晚清候补冗官研究_肖宗志

晚清候补冗官研究

肖宗志

（南华大学政治与公共管理学院，湖南衡阳421001）

摘要：清代的候补官员是指有官职而无实缺，以署缺和差委的形式，在中央、地方从事各项临时和差遣性事务，但多数时间赋闲的在册官员。这是中国其他朝代所没有的现象。晚清候补官员数量庞大，素质低劣，而且候补冗官现象持续时间长，由此带来诸多的问题。晚清朝延为应对这一问题作了某些有限尝试，但收效甚微，甚至成为推动清朝自我瓦解的不自觉工具。

关键词：晚清；候补冗官；影响；原因；改革；结局

中图分类号：K252文献标识码：A文章编号：1009－4970（2013）03－0065－06收稿日期：2012－11－22

基金项目：2011年国家社会科学基金项目（11BZS057）

作者简介：肖宗志（1964－），男，湖南常德人，南华大学政治与公共管理学院教授，历史学博士，研究方向为中国近代史。

冗官是中国专制王朝一个比较普遍的现象，如宋代，冗官问题就十分严重［1］113－114。这是指有官有实缺而人浮于事的情形，多表现为隐性的陈冗。而晚清有大批有官职而无实缺官员的存在，则是一种显性的冗官现象。这些官员在候补期间，或署缺，或差委，或赋闲，但长期得不到实缺，日本学者织田万认为这是“清国制度中尤奇异之事”［2］360。晚清官员朱采说：“前代之冗官在闲散，我朝之冗官兼在候补。”［3］131这就是说，晚清有官有缺官员的“闲散”与有官无缺官员的“候补”同时并存，隐性与显性的冗官现象同时并存。晚清候补冗官是其他朝代所没有而清朝唯有的独特问题，其影响广泛、深刻和持久，成为一个难以克服的政治和社会问题。为解决这个问题，晚清朝延作了有限的改革，但收效甚微。

一、晚清候补官员冗沓的状况

清代的候补官员是指有官而无缺，以署缺和差使的形式，在中央、地方从事临时性事务，但多数时间“听鼓”的在册官员。有清一代，候补文官无处不在，无时不有。

清朝前期的候补官员不多，正如有人说：“雍乾时，纲纪肃清，士非科甲进身不得遽登仕版，凡策名委贽者，非实缺即要差，绝无听鼓辕门终年寥落者。”［4］到了清朝中期以后，候补官员数量逐渐庞大，出现了严重的冗官现象。“约计每省中候补人员至少必有千人，而得有差缺者不过十中一二，其余则皆无缺无差，终岁浮沉宦海。”［4］这里以咸丰、同治、道光和宣统朝为例，说明候补文官数量的变化趋向。“道光以前，两淮候补人员自监掣以至盐巡，不过二十员……及兵燹候补人员多于从前者数十倍。”［5］该材料显示，两淮候补官员大量增加的时期就是在咸丰朝。长期为幕僚的周询说：“当咸丰以前，捐例曾停数十年，东南军事未起，保案亦稀。”［6］298但是到咸丰朝以后，各种捐例大开，四川等待官缺的官员数量增加；同治年间，尽管较大的农民起义基本被镇压下去，但候补文官的数量并没有减少，仍有官多于民之势。有人指出，同治末年，江苏道员可由外补之缺不过二三员，府州县同（知）通（判）可由外补之缺亦不过数十人，而此时在江苏的候补道约有六七十员，候补府州县同通约有一千余人。［7］1076陈夔龙也说，这时“官多如鲫”［8］37，“花翎红顶”遍及城乡，既无官位可以自效，也无资财可以自存；在光绪、宣统年间，候补官员的数量达到清朝历史上的顶峰。地方省份请求朝廷提出“停止分发”官员，大多是在这个时期。吏部“每月投供人员有多至四五百人者，每月分发人员有多至三四百人者”［9］2459－2460。对于候补官员堆积的事实，在野人士也有关注。如以“反洋教”著称的湖南在籍绅士、陕西候补道周汉就说：“年来各省候补人员莫不师师济济，闲居累岁，困顿无聊。”［10］1282胡思敬称，依《大清会典》载，内外官缺共2．7万余员。到清季，“合之候选、候补当不下二十万人”［11］433。他所说的20万虽然包括了在吏部等待铨选的候选官员，

