美国政体面面观_访美札记

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美国人“牛”，是世人皆知的。他们总自以为美国的一切都是全

世界“最好的”，他们不仅自信，还想让其他国家的人也“信

服”，而且相信“眼见为实”，于是，自1940年开始，美国由国

务院搞了一个“民间文化交流项目”——“国际访问者计划”

（International visitor leadership program），每年不惜耗费大量美

钞，邀请其他国家的“优秀公民”到美国去直接面对面地实地了

解和认识美国。至今，世界各国已有10多万人应邀参加了这个活

动，其中包括许多政治、经济、文化、教育以及新闻等领域的领

导层的知名人士。“国际访问者计划”是1980年才在中国开始实

施的，每年约有60名访问者应邀访美，10多年来，已有数百位中

国的政府官员和科学家、经济学家、艺术家等各方面的知名人士

在这一项目的支持下访问了美国。2007年3月24日—4月15日，本

人也应美国国务院邀请参加了“国际访问者计划”，对美国进行

了为期23天的访问。本人这次考察的主题是美国的政治制度，重

点是联邦和地方议会的运作情况，以及与此相关的一些问题如政

府透明度、公民民主参加等。在三个多星期的考察中，本人广泛

接触了美国联邦和地方的议员、行政官员、非政府组织负责人、

专家学者，以及平民等，共进行了50多场次的访谈和交流。考察

归来，有许多感受和感想。

美国政体面面观

——访美札记

□文／罗述勇

到美国的第一次访谈，就是听美国天主教大学教授怀特先生介绍美国的政治制度。本人这次访美的主题就是实地考察了解美国的议会体制及其运作情况，因而对怀特先生的介绍自然格外重视，提了许多问题，做了详细交谈。

人们都知道，美国的政治体制是典型的“三权分立”体制。

三权分立作为一种学说，是由十七世纪英国资产阶级唯物主义哲学家和政治学家洛克首创的，十八世纪法国著名的启蒙学家孟德斯鸠则发展和完善了这一理论。洛克和孟德斯鸠的分权说，是近现代资产阶级国家政治制度的理论依据，是资产阶级国家政权组织结构的基本原则。所谓“三权分立”，就是将国家权力划分为既相互独立又相互制约的立法、行政、司法三个部分，并建立相应的国家机关来分别行使这三个方面的权力。

在美国，立法权属于国会，行政权属于总统，司法权属于法院，三者彼此平等而又独立，其核心是实现国家权力的分立、制约和平衡。为此，国会拥有修改宪法和制订法律、审查批准政府的预决算、批准总统对高级官员的任命、调查特殊事件及对总统的弹劾等权力。总统集国家元首、政府首脑和武装部队总司令于一身，总揽行政权力。宪法授予总统的权力比较广泛，主要包括五个方面，即作为国家元首的权力、行政权、立法倡议权和否决权、外交权、军事权。总统由选民间接选举产生，即首先由选民选举总统选举人，然后由总统选举人选举总统。因此，总统直接对选民负责，不对国会负责。总统无权解散国会，国会也不能罢免总统（除非定

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Investigation Report 罪）。司法权属于联邦最高法院和其它各级联邦法院。最高法院是美国的最高审判机关，拥有最终裁决权、司法审查权、宪法解释权等权力，它可以审查联邦或州的立法或行政行为是否违宪。法官由总统征得参议院同意后任命，可终身任职，非经国会弹劾不得免职。

在美国，立法、行政、司法三种权力是完全分立的，但同时又是相互制约的，即：立法权属于国会，又受到总统和法院的制约；行政权属于总统，又受到国会和法院的制约；司法权属于法院，又受到国会和总统的制约。通过三种权力的相互制约，保持权力平衡。具体来说，按照美国宪法，国会有立法权，以法律的形式约束总统，但国会制定的法律

