硕士论文--关于我国财政监督问题的国际比较研究硕士论文

山西财经大学

硕士学位论文

关于我国财政监督问题的国际比较研究

姓名：马宁

申请学位级别：硕士

专业：财政学

指导教师：谭建立

2011-03-13

摘　要　

财政监督是指为了维护财政资金管理活动的秩序，促进社会经济稳定协调发展，财政部门、税务部门、审计部门、司法部门、群众组织社会团体以及其他相关机构对预算内外资金的规模、结构和使用效率和财政收支的合法性等事项进行的监督。财政监督是公共财政框架中的一个重要组成部分，是财政的固有职能，是财政管理不可或缺的环节。目前，我国政府的财政活动过程中存在着挤占挪用预算资金和预算资金使用效率低下的现象，导致这种现象的原因是多方面的，财政监督力度不够是主要原因之一。因此，对世界各国的财政监督状况进行比较分析，从而借鉴其先进经验以完善我国的财政监督制度，就显得十分必要。　

本论文以财政监督的一般理论为指导，世界各国的财政监督概况为基础，从不同的角度对各国财政监督制度进行比较分析，并总结出可供我国借鉴的宝贵经验。　

本论文共分六个部分：　

第一部分为国外财政监督理论分析。此部分对财政监督进行了总体介绍。具体介绍财政监督的内涵及类型，阐明财政监督的作用及重要性，描述财政监督的内容和方式，同时说明财政监督的理论依据。　

第二部分为国外财政监督概况。此部分以若干典型国家为例，分别介绍了立法型国家、司法型国家、行政型国家、独立型国家以及中国特色的财政监督制度概况，作为财政监督国际比较的基础。　

第三部分、第四部分和第五部分为财政监督国际比较分析。此部分基于上述典型国家的财政监督概况，从财政监督法律制度、财政监督机构设置、财政监督职责权限、财政监督内容、财政监督方式等不同的角度对各国的财政监督制度进行比较分析。　

第六部分为国外财政监督启示与借鉴。此部分对国外财政监督对我国的启示和宝贵的经验进行归纳总结。具体包括加快财政监督的法律制度建设；加强财政监督的专职机构建设；重视财政预算监督，完善财政预算管理体制；突出财政监督重点，改进财政监督方式；协调各监督之间的关系，形成监督管理合力等等。　

【关键词】财政监督　国际比较　启示　借鉴　

　

　

　

　

　

　

　

　

　

　

　

　

　

　

　

　

　

Abstract

Generally, fiscal supervision refers to state authority, financial department, auditoria and supervisory department’s supervision and management of fiscal fund’s scale, structure, expenditure efficiency, as well as its l e galization. Fiscal supervision is a significant composition of public finance system, as well as the intrinsic function of finance. In addition, it is one of the necessary links for financial management. In recent years, inappropriate occupation and inefficient use of fiscal fund seems to be deluged in the community due to several reasons, and the inadequate fiscal supervision seems to be one of these reasons. Hence, a comparison of worldwide fiscal supervision seems a significant approach to drawing lessons from the experience of them. Based on the in-depth study of the conditions of some typical nations, the author makes comparisons of worldwide fiscal supervision from different perspectives, thus summarizes series of experiences for China.

This thesis mainly falls into six parts:

The first part is the general study of foreign fiscal supervision. This part firstly introduces the implication and different types of fiscal supervision, stresses its significance and functions, and then reviews contents and methods of fiscal supervision, finally outlines the theoretical basis of fiscal supervision.

The second part is a general review of foreign fiscal supervision in different countries, including developed countries, developing countries and transitional countri es.

The following three parts makes comparisons of fiscal supervision in different countries on the basis of the above descriptions, including legal system, procedures and patterns, internal supervision, and relationships between fiscal supervision and oth er supervision, etc.

The experiences for China are listed in the last part. This part summarizes the advanced experiences and enlightenments for China, specifically including improvement of legal systems, organization settings and patterns of fiscal supervision; establishment of technological supervision, improvement of supervisory efficiency; coordination of different supervision etc.

