现代国家治理理论研究综述_孙文平
现代国家治理理论研究综述
孙文平１朱为群２曾军平２
（１．山东大学法学院，
威海２６４２０９；２．上海财经大学公共经济与管理学院，上海２００４３３）内容提要：自中共中央十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”写入全面深化改革总目标以来，学术界便掀起了对现代国家治理理论的研究热潮。本文主要从现代国家治理的概念、目标、原则、途径以及评价体系方面对已有研究成果进行了梳理，为更多学者寻找新的研究主题，开拓新的研究领域提供参考借鉴。
关键词：国家治理治理现代化目标原则实现途径治理评价体系中图分类号：Ｆ８１２文献标识码：Ａ文章编号：１６７２－９５４４（２０１５）０７－００１１－０５
〔收稿日期〕2015-03-31
〔作者简介〕孙文平，讲师，博士研究生，研究方向为公共经济管理；朱为群，教授，博士生导师，研究方向为税收理论与政策；曾军平，副教授，硕士生导师，研究方向为财政理论。
一、现代国家治理的概念
（一）治理的概念
“治理”一词源于国外，其英文是“ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ”。西方政治学家和管理学家之所以提出这个概念，主张用它替代统治，是因为他们在社会资源的配置中既看到了市场缺陷，又看到了政府失灵。治理理论的主要创始人罗森瑙（Ｊ．Ｎ．Ｒｏｓｅｎａｕ，１９９５）将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同目标支持的管理活动，其主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。罗茨（Ｒ．Ｒｈｏｄｅｓ，１９９６）列举了六种关于治理的不同定义：（１）作为最小国家的管理活动的治理，即国家削减公共开支，以最小的成本取得最大的效益。（２）作为公司管理的治理，即指导、控制和监督企业运行的组织体制。（３）作为新公共管理的治理，即将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务。（４）作为善治，即强调效率、法治、责任的公共服务体系。（５）作为社会—控制体系的治理，即政府
与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动。（６）作为自组织网络的治理，即建立在信任与互利基础上的社会协调网络。
在关于治理的各种定义中，全球治理委员会（１９９５）的定义具有很大的代表性和权威性：治理是各种公共或私人的机构和个人管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。
国内学者毛寿龙（１９９８）指出，“ｇｏｖｅｒｎ”是指政府对公共事务进行治理，但不是直接介入，而是只介入政治和管理之间，是对传统行政的替代，因此，可译为治理。俞可平（１９９９）对治理的界定是，在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。治理是一个上下互动的管理过程，本质在于建立一种在市场原则、公共利益和认同之上的合作。
（二）现代国家治理的概念
“国家治理”是一个来源于国外的概念，其英文
是“ＮａｔｉｏｎａｌＧｏｖｅｒｎａｎｃｅ”，它是现代国家所特有的一个概念，是在扬弃国家统治和国家管理基础上形成的。国家治理涵盖了政府治理、市场治理、社会治理等多元主体不同层次的治理。国家治理主要指的是国家在基本权力安排既定的情况下，如何使国家权力运行得合法、正当和高效，并得到社会认同（任剑涛，２０１３）。“国家治理”理论遵循“维护国家基本秩序和稳定以及发展国民经济和提供公共服务的价值目标（徐湘林，２０１４）”，它是一个不断调整和改革与社会经济发展不适应的国家治理结构的动态过程。“现代国家治理”是一个内涵更加丰富的概念，它不仅强调治理主体和治理方式的灵活性，更加注重国家治理的合法性和公正性，国家治理的现代化集中体现在“治理体系和治理能力的现代化”这一全新的国家治理理念中。