只有总统签署后才能生

效，而且总统还有权加以

“否决”。国会又有权在

一定条件下（即当众、参

两院都以三分之二票通过）推翻总统的“否决”。总统有权任命各行政机关首长、联邦法院法官和驻外使节，但需经国会同意。总统与外国缔结条约需参议院三分之二票通过。国会还有复选总统和副总统、弹劾总统及一切行政官员的权力。如众所周知的美国被弹劾的第一位总统尼克松，他因“水门事件”下台。（即1972年6月17日，美国总统换届竞选的前夕，有5个人在试图秘密进入位于华盛顿水门旅馆的民主党全国委员会的办公室时，被警察发现并逮捕。现场可以很明显地看出，这5个人企图安装窃听器，并偷走带有民主党选举运动计划的文件。由于他们身上都带有现金和与尼克松竞选有关的文件，这使他们和尼克松的竞选委员会发生了联系。随后的调查表明，尼克松很可能和此事有关。1974年7月24日，最高法院公布判决，要求尼克松交出一些放在白宫办公室的录音带。尼克松服从判决，向法庭提交了这些白宫录音带，显示尼克松卷入了水门事件。1974年8月8日，尼克松宣布辞职。8月9日，辞职生效，副总统福特接任。福特利用总统权力，赦免了尼克松，这使尼克松在后来没有被审判。）本人这次访美时特地到了水门宾馆，在院内停留片刻，感慨良多。又如美国国会众议院决定对克林顿总统展开的弹劾调查。（即上世纪90年代，美国总统克林顿和前白宫实习生莫妮卡·莱温斯基之间的性丑闻闹得沸沸扬扬。检察官斯塔尔在向国会提交的调查报告中指控克林顿犯有伪证罪和扰乱司法程序罪，从而直接导致了国会众议院对克林总统顿启动弹劾程序。1998年12月19日，国会众议院举行全体会议，以简单多数通过了弹劾总统克林顿的两条理由——在与其有关的绯闻案中“作伪证”和“妨碍司法”。克林顿从而成为美国历史上第二位遭在美国，立法、行政、司法三种权力是完全分立的，但同时又是相互制约的，即：立法权属于国会，又受到总统和法院的制约；行政权属于总统，又受到国会和法院的制约；司法权属于法院，又受到国会和总统的制约。通过三种权力的相互制约，保持权力平衡。

弹劾的总统。所幸的是，众议院的弹劾动议在参议院未获通过，克林顿侥幸逃过一劫。）而就行政权与司法权的关系而言，总统有权任命包括联邦最高法院法官在内的法官，有权赦免一切罪犯，使法院无法对其进行法律追究。总统还控制着司法系统的警察、监狱等机构，此外还有行政裁判权等。但是法院也有制约总统的手段，联邦法院的法官虽然由总统任命，但一经任命即可终身任职，所以法官可以不依附于总统，甚至作出不利于总统的裁定。法院还享有司法审查权，它可以宣布总统的行政立法违宪，可以对违反法律的一切行政官员进行法律追究。如大家都知道的美国最高法院就佛罗里达州总统选举计票争端举行的听证会。美国最高法院介入总统选举争端，这在美国200多年的历史上还是首次。再就立法权与司法权的关系而言，国会有权同意或否决总统所任命的法官，有权对法官进行弹劾，国会所通过的法律一旦生效，法院必须执行。然而，法院可以审查国会的立法是否违宪，若宣布为违宪，即中止执行。联邦最高法院的判决具有判例的作用。判例实际上是法院的一种立法手段，不过，国会也有推翻判例的办法，那就是制定宪法修正案，只要经过四分之三的州的批准，修正案即可生效，而无须总统签署，法院也不可宣布其违法。

对美国的三权分立，过去也是有些了解的，但通过这次考察，更加深了认识，觉得其作为一种国家政治体制设计，确实体现了美国人的政治智慧：——坚持从其历史和现实出发，来选择适合自己国情的政治制度，绝不照抄照搬他国模式。