【Key words】fiscal supervision international comparison enlightenment learning

　

山西财经大学　

学位论文原创性声明　

　

本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工作所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。对本文的研究所做出重要贡献的个人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本申明的法律结果由本人承担。　

　

　

学位论文作者签名：　

日期：年月日

　

山西财经大学　

学位论文版权使用授权书

本学位论文作者完全了解学校有关保管、使用学位论文的规定，同意学校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅。本人授权山西财经大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本学位论文。　

本学位论文属于保密□，不保密□。在年解密后适用本授权书。

（请在以上方框内打“√”）　

　

　

　

　

　

学位论文作者签名： 指导教师签名：　

日期：年月日日期：年月日

　

导论　

一、选题意义

财政监督是财政的固有职能，是政府监督的重要组成部分，是财政管理必不可少的环节。财政监督是世界财政学界的热点议题，是财政运行过程中必不可少的环节。在不同的国家和区域、相互差异的社会制度下以及相互区别的社会经济政治发展阶段，财政监督制度体系存在差异。对财政监督进行国际比较研究具有十分重要的理论价值和实践价值。　

首先，对财政监督进行国际比较具有理论价值。理论是实践的先导，完善财政监督理论是指导财政监督实践的前提。然而，目前我国财政监督理论研究相对滞后于财政监督实践的发展，迫切需要学习国外的先进经验，从而完善财政监督理论体系。　

其次，对财政监督进行国际比较有利于完善我国财政监督体系，指导我国财政监督实践。　

财政监督在保障财税政策执行、规范财政管理、提高财政支出效率、促进财政活动有序进行、为政府决策提供参考以及反腐倡廉等方面扮演着十分重要的角色。改革开放以来，我国社会经济高速发展，综合国力大幅提升，人民生活显著改善，国际地位不断提高。同时，我国财政收入实现了快速增长，从１９７８年的１１３２亿元增长到２００８年的６１３３０亿元；财政支出规模不断扩大，从１９７８年的１１２２亿元扩大到２００８年的６２５９３亿元；财政支出结构不断优化，推动了财政职能转变和社会事业发展；公共财政框架逐步建立，财政管理水平不断提高。这些丰硕的成果都与财政监督密不可分。然而我国财政监督制度还存在缺陷，如财政监督法制建设滞后、财政监督主体权责不明确、专职财政监督机构与其他监督主体之间难以形成合力、财政监督信息反馈不畅以及网络技术手段不够先进等等，迫切需要借鉴国外的宝贵经验，完善财政监督制度。此外，通过对国外财政监督进行比较分析，总结先进经验，有利于更新监督理念、突出监督重点、改进监督方式，使财政监督适应形势发展的需要，更好地发挥其应有的作用。　

鉴于上述理论价值和对实践的指导意义，对财政监督进行国际比较分析就显得尤为重要。　

二、文献回顾　

纵观前人对本课题的研究成果，有许多值得借鉴的观点，通过查阅大量的文献资料，归纳梳理如下：　

（一）国内文献回顾　

财政部国际司（２００９）编写的《２００８国外财政考察与借鉴》一书，其中就有专门的一章来讨论对世界各国财政监督与法制建设的考察，包括美国、英国、德国等大国，也包括芬兰、

波兰、阿根廷等国家。这些考察报告从我国的视角出发，对各国的财政监督状况进行审视，从中得出借鉴与启示并用来指导今后的工作。　

贺邦靖（２００８）在《国外财政监督借鉴》一书中将财政监督分为立法型、司法型、行政型、独立型国家的财政监督，并描述了典型国家的财政监督制度，结合我国财政监督实践，总结了一系列宝贵的经验。　

贾康（２００７）在“关于财政监督问题的探讨”一文中指出，财政监督应明确两个转变：一个是要从事后检查、事后处罚为主向事前、事中监督和及时纠正调整的方向转变；另一个是从合规性检查向合规性与合理性检查相结合、并且加强政策性、绩效性的检查方向转变。　

张翠环在（２００６），宋夕元（２００４）分别在“国外财政监督比较借鉴”和“借鉴西方国家先进经验，推进我国财政监督制度建设”中介绍我国财政监督的现状问题，并结合西方国家状况，总结国际经验，认为我国财政监督应以民主和法制为依托，提高民主法制监督意识；建立健全财政监督法规体系；建立财政监督机制，发挥财政监督综合效能；建立科学完善的预算监督体系。　

财政部财政监督课题组（２００３）编著的《财政监督》一书在财政监督的成果利用、质量控制和绩效评价等方面进行了研究探索，并根据当前财政改革实际，对我国财政监督的发展和走向进行了初步的展望。并提出，财政监督的内容根据财政管理范围可划分为：其一，预算管理监督；其二，财政收入监督；其三，财政支出监督；其四，国有权益监督；其五，会计监督；其六，财政内部监督。