综上可知，中外学者对“治理”的界定都侧重治理主体和治理手段的多元化、治理结构的扁平化以及治理运作机制的竞争化。对现代国家治理的概念化除了注重其一般属性之外，还要注重中国的独特国情，建构具有中国特色的“国家治理”概念。
二、现代国家治理的目标
现代国家治理确定什么样的目标直接决定了国家选择什么样的治理模式，已有相关学者对现代国家治理目标的讨论主要有两种倾向：善治目标论和国家治理现代化目标论。
（一）善治目标论
善治目标论者认为，理想的现代国家治理应该追求一种“好”的治理，即善治，英文为“ｇｏｏｄｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ”。学者们围绕着何谓善治，善治的本质属性以及善治的中国化等展开了研究。
关于“善治”的概念界定。具有代表性的是法国学者玛丽－克劳斯·斯莫茨对善治的界定，她提出善治包括四大要素：公民安全得到保障，法律得到尊重，且都必须通过法治来实现；公共机构正确而公正地管理公共开支；政治领导人对其行为向人民负责；信息畅通以便于全体公民了解情况。在中国语境中，“善治”的内涵远远超出了西方学者赋予的语义。俞可平（２００５）从公共治理的角度认为，社会公平和善治是建设和谐社会的两块基石，更为重要的
是，善治在概念上比民主更为一般化（这一点也是引发较大争议的地方）。经俞可平（２０００）的考证，我国古代就有“善政”，但“善治”不同于“善政”。“善政”要求一个好的政府治理，而“善治”要求整个社会好的治理。善治既是对中国传统的善政概念的借用，更是对当代西方ｇｏｏｄｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ的借用，力图将中西含义结合起来。虽然中外代表性学者对“善治”的内涵表述不一，但都认同“善治”追求的是整个社会的良好治理。
关于“善治”的本质属性。学者们对“什么样的治理才是善治”给出了不同的界定。俞可平（１９９９）提出“公共利益最大化说”，即只有促进“公共利益最大化”的国家治理才是好的治理。何增科（２０１４）、张文显（２０１４）提出了“公共秩序说”，即善治的本质属性就是建立和维护良好的公共秩序，保障社会良性运行，而这种秩序必须是“包容性秩序”。辛恩（２００９）、欧阳康（２０１４）和饶传平（２０１４）等从“国家治理的根本是人的治理”这个角度提出了“人本说”，即善治的根本宗旨是为了人性的健康发展，保证人们有尊严的、幸福的生活，同世界和自然能够和谐相处。吴毅（２０１４）则提出了“正义说”，即更加强调了实现社会公平正义是现代国家治理的首要目标。“人本说”和“正义说”界定了治理的“良性”善治，凸显了国家治理不仅仅是一种“术”学，更应注重道德上的正当性和合法性。
关于“善治”理论的中国化。梁莹（２００５）提出，中国特有的国情决定了我们要选择有中国特色的善治路径，并对“善治”在中国的可行性进行了分析，提出了中国特有的善治前提、善治方向。陈广胜（２００７）从本土化出发，把西方的“善治”概念中国化，概括为：（１）就治理主体而言，善治是“善者治理”。作为治理主体，无论是政府组织、非政府组织或是私人企业都应具有合法性。（２）就治理目的而言，善治是“善意治理”。治理的本意是服务，没有服务的治理就没有存在的必要。（３）就治理方式而言，善治是“善于治理”。它应该是建立在契约基础上的合作治理，治理是多中心良性互动的过程，是政府不断回应公众需求的过程。（４）就治理结果而言，善治是“善态治理”。这是一种多元治理、和谐治理的社会形态。王勇（２０１１）提出，中国特色社会主义管
理的主体主要是政府，市场机制和社会机制还不是很健全，这和西方国家以市场和社会为社会治理主体是截然不同的。肖金明（２０１２）认为，中国公共治理更应该强调其社会性、地方性和法治性。中国学者在引入国外“善治”理念时，又赋予了其更多的中国涵义，适合中国国情的善治理论对中国实践具有更强的指导意义。
（二）国家治理现代化目标论