大家知道，1776年7月4日，北美13个英属殖民地宣布成立美利坚合众国。但是，这个新生国家所属的13个州，相互之间的关系与今天欧盟各国非常近似，各州成了实际上的主权国家，互不相让，争吵不休。1787年5月，在新生国家何去何从的历史关口，各州共派出55名代表聚集费城，举行制宪会议。尽管各州的代表都认为需要组建一个强大的中央政府，但谁也不愿意轻易让出自已的权利，因而整个会议充满猜忌，争吵得面红耳赤，使会议难以继续下去。这时候，有两个人起了关键作用。一位是制宪会议主席华盛顿。他是独立战争时的大陆军总司令，在独立战争中赢得了无与伦比的威望。整个制宪会议期间，他始终端坐在会议主席的座席上，一直沉默不语，并不利用自己的威望来制止各州代表无休止的争吵。但他坐在主席台上，就像征着会议还在继续，防止了制宪会议夭折。另一位则是81岁的本杰明·富兰克林。许多中国人是因为他发明了避雷针而知道他的。其实，美国宪法的制定和政体的确立，他立了头功。面对制宪会议无休止争吵的场面，富兰克林感慨说道：“我们的代表各执一词，互不相让，这是令人非常痛心的。我们需要一种政治智慧，我们在努力地搜寻这种智慧。我们研究过古代历史中的政治模式，我们还

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调查了不同形式的共和制，许多国家在建国之初就播下了迷茫的种子，生生死死；

我们也研究过欧洲列国，但没有一部宪法适合我们。我们今天是靠智慧来设计整个国家和政府的模式，我们不能将这些留给机遇、留给战争、留给征服。”他慷慨的劝说，感动了代表，使代表们放宽了胸怀，更为会议解决难题提供了思路。既然欧洲列国的政治模式都不适合美国，那就必须义无反顾地抛弃英式两院制及其变种—

北美各殖民地两院制，转向全新的思路，寻找全新的方案。制宪代表们按照新的思路，经过116天的谈判，终于形成了一部宪法。1787年9月17日，华盛顿第一个在宪法上签字。

了解这段历史，确实让人对以华盛顿和富兰克林为代表的美国开国功臣们感到佩服。因为他们不仅具有非凡的政治智慧，更为重要和具有政治启发意义的是，他们知道，一个国家，一个民族，只能走自己的路，根据自己的国情来设计政治制

度，绝不能简单甚至盲目地模仿别人，或照抄照搬。令人遗憾的是，今天一些美国人，总喜欢对别国指手划脚，说长道短，把自己的一套强加给别人。我想奉劝今天那些习惯于对别人指手划脚、强加干预的美国人，和你们的前辈们的那种尊重不同国家的文明传统和国情特点的胸怀和智慧相比，你们当感到汗颜才对！但令人欣慰的是，也有一些明白的美国人，如怀特教授和另一位接待本人的美国众院工作人员对我说，千万要立足自己的国情，不要生搬硬套美国，美国这一套是美国的，不是其他哪个国家都可以随便学的。

——理性地看待和运用民主制度，兴利除弊。

美国人，从制宪代表们开始就始终认为，民主原则是迄今为止最为理想的政治社会制度，但同时认为，如果彻头彻尾地实行民主原则，则必然产生很多弊端（正如前述），所以，同时还得搞点君主原则和寡头原则、贵族原则，以匡正民主原则的弊端，达到政治社会和谐。因此，一个政府纯粹搞单一的民主制还不行，必须是一个混合型政府，才能使国家既做到主权在民，又稳定和谐。所谓混合型政府，就是按照不同的政治原则建立政府的不同机构，使它们代表社会各种不同的利益集团（美国人公开承认，美国是一个多元化的国家，像其他国家一样存在很多不同的阶级和利益集团，他们为了各自的利益而始终斗争不息。只要有阶级和差别存在，这种斗争就永远存在，不以人的意志为转移。因此，政府不能强行否认和压制人们的这种斗争，而是应该将这种斗争纳入一种合法的轨道，即让人们运用合法的手段来谋取利益。）具体来说，就是国会实行民主原则，由选民和选区直接选举，代表选民和选区的利益；总统虽也选举产生，但施政过程中则形似君主，重权集于一身；最高法院则明显带有寡头制的味道，可以是逍遥于选举之外，而又操宪法以裁定一切。

美国这种混合制原则，不仅运用和体现于联邦政府的立法、行政、司法三大机构之间，而且运用和体现在实行民主原则的国会的内部结构中。美国人认为，无论哪个国家，都有穷人和富人，而且穷人多，富人少。因此，国会内部必须设立一个院，这个院广泛代表所有的社会阶级和集团，尤其是代表广大的社会中下层。只有