徐瑞娥（２００２）在“世界各国财政监督制度情况介绍”一文中，介绍了德国、法国、澳大利亚、巴西、瑞典、意大利、比利时、希腊、匈牙利等国家的财政监督制度，为国际比较研究提供参考。　

（二）国外文献回顾　

国外财政学界对财政监督问题的研究比较早，比较完善的体系已经形成。在财政监督的理论研究方面有两大主流学派——瓦格纳学派和阿利克斯学派。瓦格纳学派的典型代表是德国著名财政学家瓦格纳，他主张将财政监督依照财政管理活动的程序加以区分。阿利克斯学派的典型代表人物是法国财政学家阿利克斯，他主张将财政监督依据财政监督主体的性质加以区分。在当今的理论界，阿利克斯学派受到更多的关注。　

Ｎｅｗ　Ｙｏｒｋ　Ｌａｗ：　Ｓｔａｔｅ　Ｆｉｎａｎｃｅ　Ｆｉｓｃａｌ　Ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ　ｏｆ　Ｃｅｒｔａｉｎ　Ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎｓ是美国财政监督在法律上的体现，反映了美国财政监督在立法方面的情况，为我国财政监督法律制度的完善提供一定的参考。　

Ｆｒｅｄｅｒｉｃｋ．　Ａ．　Ｃｌｅｖｅｌａｎｄ，　Ａｒｔｈｕｒ．Ｅ．Ｂｕｃｋ在Ｔｈｅ　Ｂｕｄｇｅｔ　ａｎｄ　Ｒｅｓｐｏｎｓｉｂｌｅ　Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ中介绍了政府的责任和预算，体现了预算监督的重要性，指出预算监督是财政监督的重要组成部分，是财政监督不可或缺的环节。　

Ｆｒｅｄｅｒｉｃｋ　Ａ．　Ｃｌｅｖｅｌａｎｄ．在Ｅｖｏｌｕｔｉｏｎ　ｏｆ　ｔｈｅ　Ｂｕｄｇｅｔ　Ｉｄｅａ　ｉｎ　ｔｈｅ　Ｕｎｉｔｅｄ　Ｓｔａｔｅｓ一文中介绍了美国预算的历史发展进程，突出了预算在历史上以及现实中的重要性。　

这里只是罗列了众多研究成果的冰山一角，这些探讨都是有益的，必将对财政监督的实践起到积极作用，但是这些研究基本上没有进行系统整合。本论文力求在前人研究的基础上，通过对财政监督的国际比较分析，总结可供我国借鉴的宝贵经验，为完善财政监督理论体系及我国财政监督制度提供一定的参考。　

三、研究内容　

本论文以财政监督的一般理论为指导，世界各国的财政监督概况为基础，从不同的角度对各国财政监督制度进行比较分析，并总结出可供我国借鉴的宝贵经验。本论文共分六个部分：　第一部分为国外财政监督理论分析。此部分对财政监督进行了总体介绍。具体介绍财政监督的内涵及类型，阐明财政监督的作用及重要性，描述财政监督的内容和方式，同时说明财政监督的理论依据。　

第二部分为国外财政监督概况。此部分以若干典型国家为例，分别介绍了立法型国家、司法型国家、行政型国家、独立型国家以及中国特色的财政监督制度概况，作为财政监督国际比较的基础。　

第三部分、第四部分和第五部分为财政监督国际比较分析。此部分基于上述典型国家的财政监督概况，从财政监督法律制度、财政监督机构设置、财政监督职责权限、财政监督内容、财政监督方式等不同的角度对各国的财政监督制度进行比较分析。　

第六部分为国外财政监督启示与借鉴。此部分对国外财政监督对我国的启示和宝贵的经验进行归纳总结。具体包括加快财政监督的法律制度建设；加强财政监督的专职机构建设；重视财政预算监督，完善财政预算管理体制；突出财政监督重点，改进财政监督方式；协调各监督之间的关系，形成监督管理合力等等。　

四、研究方法　

本文运用历史分析与现实分析相结合的研究方法描述世界财政监督概况及我国的财政监督制度；运用图表法、列举法描述典型的立法型国家、司法型国家、行政型国家及独立型国

家的财政监督状况；并且重点运用比较分析法对各国财政监督的各个方面进行比较研究，从而归纳可供我国借鉴的宝贵经验以供参考。　

五、拟创新点　

本文以博弈论为工具，以委托代理理论为指导，阐明了财政监督的实质；运用历史分析与现实分析相结合的研究方法描述世界财政监督概况及我国的财政监督制度；运用列举法描述典型的立法型国家、司法型国家、行政型国家及独立型国家的财政监督状况；并且重点运用比较分析法对各国财政监督的各个方面进行比较研究。　