有学者基于目标途径角度提出，国家治理现代化是目标，也可以理解为一种途径，即通过国家治理现代化可以推动中国特色社会主义制度的发展和完善（刘俊祥，２０１３）。施芝鸿（２０１３）把国家治理现代化称为继我们党提出的“四个现代化”之后的“第五个现代化”。国家治理现代化的内容包括国家治理体系现代化和治理能力现代化两大方面。
关于国家治理体系的研究。习近平（２０１４）阐明“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系”。在此基础上，学者们又展开了更加细致的研究。李佐军（２０１４）基于“主—客”维度提出，完整的国家治理体系包括治理主体、治理客体和治理手段。唐皇凤（２０１４）认为，现代国家治理体系包括四大核心要素：现代公民，现代社会，现代市场经济体系，法治型、服务型的现代政府。俞可平（２０１４）认为，完整的现代国家治理体系是一个包括国家行政体制、经济体制和社会体制的制度体系，有效的国家治理体系涉及谁治理、如何治理、治理得怎样三个基本问题，现代国家治理体系的本质特征是民主，衡量一个国家的治理体系是否现代化的“五个标准”，即制度化、民主化、法治化、效率化和协调化。何增科（２０１４）近一步认为国家治理体系是一个以目标体系为追求，以制度体系为支撑，以价值体系为基础的结构性功能系统。
关于国家治理能力的研究。王绍光（２０１４）认为，在国家治理现代化中，“‘治理能力’非常关键，没有相应的治理能力，‘治理体系’就只会是一个空架子”。库伊曼（Ｊ．Ｋｏｏｉｍａｎ，１９９３）认为，治理能力是治理需要和管理能力之间的持续平衡的动态过程，治理能力的本质在于干预，即有目的的、直接的社会政治互动形式。因此，国家治理现代化在治理能力方面的要求就是“从消极被动的防御型治理转变
为积极主动的干预型治理”（唐皇凤，２０１４）。王绍光和胡鞍钢（１９９３）则提出了国家治理的四种具体能力：财政汲取能力、宏观调控能力、合法化能力以及强制能力，其中，国家财政汲取能力是最重要的国家能力，也是实现其他国家能力的基础。“强化国家能力，就是强化国家动员和汲取社会资源的能力（王绍光，１９９３）。”王绍光还在该报告中提出了“基础性国家能力”，他认为“基础性国家能力”就是国家建设的“基础设施”。“基础性国家能力”包括了最基础的八项：强制能力、汲取能力、濡化能力、国家认证能力、规管能力、统领能力、再分配能力、吸纳和整合能力。前三项是保障国家治理有效的关键。
综上所述，财政能力是国家的基础能力，财政治理水平决定了国家治理水平，从某种意义上说，有什么样的财政治理就有什么样的国家治理。税收体制反映着国家公共权力与公民个人权利之间的关系，如果没有一个长效机制对国家征税权加以控制，税收就会异化为侵害人民财产和自由权利的工具。因此，实现国家治理的转型，首先要实现税收体制的转型。
三、现代国家治理的原则
为了实现既定的国家治理目标，国家治理应该遵循一定的准则。专门讨论现代国家治理原则的文献并不多见，但是在讨论现代国家治理的核心内涵、本质属性、核心要素的文献中有一些论述。
俞可平（２００１）总结了善治的六个核心要素：（１）合法（ｌｅｇｉｔｉｍａｃｙ），即社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态；（２）透明（ｔｒａｎｓｐａｒｅｎｃｙ），即每一个公民都有权获得与自己的利益相关的政府政策的信息；（３）责任（ａｃｃｏｕｎｔａｂｉｌｉｔｙ），管理人员及管理机构由于其承担的职务而必须履行一定的职能和义务；（４）法治（ｒｕｌｅｏｆｌａｗ），即法律是国家治理的最高准则，任何政府官员和公民都必须依法行事；（５）回应（ｒｅｓｐｏｎｓｉｖｅｎｅｓｓ），公共管理机构必须对公民的要求作出及时和负责的反应；（６）有效（ｅｆｆｅｃｔｉｖｅｎｅｓｓ），即通过科学管理降低成本。
其他学者在此基础上又进行了补充，何增科（２０１４）补充了参与、责任、廉洁、公正、和谐等国家治理价值原则。唐皇凤（２０１４）认为，现代国家治理