2013年3月第32卷第3期

洛阳师范学院学报

Journal of Luoyang Normal University

Mar．，2013

Vol．32No．3

但候补官员为数不少，也并非不是事实。晚清候补冗官多，且持续长达几十年之久。因为文献资料缺乏，对晚清候补文官数量及其变化很难进行全面而准确的定量分析。1907年春季，“钦定”的地方各类官缺为8416个［12］471－473，而根据宣统三年秋荣宝斋梓行的《大清缙绅全书·附直省候补同官录》的记载，候补文官数量则达到10476人。由此，候补文官数量之多可见一斑。

再从空间地域上看，京城和各省候补官员人数众多，但分布不平衡。京城的候补官员数量庞大，下层的候补主事、员外郎数量很多，中层的候补四五品京堂也不少。“庚子以后，候补京堂多至三四十员，犹日进未止，或以江南候补道比之。”［13］255在中央六部中，即使准入条件苛刻的礼、吏二部，也充斥着大量的候补文官。1911年秋季，外交部的候补官员，郎中以下为52人；民政部的候补官员则为180人。［14］就是说，在清朝即将灭亡的这一年，候补文官数量还保持在相当的水平上。各省更是候补官员人满为患，大、中、小省则分布不均。贵州是一个偏远且贫瘠的小省。光绪初年，“连正途出身暨劳绩、捐纳两途共有三百五十一员，合例之佐贰杂职连实缺共有三百零七员，其未经引见不合例之府厅州县共有一百三十八员，又未奉部核准验看不合例之佐贰杂职，共有三百五十七员”［15］497。此时，贵州正印官与官缺之比接近4．8?1，佐杂官与官缺之比达到3．3?1，还不包括不合例之员。云南的情况同样如此，“现在滇省候补同通州县至一百五十余员，佐贰杂职至一百八十余员之多，尚有已据禀到省未经考验者，又百余员”［10］2467。湖北、安徽和江西为中省，地处长江孔道，交通十分便利，这是候补官员比较集中的一个原因。“夫皖省教官之缺不过百余，今候补之人乃有数百，是以数人而候一缺矣。”［16］在江西，《大公报》曾称，仕路近来尤拥挤不堪。……传闻有饬令回籍候补之说。［17］大省候补冗官更是严重，有人曾经颇有感触地嘲讽山东省城有“三多”：双轮人力车多、娼妓多、道员多。［18］江苏的候补道员达到200人之多，是7个道缺的近29倍，江宁候补人员数量则达到3000多人。“与江宁所设差缺数目相较，仅能得三十与一之比例。”［19］1360所以，无论是从时间维度还是从空间维度看，晚清候补冗官数量庞大，由此带来诸多问题。针对上述情形，难怪《清史稿》说，清季已到积重难返之时了。

二、候补冗官问题对晚清吏治的影响

长期存在的候补冗官问题，对晚清的制度体系、吏治、社会风气和候补官员的价值取向及其家庭生活等方面产生诸多冲击和影响，成为一个难解的死结。这里仅就候补冗官对晚清吏治的消极影响做深入论述。

候补冗官的存在与晚清吏治败坏有直接的关系，这是晚清多数官绅的一个共识。或者说，候补冗官的大量存在直接导致了晚清吏治的败坏。“今日而言吏治，其必自候补始矣。”［20］2599何士祁一语道出了候补官员与晚清吏治败坏之间的关系。对此，可做两方面的理解：第一，候补冗官问题对晚清吏治的确起到了极大的消极影响。第二，要改善晚清吏治败坏的局面，必须对候补官员和候补积存现象进行手术式的整顿。光绪十年（1884）六月，吴寿龄奏称：“吏治之坏，坏于现任人员者半，坏于候补人员者半。”［9］1760晚清吏治败坏，候补官员是主要的促成因素。长期任职地方的张之洞也说：“候补人员过多，最为吏治之累。”［21］1343这些官绅从总体上对候补冗官在晚清吏治上的负面影响作了判断。具体来说，候补冗官问题对晚清吏治的消极影响可概括为三个方面。