　

第一部分　财政监督理论分析　

一、财政监督的基本概念　

（一）财政监督的含义　

１．理论界主要观点　

研究财政监督问题，首先要把握财政监督的含义，因为这关系到能否正确理解财政监督

的主体、对象、作用、内容、方式等基本问题。目前理论界对财政监督的定义说法不一。　

中国社会科学院研究员，财政学界著名专家何振一认为：第一，财政监督是上级和下级

的相互监督；第二，财政监督是制约和协调的相互结合；第三，财政监督是监督者和被监督

者可以相互转化，权力要相互制衡；第四，财政监督的主体可以是专门设立的监督部门。　

中央财经大学著名教授姜维壮认为：财政监督是指财政部门以财政收支活动对经济和社

会发展计划的执行过程实施的全面监督。　

中国社科院财贸所所长高培勇认为：财政监督是财政部门对财政资金的运行及其实施效

果的监督。　

西南财经大学教授王国清认为，财政监督是拥有财政监督权的各个职能主体（包括社会监

督部门和普通民众）按照各自的不同职责，对预算内外的财政资金及其相关人员的财政资金收

支及使用活动是否规范、是否高效、是否与实际相符等方面所进行的监督管理。　

厦门大学教授邓子基教授将财政监督定义为市场经济体制下享有财政监督权力的各个主体，在各自的监督权限范围内，依照法定的程序对财政资金运动及其所体现的经济关系的监督。

综上所述，不同的学者对财政监督的含义有着不同的界定。总结起来，他们都从财政监

督的主体、目的、依据、对象等不同方面对财政监督进行界定。　

２．本文的观点　

本文的观点如下：财政监督是具有财政监督主体资格的部门，按照法律规定的程序，对

财政资金及其相关事项的监督。根据这一思路，财政监督有广义和狭义两种。　

广义财政监督的定义如下：为了维护财政资金管理活动的秩序，促进社会经济稳定协调

发展，财政部门、税务部门、审计部门、司法部门、群众组织社会团体以及其他相关机构对

预算内外资金的规模、结构和使用效率和财政收支的合法性等事项进行的监督。具体包括财

政收支监督、审计监督、司法监督、财政内部监督等。　

狭义的财政监督专指财政部门依照法律规定，对相关部门机构执行财税法律法规和政策的情况，以及财政收支相关事项的合规性和有效性所进行的监督检查活动。　

具体来讲，财政监督的含义主要从以下几点进行把握：　

其一，关于财政监督的主体。财政监督的主体指具有财政监督主体资格的机构。中国符合条件的部门包括人民代表大会、政府财政部门、审计部门和社会团体等。具体可以划分为直接产生法律效力的监督和不能直接发生法律效力的监督两类。有些部门的监督可以直接发生法律效力，可以对违法违规行为进行制裁纠正，如人民代表大会以及财政、审计等部门的监督；有些部门的监督仅仅是具有某种影响力，不能直接产生法律效力，如公民个人、社会团体、新闻媒体等主体的监督。　

其二，关于财政监督的对象。财政监督的对象是财政资金及财政主体对财政资金管理的相关事项。具体来讲是对各级政府、财政部门和税务部门等财政主体的财政收支和管理活动的监督。　

其三，关于财政监督的目的。财政监督的目的是保证财政收支行为的合规性和效益性。合规性是指财政资金管理相关事项符合有关法律法规的规定，从而保证财政收支管理有序进行。效益性是指在确保财政收支管理有序进行的前提下，努力提高预算内外资金的支出效率并获得良好的社会效益。　

（二）财政监督的类型　

１．国外两大学派观点　

财政学理论界在财政监督问题上有两大学派，即瓦格纳学派和阿利克斯学派。　

（１）瓦格纳学派。瓦格纳学派将财政监督按照财政管理活动的程序进行划分，具体划分为以下四种：其一，金库监督。是指最高领导人对政府及其相关部门财政活动中的财务管理和现金支出管理所实施的监督。其二，计算监督。是指会计主管对财务出纳的合规性，真实准确性，以及会计报告的完善性所实施的监督。其三，行政监督。这个层次的监督是财政部门的责任，主要负责监督财政收支是否合规。第四，国家监督。是指审计部门对国家预算内外的收支以及政府相关部门财务活动的全过程实施的监督。上述四个环节相互衔接，相互制约，都是财政监督必不可少的环节。　