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Investigation Report 这样，整个国家政权才能获得最广泛的社会基础，具有民主性质，才能实现持久稳定。这个院就是美国国会的众议院，它须奉行民主原则。众议院的功能，早在费城制宪会议上制宪代表梅森就已指明，他说：众议院应该是民主原则的大基地，直接表达社会中下层的利益、呼声和要求，准确反映民众的心态、情绪乃至冲动，成为国会和政府其它部门观察社会气象的晴雨表。因此，众议员只要来自社会各个方面特别是社会中下层具有代表性就行了，不一定要具备多高的才干和素质。但美国人同时又认为，民众说话办事总是感性多于

理性，容易情绪激动，容易被煽动甚至盅

惑、操纵。众议院直接受命于选民，必然为选民的偏激所左右，不能真正理性地从国家的全局和长远着眼来决策。这就是民

主的弊端。因此，国会必须同时再设立一个寡头原则的议院以制衡众议院，匡正民主的弊端。这个院就是参议院。为了使参议院真正起到制衡众议院的作用，宪法授予了参议院多项众议院不具有的特权，而且对参议员的条件也要求甚高，要求他们必须能够明辨是非，顾及全局与长远，具有丰富的政治智慧、远大的眼光和卓越的才干。总之，美国国会的众议院较多地具有平民性质，参议院则较多地由社会精英组成，这样，国会在整体上则成了平民主义和精英主义的组合。

说到这，联想到时下国人中流行的一句话：民主是个好东西。的确，民主确实不是个坏东西，确实是人类迄今为止发现的最好的一种社会政治制度。但好东西还必须用得好，用得好才是好东西，用不好则会事与愿违，甚至恰得其反。所以，就连提出这个口号的俞可平先生也连声说：民主不能解决一切问题，实行民主是有条件的，民主弄不好有可能破坏法制，导致社会政治秩序的一时失控等。其实，从美国人对待民主的态度和运用民主的做法中，也是可以得到一些启示的。

——立法机构的人数应当遵循适度规模的原则，切忌贪多求大。

大家知道，美国国会两院，众议院共435人，按人口比例产生；参议院共100人，50个州不论大小每个州均2人。至于国会两院的这个规模，也是美国人经过慎重考虑和精心设计的。

早在制宪会议上，他们就注意到立法机构的人数应当遵循适度规模的原则，切忌贪多求大的问题。制宪代表麦迪逊说：“为了保障自由协商和讨论的益处，以及防止人们为不适当目的而轻易联合起来，看来至少需要一定数目的（议员人数）；另一方面，为了避免人数众多造成的混乱和偏激，人数也应该有一个最大的限度。”对于人数过多的弊端，别一位制宪代表汉密尔顿更为明确地指出：“所有立民主不能解决一切问题，实行民主是有条件的，民主弄不好有可能破坏法制，导致社会政治秩序的一时失控等。其实，从美国人对待民主的态度和运用民主的做法中，也是可以得到一些启示的。

法会议，组成的人数越多，实际上指导会议进行的人就越少。首先，一个会议无论由什么人组成，其人数越多，众所周知的是，感情就越是胜于理智。其次，人数越多，知识肤浅、能力薄弱的成员所占比例就越大。这时，少数人的演说和雄辩正好对这些人起到众所周知的作用。……代表性的议会人数越多，它就越是具有人民集体集会中特有的那种优柔寡断。无知将成为诡诈的愚弄者，情感也将成为诡辩和雄辩的奴隶。人民的错误莫大于作出这样的假定：通过把自己的议员增加到超出一定限度，来加强对少数人统治的防备。经验永远会告诫我们，正好相反，为了安全，当地情况和对整个社会的普遍同情等目的而达到足够人数以后，每增加他们的议员就会阻碍他们自己的目的。政府的外貌可能变得更加民主，但是使它得以活动的精神将是更多的寡头政治。机器会扩大，但是指导其运转的原动力却将更少，而且往往更加奥妙。”

那么，参、众两院规模究竟该多大最为适宜呢？一直到1929年，美国国会才立法正式规定，众议员总数固定为435人，按人口比例即多少选民选举一名众议员，由选民直接选举产生；参议员总数固定为100人，50个州不论大小均2名参议员，由