首先，多数候补官员素质和能力有限。在大量的候补官员中，能员干才十分少见。同治年间，有人说：“刻下各省候补实任人员不下数万，而求其五品之州、七品之县寥寥无几。”［22］2375这种情况在光绪年间也没有实质性的改变，且不断恶化。陈夔龙说：“自捐纳保举之途愈推愈广，仕路既形拥挤，品流更苦烦猥，近来各省候补数以百计，候补同通州县数以千计，其中廉勤练达之才几于十无二三。”［23］2在候补官员大量存在的情况下，地方大吏还在抱怨事务差委乏人，还在省内外各处奏调人员，这足以证明上述判断。候补官员即使被委派从事各种新旧事务，由于他们不学无术，对传统事务知之不多，对新式事务更是一窍不通。当时来华的一个外国商业考察团在其报告中，多处描述了这些候补官员的无能与多余。“在中国人经营的工厂里，都可看到一种令人惊异的情况，就是每个部门都有一些衣服华丽而懒惰的士绅各处偃息，或专心钻研经书……他们是主管官吏的朋友，虽然对工作一无所知……但是他们都领薪水。”结果就是，企业人浮于事，管理十分混乱。“在大多数事情上，帐目不清，所以经理方面绝对不知道每星期的生产总

额。”［24］426－427在晚清，主持近代性局务的总办、会办和委员，大多由候补官员担任。他们官声官气，但能耐不如人意。正如沈逋梅说：“中国各局之不兴，其弊全在有总办名目。缘为总办者，非府即道，场面阔绰，其应得薪水，不足回旋，势必作弊相蒙，以网无名之利。故办一事则一事坏，主一局则一局败，如风卷潮退，无可挽回。”［25］197－198

其次，候补官员为获得署缺和差使的机会，奔竞成风，促使官场风气越加糜烂。因为候补官员人数众多，为了得到署缺和差委，他们使出浑身解数，不择手段，所以，“一差而数十人争之，一缺而数百人俟之”［3］130。在专制时代，人脉关系常常是仕途畅通不可缺少的重要资本。候补官员要优先获得差委，甚至得到优缺优差，必须利用好这个关系。如果没有，也要创造，如建立拟血缘关系。福建候补县丁承禧，“初次委署漳浦县，抗不到任，改委漳平县，到任滋扰，以致商贾罢市，被撤省当差。旋委南平县，因学政将及按临，遂求署理崇安优缺”［26］276－277。丁承禧有如此大的能耐，就是因为其父与当时的福建布政使是把兄弟。“其捷足先登者，非善于钻营，即有所系援者也。”［27］1076晚清厘局事务是候补官员最好的差使之一，是众所周知、趋之若鹜的优差。安置厘务委员，不问其操守如何，但有奥援即可得差。所以，“自兴厘捐以来，各省候补官员人员无不以厘差是谋，夤缘奔竞，相习成风”［28］；贿赂在候补官员获得署缺、差使机会中，是必不可少的方式。如湖北候补道杨宗濂最初被御史邓承修弹劾，改官直隶。后来又遭御史屠仁守等的弹劾，遂革职永不叙用。但是，总督李鸿章与杨宗濂有旧谊，极力为其说项，杨宗濂“报效”两万金后，于是官复原职。［13］261－262