（２）阿利克斯学派。阿利克斯学派将财政监督按照监督主体的性质进行划分。主要包括以下三种：其一，立法监督。立法监督主要体现在制定财政法规、审议国家预决算。　由立法机关负责。其二，行政监督。行政监督主要体现在核实财政收支情况，防止违法乱纪现象，由财政部负责。其三，司法监督。司法监督是指司法部门依据相关法律和政府的年度财政收支

计划，对国家预算内外收支整体情况和执行情况所进行的监督和审查。综上所述，理论界对财政监督划分标准不同，因此财政监督可以划分为不同的类型。　

２．目前学界主流划分方法　

最常见的划分方法是依据监督主体不同将财政监督分为以下四大类：　

（１）财政立法监督　

这种类型的财政监督指的是国家立法机关对政府财政活动施行的监督，其监督主体是立法机关。在西方国家相当于国会、议会，在我国相当于人民代表大会。立法监督的理论依据是民主政治体制下的委托－代理理论，也就是人民、国家、和政府三者之间一种的委托代理关系，一方面人民对政府提出委托，另一方面人民对政府行为给予监管。立法监督的特点是由议会、审计署和财政部三个部门一起监管预算内外资金及其相关事项。三者的权限有所不同：议会的权力最大，审计署是议会的下属部门，作为议会的下属来开展监管活动。英、美、澳是采用财政立法监督制度的典型。需要指出的是，立法监督不能取代其他形式的监督，立法监督也存在缺陷。首先，立法监督的效果取决于立法机关的议员的专业素质。其次，立法监督主要是宏观监督，对微观个体行为的监督作用不大。所以，只有其他监督形式给予支持，立法监督效果才会更好。　

（２）财政司法监督　

财政司法监督的监督主体是国家司法机关，具体来说，是指国家检察机关和审判机关根据法律规定的各自的权限和程序，监督管理财政部门对财政资金的分配和使用活动。司法监督的主要形式是法院对分配使用财政资金的主体及财政资金使用情况的监督。法国、意大利是财政司法监督的典型代表。司法监督具有独立性、法定性、直接性、强制性。更重要的是，司法监督可以依据法定程序对各种违法的财政行为进行处罚，并保持公正客观。所以，司法监督约束力最强。但是，司法监督是事后监督，是通过处罚警示财政主体来开展工作，因此，在事前和事中的监督方面存在缺陷。　

（３）财政行政监督　

财政行政监督是指财政管理部门依照相关法律规定，对国家财政管理人员的财政收支活动是否合规、是否高效，是否与实际相符所进行的监管。财政行政监督由财政部门负责。瑞典、沙特阿拉伯、瑞士是采用行政监督的典型。这种财政监督制度主要有以下三个好处：一是专业人员对政府预算内外资金的整体使用效益进行监管，能够提高财政监督质量。二是能够及时对各种异常情况进行监督，有效防范财政活动出现不合规的情况。三是行政监督是对

具体行为的监督，是对财政资金使用情况的全面监督。但是，行政监督的权威有限，法律未对其地位做出明确的规定，这限制了其作用的发挥。　

（４）财政社会监督　

这种监督制度的监督主体是会计师事务所等相关中介组织，其依据是财经法律法规和相关国家政策和财政部门或与财政相关联经济部门的授权，对象是有关单位执行国家财政货币政策和财经法规制度的情况及其财政相关活动。在整个社会监督过程结束后，以会计师事务所为代表的中介组织将会出具针对监督对象的审计报告，这样的审计报告具有法律效力。社会监督是财政监督其他形式的有力补充。　

（三）财政监督的作用　

１．保证财政职能的实现　

财政理论中，财政的职能包括以下三个方面：资源配置职能、收入分配职能和经济稳定发展职能。财政监督在促进财政职能实现方面有着重要的作用。有效的财政监督能够促进各部门有效地执行国家的财经法规政策，进而就对实现财政职能产生良好的促进。由于这是从宏观的角度考虑问题，所以这种意义远高于对具体财政收支活动进行监管的意义。　

２．促进财政资金的使用效率的提高　

加强财政监管能够促进财政资金按时拨付，防止有关部门对财政资金的截留挪用，促进预算资金使用效率的提高。审计部门审计预算资金的过程中，经常查出预算资金不能按时拨付或截留挪用，降低了预算资金的使用效率。加强财政监管是有效避免这种情况的重要手段。　

