

本文所指的行政执法行为即为狭义的行政执法行为，即以无效行政行为理论来阐述无效的行政执法行为。

1.1 无效行政行为的内涵

无效行政行为理论上分为广义和狭义两种：广义的无效行政行为即不具有法律效力的行政行为，具体可分为当然无效、被宣告或确认而无效、被撤销而无效、被废除而无效四种情形;狭义的无效行政行为则指已经具备行政行为的形式要件，但由于存在重大明显违法的情况，不需有权机关宣告或确认，在作出之时就没有法律效力的行政行为，即广义中的当然无效的情形。①本文的无效行为指狭义的无效行为，因为本文阐述重点之一——无效判决制度就是为当然无效的行政执法行为所设置的，故取狭义的含义更适合本文。

1.2 无效行政行为的特征

无效行政行为的效力特征表现为：自始无效、当然无效和确定无效。②在行政机关作出无效行政行为行为的那一刻起就不具有法律效力，不论行政机关和行政相对人对此是否知情，还是法院或其他有权机关是否作出确认该行政行为无效认定，都不会改变该行政行为无效的性质。因此，由该行政行为所带来的各种事实都是无效的，即使做出机关事后采取了补救措施，也不能改变法律不予承认的结果。但不代表行政机关不用对该行为所造成的损失负责。

由于无效行政行为不具有法律效力，自然就不存在行政行为的约束力、确定力。所以行政相对人不用履行相关义务，也不用为拒绝执行而承担法律责任，相反还拥有向有权机关申请宣布该行为无效的权利。

①黄涧秋，《行政诉讼确认无效判决的法律适用评析》，《法治研究》，2016年第5期，第122页。

②冯晓磊：《试析无效行政行为》，《职工法律天地》,2015年第12期，第118页。

1.3 无效行政行为与其他概念的区分

1.3.1 无效行政行为与撤销行政行为

撤销行政行为是指行政机关作出的行政行为存在违法或其他不当情形的时候, 作出撤销该行政行为的决定可使该行政行为自作出撤销决定之日起失去效力。①撤销行政行为与无效行政行为概念和效力上较为相似，但二者仍存在一定区别：

首先，二者在行政行为行为的公定力上存在时间上的不同。无效行政行为从一开始就是无法律效力的，其公定力也自始不存在。但撤销行政行为直到被撤销前，其公定力都是被认可的，只是出现了可撤销的事由后被有权机关撤销后才失去公定力，故撤销行政行为的公定力是短暂存在过的。

其次，二者在能否对行政相对人产生约束力上存在不同。无效行政行为自始无效，当事人无需遵守该行政行为的约束，甚至可以对其进行反抗；撤销行政行为在被依法撤销前仍对各方主体具有约束力，行政相对人对行政行为的内容仍有遵守和履行的义务，若是违反或拒不履行该行政行为，则可能会面临拒不履行行政行为的处罚。

最后，二者的诉讼时效有根本的不同。无效行政行为理论一般认为：无效行政行为由于其自始存在明显且严重的违法性，不存在有效的可能，因此其不具备确定力和公定力，故不存在起诉期限的限制，但撤销行政行为不同，当出现法定的可撤销情形时，相对人必须在诉讼时效的时间范围内提起诉讼来保护自身权益，超过期限则会招致权利丧失的后果。

1.3.2 无效行政行为与行政行为废止

“行政行为废止是指已经发生法律效力的行政行为，因具有法定情形而被依法定程序宣布废止，使其失去法律效力。当有关法律、法规、规章或政策被修改、废止或撤销致使行政行为失去依据的时候，当实际情况发生变化致使行政行为失去存在意义的时候，当原定任务或目标已经完成，行政行为的任务已实现的时候，行政行为一般被废止。”②这与无效行政行为可以从效力上进行区分，被废止的行政行为在被宣告废止前，其法律效力是一直存在的，行政相对人在该行政行为被废止后，并不能撤回之前因该行政行为所得到的权利或履行的义务，同样得到的利益不会收回，所遭受的损失也不会补偿。而无效行政行为

①姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社，1999年版，第189页。

②张光杰：《中国法律概论》，复旦大学出版社，2005年版。

的相对人在此之前所受到的损失可以依法提出赔偿要求，行政主体有义务给予补偿。

1.3.3 无效行政行为与行政行为不成立

行政行为不成立的认定有许多观点，但都认为行政行为不成立包括由非行政机关发布的行为，还没有进行实践的行政行为，性质上不完全属于行政行为的行为等等。但是无效行政行为从理论上来说，其应当仍属于一个已经成立的行政行为，区分二者的关键就在于判断一个行政行为是否已经成立，即该行为是否已经具备行政行为的客观要件。从另一个角度来说，不成立的行政行为本质上就不是行政行为，不会产生行政法律关系，也就不能提起行政诉讼。相反无效行政行为本身属于成立行政行为，行政相对人不仅可以提起行政诉讼保障自己的权利，行政机关和法院无正当理由也不能驳回。

对于行政相对人而言，两种行政行为对其产生的影响不同，由于行政行为不成立不属于行政行为，行政相对人则不能向法院提起行政诉讼来维权。根据《行政诉讼若干问题解释》第40条的规定，即使行政主体作出行政行为时，没有制作或者没有送达法律文书，相对人不服向人民法院起诉时，也必须证明行政行为存在。而无效行政行为则有专门的无效判决制度来保障相对人的权利。

2 我国无效行政行为制度的问题

新修订的《行政诉讼法》第七十五条规定：行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。该法条是我国关于无效行政行为制度有关立法最重要的一条，甚至是该制度的基础。但该法条仅仅是以列举了两种情形的方式增设了确认无效判决，这寥寥的规定几十字的规定仍是存在许多问题，本节将尝试围绕《行政诉讼法》第七十五条的规定对我国无效行为制度进行分析。