再次，在分配诸多署缺和差使事务时，候补官员常常巧取豪夺，甚至竭泽而渔。有人将长期无缺无差、困苦异常的候补官员比作干枯河中的鲋鱼，众多而贪婪，“一旦借得监河之润，则捧檄色喜，自将不顾一切而惟汲汲然弥补其宦囊。宦囊一日不充，贪心一日不厌，又以当差署缺各有期限之故，益复朝取暮取，冀趁事权在手之候，作孤注一之博”［29］301。趁机巧取豪夺，是候补文官署缺、当差的群体心理和普遍行为特征，正所谓“一人如是，众人无不如是”。新式事务包括近代实业也是候补官员“掠夺”的场域，也是吏治最败坏的集中之处。多数候补、候选官员把经办新式事务当作贪污中饱的利薮，讲究排场，挥霍浪费，安插亲信，欺上瞒下，挂名支薪等，无所不用其极。如在福州船政局，“岁糜数百万帑金，徒供千百委员开支中饱之用”［24］252。这些候补官员通过各种非法手段，为个人大捞好处。

三、候补冗官问题形成的主因

晚清候补官员数量不断增加，文官候补的现象日渐严重，与多种因素有关。毋庸置疑，捐纳和保举制度是导致候补官员数量增长的两个主要因素。或者说，在科举“士子登进无穷”的制度规定下，捐纳和保举主导着候补官员数量变化的基本走向。与此同时，由于有限的官缺数量以及培训、考核、甄别制度实际成为一纸空文，大吏对候补官员的积极淘汰力度不够，出局者有限。官员流出官场的比例和速度大大降低，形成候补文官淘汰的瓶颈，候补官员“沉淀”在官场腹地，“漏斗效应”出现。

第一，开实官捐及减成收捐。咸丰朝以后，民变、灾荒和外患同时并存，社会动荡不断。财政入不敷出，清廷只得大开捐例，以弥补其不足。1851年太平天国起义爆发，清廷决定开办筹饷事例。原定一年，后无限期开办。著名学者许大龄说：“当时抑派之状，若是其甚，而中央又任之，更复增加花样，折减银两，多立官阶，银两多者又定特旨嘉奖，优先录用。于是混捐纳捐输报效为一。人谓捐制之乱，乱于咸同，非无因也。”［30］147晚清实官捐具有名义多、时间长、捐官减成并折扣大以及消极影响大等特点。由于官缺数量十分有限，这些捐官只得在吏部候选，或者分发到中央、地方等候补用。

第二，保举及滥举。晚清保举的主要特点有保案之多、保举之滥和保举的消极面大等。清前中期，保举还有一定的限制，“其军营、河工等奖案，始不过加级，或不俟俸满即升”。到了清朝后期，保举成为官绅出仕、得官、升迁的捷径之一。“京、外奖案，率冒滥不遵成例”，以至“咸、同军兴，保案踵起”。［31］3214大吏保举的对象既有文职，也有武职；既有官员，也有绅民；保举的内容包括实职、虚衔和封典等。保举的形式也多种多样，有例保、特保，有明保、密保，有寻常保、异常保等。大吏滥举的事例不胜枚举，而又以河工滥举为甚。军功保举的数量也十分惊人。根据笔者的统计，左宗棠在同治年间率军克复浙江武康等地后，一次保举的文武官员和绅士的数量达到2890人［32］195－259。这些被保举官员中的相当一部分被分发和奏留到部、省补用，这样大大扩大了已有的候补官员数量规模。滥

举的影响十分恶劣，“近世保举之弊，十倍于捐纳，百倍于科举”［13］256。

第三，官缺数量变动不大，分发、培训、考核和甄别等制度被破坏，或不健全，某些相关规定成为空文，因此出现了“漏斗效应”。张仲礼和王家俭等人的研究表明，清代官员的流动速度其实非常之快，即任期都比较短。但由于进入官场的人数远远超过了退出官场的人数，候补冗官问题依然严重。在乾隆朝，除按例分发外，还允许捐纳分发，但地方有分发人员的限制。这一限阀后来被打破，为候补官员在京内外大量地存在创造了制度条件。咸、同之间，制定分发官员指省例。就是说，只要多交银两，官员可以选择分发到与回避制度不冲突的任何省份；清朝培训制度不完善和非常态化，由于长期候补，候补文官聚处省垣，整天无所事事，仅有的一点知识和美好的青春耗掉了。“相率习为游惰，志气日即萎靡。”［33］特别对大多数异途候补官员来说，本来先天知识储备不足，后天又缺少学习和历练的机会，他们一旦理政，低能和无能就是可以预见的结果。对分发到部、省的试用学习之员，大吏按例要进行甄别和考核，但这些制度日久生弊，等于废止。清朝最高统治者多次饬令地方大员考核在省的候补文官，但疆臣大吏“对捐纳报满人员无不保留，一味市恩邀誉，只图见好于人”［34］3782。如光绪，就曾多次对地方疆臣进行过告诫和严厉的批评。