３．保证市场经济有序运行　

财政监督对确保市场参与者开展公平竞争有重要的促进作用。首先，财政监督可以帮助引导市场参与者开展公平竞争，有利于实现等价交换，有利于营造制度、体制、政策三个方面都公平的竞争氛围。其次，财政监督有利于促进财政法规的有效实施，从而保证市场经济的有序运行。法制性是市场经济的重要特征，市场经济必须在健全的法律保护和约束下才能够正常运行。然而由于我国的市场经济体制刚刚建立不久，相关的法律法规还不完备，市场参与者的市场活动还存在一定的盲目性，经济运行还时常出现紊乱的情况。因此，建立完善的市场经济法律体系是确保市场经济正常运行的必要条件，依法实施财政监督是促进财政法规制度的有效实施的重要手段和途径。　

（四）财政监督的内容　

财政监督是对经济运行过程中预算收入的筹集、分配和使用行为的全面监管，贯穿政府财政行为的始终。监管范围涵盖财政部门以及其他参与财政活动的部门和单位。具体来说包括：　

１．财政预算监督　

财政预算监督是指对各级政府、各部门、各单位的预算编制、执行、调整及决算等活动的合法性和有效性所进行的监督。预算是整个财政活动的核心，是政府对社会经济进行管理和调控宏观经济的重要手段之一，在政府预算的整个过程中占据举足轻重的地位。预算只要经过人民代表大会批准，就有了法律效力，但是财政计划的目标实现的好坏，与财政监督体系完善与否，监督手段是否得当有着必然的联系。所以，搞好预算监督是加强财政管理，保证预算工作顺利进行的重要手段。预算监督贯穿于预算编制、预算执行、预算调整和决算的全过程。　

２．财政收入监督　

财政收入的来源包括税收收入和非税收入。因此，对收入监督包括对税收收入的监管和对非税收入的监管。首先，对预算收入的主要来源——税收收入的监管是收入监督的重要内容。具体包括对纳税申报、税收征纳、以及税务稽查和税收入库等各个环节以及收入真实性的监管。对税收收入进行监督的意义重大。一方面可以有效避免税收流失，另一方面可以保证收入的真实性。对税收收入的监督使得政府财政部门、税务部门和国库三方相互配合，相互制约的机制得以形成。其次，财政收入还包括非税收入，主要包括收费收入、制度外收入以及预算外收入。总之，财政部门应着力推进税费改革，对非税收入实行统一管理，将预算外收入归入预算管理，加强对非税收入的全程监督，使得财政分配活动有序进行。　

３．财政支出监督　

财政支出监督的主要目的是确保预算资金的合理分配和高效使用，符合政府公共支出的要求，提高预算资金的使用效率。对预算支出的监管具体包括以下四个环节：一是在预算的前期对预算编制过程进行审查监管，二是对预算资金分配和使用全过程进行监管，三是对专项资金拨付使用情况的监督检查，四是对财政资金使用效益进行监管。　

４．对国有资产管理的监督　

国有资产管理监督最主要的内容是对国有企业财务行为的监管。一方面，政府通过监督和管理国有企业的财务行为为企业服务，另一方面，政府是国有资产的所有人，政府通过财政监督维护其作为受益人的权益，不仅要保证国有资产保值增值，还要在各个不同的时期实施国家对国有企业收益分配的政策，同时实现国有资产保全。还需指出的是，政府还要依据财经法律法规，对企业会计信息质量实行全面有力的监督和抽查，严厉处罚违法违规行为，从而促使企业财务状况好转。　

５．会计监督　

会计监督主要是财政部门依照会计法及相关财务会计法规，监督管理行政事业单位和企业的各种涉及财务的活动的可靠性、合规性，并评估和监督社会中介的执业行为。　

（五）财政监督的方式　

按照财政监督方式的划分标准不同，财政监督可以采取不同的方式。　

１．按照财政监督的时间不同　

（１）事前监督。事前监督是对还没有实行的财政活动所进行的监督和审查。事前监督用于防范、阻止和禁止开展非法的或效益低的财政活动。事前监督以确定计划和方案为主，具体措施包括：其一，宣传国家相关法规政策，帮助相关部门统一认识；其二，根据对经济发展形势的预测，通过对市场因素的全面分析，为确定计划指标提供必要的信息，从而使所确定的指标合理化。其三，对相关项目进行可行性研究，全面掌握其资料，选择最优方案。总之，事前监督的重点是“防”。　