应该具有开放性和包容性。刘祺（２０１４）提出现代国家治理的核心是民主治理。张文显（２０１４）从法治角度提出了秩序、公正、人权、效率、和谐等基本价值。高小平（２００５）认为，国家治理原则中有效性和合法性是最基本的两种原则。
综上所述，学者们对现代国家治理原则的相关讨论虽内容不一，但都认为法治和民主是最核心的基本原则。法治原则涵盖了形式合法性、实质合法性和认同合法性。民主原则强调的是国家治理要征得社会公民的“同意”，得到他们的认同和参与。
四、现代国家治理的实现途径
治理方式和治理手段的多样化是现代国家治理多元化的现实体现。国家治理现代化不仅仅是治理方式的转变，更是治理理念的转变。因此，观念转变是国家治理现代化的根本前提，制度建设是国家治理现代化的保障，政府职能转变是国家治理现代化的实现。
（一）观念转变
观念转变是解放思想的核心要求，也是实现国家治理现代化的先决条件。没有思想的解放和观念的转变，就没有国家治理的变革。国家治理现代化不仅仅是一种治国之术，更首先是一种治国理念。唐皇凤（２０１４）提出，构建现代价值体系和塑造现代治理理念是中国国家治理体系现代化的首要前提，并强调民主法治、自由平等和公平正义是当前中国政治发展过程中迫切需要确立共识的制度价值。李景鹏（２００５）认为，实现现代国家治理最首要的是，转变政府和公民双方的观点，树立政府权力公共性和公民权力主体性的观点。李风华（２００３）则提出，治理理论的根本精神是契约观念和效率精神，更加注重国家治理的制度化、规范化和有效性。国家治理现代化的核心是实现公共事务的“共治”，即首先要建立一种以民主和法治为本质特征的多元社会主体合作治理理念。
（二）制度建设
国内有大量的学者认为，实现现代国家治理的重要途径就是进行制度建设。包心鉴（２０１４）和吴毅（２０１４）认为，制度现代化是国家治理现代化的核心内容，实现国家治理现代化的根本途径就是构建公
平正义的制度体系以及运作机制。任剑涛（２０１３）和张文显（２０１４）提出，国家治理法治化是国家治理现代化的必由之路，通过健全和完善国家治理法律体制实现国家治理体系的现代化和治理能力的提升。卢洪友（２０１４）进一步认为，应从财政制度入手实现国家治理的现代化，财政制度的现代化是国家治理现代化的重要手段。
（三）政府职能转变
毛寿龙（１９９８）从公共管理学的角度提出，实现国家治理现代化的根本手段是实现政府职能的转变，由政府直接干预转变为间接协调，政府管理公共事务的角色转变是现代国家治理的重要标志。唐兴军、齐卫平（２０１４）进一步提出，在国家治理现代化背景下，政府职能转变应把促进社会公平正义作为价值取向。林尚立（２０１１）则强调了府际关系对国家治理效能的影响，指出要转变政府职能，就要调整和重构府际关系，超越府际关系会影响到整个国家的治理。何显明（２０１３）则从历史变迁的角度分析了新中国成立６０年以来国家治理模式演变的基本趋势，发现政府角色的转型是构成这一变迁的中轴逻辑。景维民、张慧君（２００９）从转型经济学的视角分析了转型国家的治理形态，发现不同的转型国家虽然治理形态不同，但是强化政府能力建设依然是国家治理模式的关键。
五、现代国家治理评价体系
建立现代国家治理评价体系是为了反映国家治理体系和治理能力现代化实现的程度，衡量国家治理水平的变化，发现国家治理过程中存在的问题。国内外都有相关研究成果。
（一）国际组织提出的国家治理评价标准
最早确立完整的治理标准，并对主权国家的治理状况进行整体性评估的是一些著名的国际组织，例如世界银行（ＷＢ）、联合国开发署（ＵＮＤＰ）、经合组织（ＯＥＣＤ）等。
世界银行的世界治理指数（ＷＧＩ）体系研发较早，应用也比较广泛，其指标涵盖了六大类：发言权与责任（ＶＡ）、政治稳定与消除暴力（ＰＶ）、政府效能（ＧＥ）、监管质量（ＲＱ）、法治（ＲＬ）、腐败控制（ＣＣ）。这套指标在同类指标体系中表现最为出色，其优势
体现在采用精准的统计学方法保证了其精确性，减少了指标估算的误差，其良好的设计规则和稳健的指标越来越受到实践者和研究者的青睐。