第四，候补文官的严重积存还有一个历史惯性的因素。在候补文官大量存在而未能消化之前，晚清又在源源不断地产出新的候补官员，即所谓的“候补流水线”。历年累积，终成尾大不掉之势，这就使光绪、宣统年间候补文官的数量，达到了骇人听闻的地步。地方的委署章程规定，候补人员分成正途、劳绩和试用三班。但由于候补人员日积月累，班中有班，轮转一周，得到署缺，不知要到猴年马月，更谈不上补缺了。候补冗官不仅影响异途试用、候补之员，也直接影响到正途人员的“及时自效”。任职户部的官员何德刚曾经长期候补，深知这种状态所带来的苦楚，“大抵利禄之途，人人争趋，御世之术，饵之而已，乃疏导无方，壅塞之弊，无以宣泄，其尾闾横决，至不可收拾”［35］1。这些候补官员既是仕途壅塞的受害者，同时又是新一轮仕途壅塞的推动者。

四、晚清朝廷的应对之举及其结局

对候补冗官问题及由此所带来的吏治上的消极影响，晚清朝廷也不是完全熟视无睹和无所作为，而是作了一定程度的改革和调整。晚清中央和地方两级在多个方面采取了一些应对举措，其着力点放在减少候补冗官的数量和提高候补官员的质量上。

晚清时期，针对大吏在保举中的不作为甚至不轨行为，朝廷企图趋利避害，对保举制度进行多次调整。一是朝廷不断训诫，饬令大吏不得滥保。二是在制度上进行改革，晚清咸丰、同治、光绪和宣统四朝都有调整。如光绪二十六年、二十八年、三十二年，吏部分别根据御史刘家模、陈庆桂和王乃征、刘汝骥的建议，对保举制度作了相应的调整和新的修订。［36］18

捐纳制度是历朝包括清朝最大的“秕政”，到了晚清，候补冗官问题持续存在并日趋严重。所以，在晚清时期，绝大多数官员主张取消捐纳制度，特别是实官捐纳，其呼声不绝于耳。为了减少冗官，缓解候补冗官问题带来的压力，晚清朝廷也曾有过停止捐纳实官的举措。如咸丰初年、光绪五年和光绪二十七年，朝廷曾下诏停止捐纳实官。

候补官员多而劣，破坏吏治、妨碍民生和改革，到了无以复加的地步，地方省份多次请求朝廷停止分发候补官员到省。如光绪四年到八年，是光绪年间要求停止分发的第一次高潮，计有江苏、广西、云南、安徽、江西、湖南、山东、山西、直隶、两淮、河南、广东、贵州、浙江、福建等省；光绪十七到二十二年，是要求停止分发的第二次高潮，有福建盐大使一班请停分发，安徽、广西、湖北、广东、浙江、河南请停捐纳、劳绩等项分发，安徽等省并展停一年；光绪二十七年以后，是要求停止分发的第三次高潮，有广东、江苏、河南、湖北、江苏等省停止分发。