（２）事中监督。事中监督是指开展财政计划过程中实行的监督。事中监督要求及时检查监督一切财政活动，依法纠正违法违规活动，及时掌握财政预算及相关活动所处的环节和出现的问题，从而及时采取纠正和调整措施，以保证财政管理目标的顺利实现。　

（３）事后监督。事后监督是对财政活动的结果进行审核的监督，是对既成事实开展的检查和监督。事后监督的具体措施包括：其一，正确评价工作成绩，总结成功的经验；其二，分析工作中的缺点和存在的问题，提出改进建议措施。因此，事后监督在总结经验教训方面有着十分重要的意义。总之，事前监督、事中监督和事后监督虽然监管的重点不同，但三者又是相互补充、相互辅助，贯穿于整个监督管理的全过程。　

２．按照财政监督的主体不同　

（１）内部监督。内部监督是指国家财政部门所实施的财政监督。　

（２）外部监督。外部监督是指国家财政部门以外的财政监督主体所实施的财政监督。　

３．按照财政监督的对象不同　

（１）日常监督。日常监督是指各财政监督部门依据财经类相关法律法规，对政府预算收支全过程及预算收支的其他相关活动所开展的日常监管工作。　

（２）专项监督。所谓专项监督，就是指针对某些特定的项目开展的监督，是日常监督的必要补充。从我国的实际情况看，各种法规制度和约束机制还未及时建立或者不完善，经济领域中还存在监督的真空地带。各监督主体有必要针对具体的热点问题和难点问题，进行适当的财政专项监督，从而有力地提高财政监督效率，使各项财政工作顺利进行。　

（３）个案检查。个案检查就是指各监督部门根据上级部门指示和日常监督、专项监督中找到的线索，对群众举报案件所开展的检查核证，并向上级报告检查情况，对发现的违法违纪行为进行处理。　

二、财政监督的理论依据　

（一）依法理财与委托代理理论　

１．依法理财理论　

理财的方法包括生财之道、聚财之道和用财之道，也就是“三财之道”。　

生财之道，就是生产财货或资金，要遵循社会经济发展的基本规律。聚财之道，就是通过何种形式、方式和方法，把一部分社会财富聚集或收敛到国家财政的国库之中的道理、原则、理论及规律。用财之道，就是指通过何种形式、方式和方法，把已经聚集或收敛到国家财政金库之中一部分社会财富如何分配出去的道理、原则、理论及规律。１　依法理财是做好财政监督工作的重要保证。依法理财，做好财政监督工作，就必须处理好用财与生财、聚财的关系。生财与聚财是保证财政收入实现的基础，用财是保证财政支出合理进行的关键。规范化、法制化的生财与聚财，就是要保证传统产业结构不断调整，高科技产业不断发展的基础上，取得已有税种稳定收入的同时，着力扩大其他税源。科学用财，就是要在安排财政支出时，使财政支出结构合理化；有效用财，就是要在安排财政支出时，公平优先，兼顾效率。保证生财、聚财和用财都依法进行，是财政监督顺利进行的重要保证。　

２．委托代理理论　

契约经济学对委托－代理关系进行全面系统的研究，形成了委托－代理理论。主要观点有以下几个：　

其一，代理关系是一种契约关系，在这种契约下，委托人委托代理人代表其行使某些决策权。　

其二，委托－代理理论重要的研究方面之一是信息不对称。信息不对称是指有委托－代理关系的当事人都不完全知道对方的信息，而只了解关于自己的各种信息。信息的不对称可能发生在事前，也可能发生在事后，即事前不对称和事后不对称。信息的事前不对称导致代理人发生“逆向选择”行为，当委托人对代理人的信息不是特别了解的时候，就有可能选择能力和　素质低下的人员做自己的代理人，长此以往，就会发生代理人素质整体下降的情况，最终使得委托人的利益受到损失。信息的事后不对称可能会导致“道德风险”，意思是说代理人可能在委托人不知情的情况下降低工作的努力程度以追求自身效用最大化，最终的结果是

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委托人的利益受损。信息不对称是产生代理成本最根本的原因。委托人需要通过适当激励代理人，或通过承担对代理人的监督成本，从而维护自己的利益。　

总之，委托代理理论是要研究委托人与代理人如何建立最优的委托－代理关系，降低信息不对称，合理控制代理成本的问题。　

委托－代理理论是财政监督的理论依据。提供公共产品和公共服务是政府重要的责任，从本质上来看，是社会公众委托政府来供给私人部门无法通过市场实现的公共产品供给，因此政府就是代理人，负责提供公共产品。但是，政府人员为了追求个人利益或者自己部门利益可能会违背社会公众，也就是委托人的期望，所以就有可能出现逆向选择抑或道德风险问题，只有依靠激励或监督机制才能解决这类问题。　