各州议会间接选举产生。为何两院人数相差这么多呢？他们的考虑主要是，众议院是实行民主原则，讲究的是代表性，人数自然要多些。而参议院讲究的责任和效率。为了保证行动迅速果断，

意志统一集中，有效制约众议院，参议院必须比

众议院更加精干，人数规模应比众议院适度要小。因为，人数越少，每个参议员的权力感就越重，对职责也就越忠。

而且，国会两院不仅人数不同，产生方式也不同。这又是为何？美国人的考虑是，众议员的选举，不在于选出的议员如何杰出，而在于拓宽政府的社会基础，给整个政治制度带来稳定性和长久性，而实行直接选举则可以使政府由此直接获得人民的授权，统治更加稳固长久；而参议员则必须保证有较高的精英素质，由各州议会间接选举参议员则能更好地做到这一条。

我国各级人民代表大会的人数规模，也一直是一个有争议的问题，普遍认为人数过多，不利于议事和提高效率。笔者认为，美国议会的人数适度规模原则，对我们调整人大代表的规模数量，具有一定的借鉴意义。

我国实行的是人民代表大会统一行使国家权力，不能照搬欧美国家的“三权分立”。走了一圈回来，虽然对美国的“三权分立”有了更多的直接了解和新的认识，但这一信念始终没有动摇，也不可能动摇。因为中国是中国，美国是美国，国为了保证行动迅速果断，意志统一集中，有效制约众议院，参议院必须比众议院更加精干，人数规模应比众议院适度要小。因为，人数越少，每个参议员的权力感就越重，对职责也就越忠。

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情不同，文化传统不同，“三权分立”不适合中国，就像美国也不会实行人民代表大会制度一样。我认为，彼此要互相理解、相互尊重才对，不要总是站在自己的立场，对别人指手划脚、说长道短。不要因为西方一些别有用心的人对人民代表大会制度一味歪曲和否定，我们就对“三权分立”一味否定。毛泽东曾说过，如果在英美的体制下，就不会发生前苏联上世纪三十年代的斯大林专制独裁。后来邓小平也说过，如果在英美的体制下，就不会发生像“文化大革命”那样的动乱。所以，把“三权分立”说得一无是处是不客观的。它的有关权力制衡的理论还是值得我们研究、合理借鉴和利用的。我们规定人大常委会组成人员不得兼任“一府两院”职务，这实际上就是一种借鉴和利用。像前面提到的“三权分立”的一些具体作法，也是可以借鉴的。

我们之所以必须旗帜鲜明地坚持人民代表大会制度，不搞“三权分立”，不是因为“三权分立”一无是处，而是因为我们的国情根本不同，最主要的原因是我们

的国家还是一个经济文化比较落后的国家，我们在相当长的一个时期内首要任务是发展，用胡锦涛同志的话说就是：发展是我们

党执政兴国的第一要务。求发

展，就不能有太多的牵扯，而“三权分立”的最大弊端就是牵扯太多。像英美等国家，不仅议会内部互相扯皮，而且对政府的牵扯太大，政府要花很大的精力和时间来应付议会。如美国，做个年度财政预算得花三年的时间，2007年的财政预算，从2004年就得开始着手。连他们自己也承认，有些事情本来是好事，由于扯皮太多，给政府出难题，结果不了了之。我们不能搞成这种扯皮体制，延误发展。有人一直在鼓吹我国也要搞“三权分立”，如果听了这些人的话，我们国家能有这二十多年的发展吗？所以邓小平说：“我们的制度是人民代表大会制度，共产党领导下的人民民主制度，不能搞西方那一套。社会主义国家有个最大的优越性，就是凡是一件事情，一下决心，一做出决定，就立即执行，不受牵扯。”并说：“如果政策正确，方向正确，这种体制益处很大，很有助于国家的兴旺发达，避免许多牵扯。”小平同志一语道破了天机，让我们好好体会吧。

作者为湖南省人大常委会副秘书长

我们之所以必须旗帜鲜明地坚持人民代表大会制度，不搞“三

权分立”，不是因为“三权分立”一无是处，而是因为我们的

国情根本不同，最主要的原因是我们的国家还是一个经济文化

比较落后的国家，我们在相当长的一个时期内首要任务是发展.