为了缓解候补冗官所带来的一系列问题，晚清朝廷还一再强调对候补官员进行培训和考核，并采取了一系列相应的措施。如同治年间，丁日昌任江苏巡抚时，借用书院的月课方式考核候补官员；岑毓英为云贵总督时，自同治十三年起，对武职候补人员，“每月课试一次。月给奖银以一千两为率，至今各将弁技艺优娴，颇著成效”。又决定仿照江苏等省的《文职月课章程》，于光绪十三年十二月起，对候补各员按月课试。“既稍恤其身家，又可增其识力。”［9］2467贵州巡抚潘霨鉴于候补人员有拥挤之患，也采用月课之法，对候补同通州县以及佐杂人员，按月考试，酌定等差，优给奖赏。［37］249光绪三十三年，宪政编查馆拟定《切实考核外官章程》［38］。

该章程规定捐纳、保举的试用、候补正佐官员先入学堂学习，毕业后到省考试，合格者才予以差委；章程还规定对“在省候补人员通行考试一次”，然后根据等第或留差委，或学习，或饬令回籍。督抚司道如果违反上述规定，“应酌予议处”。地方官府积极执行，如湖南省1909年考验候补官员计298人，然后分别等第，或留差委，或入学堂各班学习。［39］地方官府除重视考核外，还加强对候补官员的培训。山西巡抚刚毅在1887年说：“是以臣历任各省，必以开馆课吏为第一要务。每日传集在省候补及部选初到各员，分班到馆教之。”［40］1154后来一些地方大吏也曾先后仿行。如1892年，湖南巡抚吴大澂创立了课吏馆，“专课在省候补各员，其实缺及署理人员均不与焉”［41］。在随后全国首开先河的湖南维新运动中，湖南巡抚陈宝箴继续在省城设馆课吏，由署按察使黄遵宪总理其事。新政时期，中央一些部门设立了馆（堂），培训候补候选人员。地方也建立专门学堂，招收或多或少的候补官员入学。如山东1906年筹商“速设立法政学堂，以甄陶候补各员”［42］。设长期和速成两班，规定凡到省候补人员，年在50岁以内者皆得应考。从各省法政学堂的生源看，无一例外地都以候补官员为招收主体。

这些改革和调整暂时减少了候补冗官大量产生的可能性，以各种形式考核、培训候补官员，也的确提高了部分候补官员的素质和技能，并在一定程度上遏制了由候补冗官问题所带来的消极影响。但是，从力度看，如同对其他问题的改革一样，晚清的这种调整和改革是十分有限的。如停止捐纳，限制保举，强化考核等措施，要么中止，要么执行走样；从效果看，改革是基本不成功的，难以达到澄清吏治，缓和矛盾，挽救其统治的最终目标。也就是说，在解决候补冗官问题上，晚清朝廷采取的一系列的改革，并没有收到明显的和实质性的效果，即使具有深度和广度的“新政”也未能达到消除包括候补冗官问题在内的各种问题。相反，旧的矛盾没有消除，新的问题又不断涌现，以至终清之时，候补冗官问题还是没有得到解决。而且由于专制统治的存在和腐朽，候补冗官问题也不可能得到解决。候补冗官恶瘤的长期存在与负面影响的肆意蔓延严重损伤了晚清朝廷的自我调整力、应对力和统治力，直接促进了清朝统治的削弱和衰退，成为推动清朝自我瓦解的不自觉工具。

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［责任编辑伍纯初］

A Study of Overstaffed Reserved-officials in the Late Qing Dynasty

XIAO Zong-zhi

（Department of Politics and Public management0f USC，Hengyang421001，China）Abstract：The reserved-officials were assigned by Li Department and continued to work in the local authorities participate in many affairs of central and local government more or less while waiting for real official position in Qing Dynasty．Their amount was great，meanwhile their quality was bad，The phenomenon that existed for a long time brought about some political and social problems．The paper describes in detail the jammed state of reserved-official and change of quantity in the angle of time and space，and discusses emphatically negative influences on the admin-istration of officials which the problem of overstaffed reserved-officials brings about，also analyzes four main causes which result in the phenomenon of overstaffed reserved-officials．At last，the paper briefly summaries some reforms of Qing government to solve the problem of overstaffed reserved-officials and the its result．

Key Words：late Qing Dynasty；overstaffed reserved-officials；influences；causes；reform；result