联合国开发计划署的治理评价框架涵盖了６个领域：公民社会、政治社会、政府、官僚机构、经济社会和司法部。联合国开发计划署提供的指标数量繁多，主要指标有：联合国以贫困和性别为维度的民主治理指标框架（ＭＤＧ）；联合国人类发展报告（ＨＤＲ）；联合国人类发展中心的“人文治理指标”（ＨＧＩ）；联合国奥斯陆治理研究中心的“民主治理测评体系”（ＭＤＧ）。
经合组织２００４年开发了旨在提升国家治理能力的测评体系，该体系涉及了民主、人权和治理三大主题，其中有关治理的主题涵盖资源管理、问责、透明、腐败、参与、效能、法治、控制／检查／监督、信息获得、道德和其他指标。
（二）国内学者对国家治理评价问题的研究
从２１世纪初开始，中国学者开始研究公共治理评估，探索构建适合中国国情的国家治理评估体系。其中，国内最具有代表性的是俞可平２００８年研制的“中国国家治理评估框架”，并正式出版了《国家治理评估：中国与世界》一书，该评估框架设立了１２个维度：公民参与、人权与公民权、党内民主、法治、合法性、社会公正、社会稳定、政务公开、行政效益、政府责任、公共服务和廉洁。其中每一个维度下面又有１１６个关注点或具体指标，构成了一个完整的评估指标体系。包国宪（２００９）设计了“中国公共治理绩效评价指标体系”，这套指标包括公平、法治、可持续性、参与、透明度、责任、效能等７个方面。胡税根和陈彪（２００８）提出了“治理评估通用指标体系”。天则经济研究所（２０１１）设计了“中国省市公共治理指数”，该指标体系由公民权利、公共服务和治理方式三大主要要素构成，每个维度下又设立具体的指标；其目的是试图通过对各地区公共治理的实际运行状况进行定期的定量评估，形成一个记录我国各地区公共治理演变的追踪数据，以展示各地区公共治理方面的真实状况。
国内有关国家治理评估体系的研究还很稀缺，虽然取得了一定的进展，但整体水平还处于初级起步阶段，指标体系零散，缺乏逻辑一致性，评价结果
的客观性和公正性不足，而且大多研究只停留在理论探讨，没有经过实践检验，需要进一步拓展和深化。
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【责任编辑连家明】
六、结语：实现预算价值理性与工具理性的平衡、统一
预算是一种有效的现代治理工具，不仅可对政府和公众实施双向控制，提高公共资源配置效率和政府运行效率，而且能够培育公共理性、促进广泛的合作共识，在构建良序社会中发挥极为重要的作用。
近些年来，我国预算改革取得了很大进展，特别是新《预算法》的实施，在提升预算治理能力方面迈出了具有实质意义的一步。但无论是前期实施的部门预算、收支两条线、国库集中支付制度、政府采购、绩效预算等措施，还是当前正在实行的年度预算控制方式、跨年度预算平衡机制、中期财政规划、全口径预算等改革，主要都是围绕增强预算的控制功能这一目标展开的，呈现明显的“控制取向”特征。虽然我国一些地方在参与式预算、预算听证做出了一些尝试，但无论是制度设计，还是改革理念，都需要进一步改进。总体来看，我国当前预算治理的工具理性意义大于价值理性意义。
推进国家治理能力和治理体系的现代化，对预算治理能力提出了更高要求。预算的控制功能固然重要，但其在良序社会生成中的重要作用也应值得高度重视。只有二者兼顾，实现预算的价值理性与工具理性的平衡、统一，才能更好地发挥预算的治理作用。因此，未来我国的预算改革，可以按照两个
路径推进：一是继续增强预算的控制功能，优化预算权力配置，深化预算管理制度变革，提升政府的治理能力和运行效率。这也是当前我国预算改革所正采取的路径。二是发挥预算的合作共识和公共理性“培育场”功能，构建预算信息表达机制、“体制内协商”与“体制外参与”有机结合的预算协商机制等制度体系，通过预算形成政府与公众的新型关系，增强政府合法性基础，构建稳定、韧性、可控的社会运行机制。这两条路径不是截然分开的，而是相互促进、相互提升的关系，也唯有二者结合起来，实现预算治理方式创新，才能更好地发挥预算的治理作用，进而增强制度自信、发挥制度优势，促进我国治理现代化。
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【责任编辑王惠锦】