（二）宪政学说与公共选择理论　

宪政学说和公共选择理论都支持通过完善相关的制度来强化对国家权力的监督和约束。其中，宪政学说认为应通过设立相关管理机构，明确各自的职责，配备专业的成员来约束和监督政府相关部门的权力。公共选择理论主张从制度上进行对权力的约束是建立公共财政的必要条件。　

这两种理论的另一个共同主张是：形成规范的公共选择机制要从以下几个方面入手：首先要形成有效的宪政分权结构来制约权力；其次要形成彼此间能相互协调制衡的公共选择机制，能有效地强化监督；最后要建立相关制度，形成公众愿意参与的机制。　

总结起来，宪政学说和公共选择理论的观点主要包括：一要分权，明确各监督主体的职责权限；二要确定合理的权力分配方式，在限制自由裁量权的同时，还要避免过度集权。　

（三）市场经济与公共财政理论　

１．市场经济理论　

市场经济是指整个社会经济活动完全由市场调节而运转的经济。它是一种公平竞争、资源优化配置的经济，也是一种法制经济和规范经济，还是一种价值规律起作用的经济，即由“看不见的手”来调节的经济。在实行市场经济的国家，政府通过“看得见的手”——宏观经济政策对“看不见的手”——市场进行调节。市场经济是法制经济，是公共财政的客观要求。　

２．公共财政理论　

公共财政是指政府为市场提供公共服务的分配活动和经济行为。公共财政理论认为，财政活动要以实现民生为目标，为了达到这一最终目标，必须有效约束政府财政行为，监督政府实现财政收支效率的提高，严格按法律规定开展财政工作。政府财政收支活动的有效程度

主要取决于对其财政行为的预算约束和监督的力度。１财政监督一方面有利于加强对财政活动的控制，防止政府机关及其官员滥用权力扰乱市场活动秩序，从而有效地维护市场经济有序运行。另一方面能够有效维护公共财政运行过程中的公正性，平衡各方利益。　

　

第二部分　财政监督国际概况　

一、立法型国家财政监督概况　

这种类型的财政监督指的是国家立法机关对政府财政活动施行的监督，其监督主体是立法机关。在西方国家相当于国会、议会，在我国相当于人民代表大会。立法监督的理论依据是民主政治体制下的委托－代理理论，也就是人民、国家、和政府三者之间一种的委托代理关系，一方面人民对政府提出委托，另一方面人民对政府行为给予监管。立法监督的特点是由议会、审计署和财政部三个部门一起监管预算内外资金及其相关事项。三者的权限有所不同：议会的权力最大，审计署是议会的下属部门，作为议会的下属来开展监管活动。英、美、澳是采用财政立法监督制度的典型。　

（一）美国的财政监督　

１．美国财政监督基本情况　

美国是发达的资本主义国家，美国的财政监督有详细的法律依据和规范且较为复杂的程序，并且各个部门分工明确，各司其职。具体包括以下几个层次：　

（１）国会的财政监督　

美国国会根据宪法享有财政权，具体包括征税，举债，拨款决定，预算审查、批准及监督的权利。国会的财政监督贯穿于对预算形成的决定和监督，对预算执行过程及结果的审计和监督的整个过程。国会财政监督坚持授权与拨款相结合、详细分项和注重检查的原则。国会的预算监督主要由委员会和全院大会负责，每个委员会都有明确的职责，其中，众院的预算委员会、拨款委员会、筹款委员会和参院的预算委员会、拨款委员会、财政委员会权力较大。两院的助理机构国会预算局和审计总署也发挥重要作用。比起其他国家，美国国会对预算形成过程介人较深，对预算执行过程和结果的监督力度较大。１

（２）政府部门的财政监督　

在美国，政府部门财政监督主要包括财政部门、用款部门和审计署的监督。其中，财政部门通过在联邦财政部内设一名总统任命的财政总监对财税宏观政策执行情况和政策执行过程中的重大违法违纪问题进行监督。２用款部门的监督包括用款部门财政总监的监督和用款部门监察官的监督。用款部门财政总监负责对每笔支出签字盖章，监督支出的合理使用，对总统和财政部负责；监察官负责每半年做一份审计报告并向首脑汇报，由部门首脑任命并直接

1付伯颖．美日财政监督的特点与借鉴［Ｊ］．财政监督．２００６－０６－０５

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