再谈行政诉讼原告主体资格的确定和取得

再谈行政诉讼原告主体资格的确定和取得

耿宝建最高人民法院

案情

1995年11月，东亚大厦公司建设主楼10层、裙楼4层的东亚大厦。实际建设面积为13194.81平方米，其中经批准建设的面积为11954平方米。1997年7月，根据东亚大厦公司的申请，市房屋产权监理所为其颁发了建筑面积为11954平方米的房屋权属证书。2001年11月，同创公司通过购买方式取得东亚大厦主楼1-3层及裙楼1-3层的房屋所有权，建筑面积合计为8030平方米。2002年12月16日，市政府因故在《市属企业改制中房屋所有权确认申报表》中，将东亚大厦裙楼第四层房屋的产权也确认给同创公司所有。据此，同创公司于2003年3月领取了第028134号东亚大厦裙楼第四层的房屋权属证，该证载明的建筑面积为1697.03平方米。

2006年7月，王强通过竞拍方式买受了由市财政局委托恒源拍卖公司公开拍卖的原东亚大厦剩余的房地产及相关附属设施。拍卖合同中明确，拍卖标的为东亚大厦除原出售给同创公司之外的剩余的全部房地产。王强认为，原出售合同中不包括东亚大厦裙楼第四层，故该拍卖成交标的物中包括东亚大厦裙楼第四层。市政府于2002年12月16日将东亚大厦裙楼第四层确认给同创公司所有侵犯其合法权益，故其于2007年6月28日提起行政诉讼，请求法院撤销市政府于2002年12月16日作出的确权

决定。

同时，王强还曾于2007年7月9日以恒源拍卖有限公司、市财政局为被告向人民法院提起民事诉讼，请求法院判令恒源拍卖有限公司、市财政局向其交付争议的市东亚大厦裙楼第四层房屋。后王强以已提起行政诉讼为由向法院申请撤回起诉，法院于2007年8月24日裁定准许其撤回起诉。

观点及裁判

法院审理中，当事人及一、二审法院对于以下两个法律问题有不同的主张和见解。（1）被诉行政行为在先，而王强通过拍卖取得所主张的房屋所有权在后，在此种情形下，王强是否具备提起行政诉讼的原告主体资格？（2）如原行政行为确有错误，王强又无法通过民事救济渠道来解决，其是否具有通过行政诉讼来救济的权利？

一种观点认为，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条之规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。此处的“法律上利害关系”，其起算点应为具体行政行为作出生效之时，而不是当事人提起诉讼之时。市政府将争议的裙楼4层房屋确认给同创公司的行为发生在2002年12月16日，而王强参与竞拍东亚大厦部分房产是在2006年7月13日。因此，行政行为作出在先而王强所主张的权利形成在后，故王强与被诉的行政行为之间没有法律上的利害关系。否则，任何人可以任何法律关系的变化主张其与在先作出的具体行政行为具有法律上的利害关系，如此必然会引起行政法律关系的不稳定。对于一个在

先作出的具体行政行为，受其影响的公民、法人或者其他组织固然会发生变化，但在具体行政行为不变的情况下，这一影响也是因民事或者其他法律关系而引起，与具体行政行为并没有必然的联系。因此，本案中，王强主张其于2006年通过竞买与市政府于2002年所作确权行为具有利害关系，显属对法律的误解，其不具备原告主体资格。一审法院即持此种见解。

另一种观点认为，那种认为行政诉讼法中所规定的利害关系的起算点应为具体行政行为作出生效之时的观点，系对法律的错误理解。有无法律上利害关系的判断不能简单化。那种认为被诉的确权决定在先，而王强竞买争议房屋在后，故王强与被诉行政行为即不具备法律上利害关系、即不能提起行政诉讼的观点，也不能成立。二审法院支持此种观点。

具体而言，二审法院裁判理由认为：

（一）当事人完全可能对发生在其主张的权利形成之前的行政行为提起行政诉讼。

因为具体行政行为一经作出即发生法律效力,并拘束所有人而不仅仅拘束行政程序的参与主体,故即便是在行政行为作出后，该行政行为效力也可能对行政程序参与人之外的其他当事人的权利义务产生影响。可以说，行政行为的效力具有持续性，行政行为的影响具有持续性，相应地它影响的主体的范围具有不确定性，故不宜简单地否定其他公民、法人和其他组织因法律关系的变动而取得对在先作出的行政行为提出异议、并进而申请人民法院司法审查的权利。因此，那种认为行政诉讼法所规定的利害关系，其起算点应为具体行政行为作出之时，而不是当事人提起行政诉讼之时的观点不当。比如商品房竣工验收合格后，购房者通过购买入住后，

认为规划部门之前的有关规划或者决定侵犯合法权益的，应当具有提起诉讼的资格。如简单主张规划在先，而买房行为在后，即不具有提起诉讼的资格，实际上会导致违法行为逃避了审查。

（二）但王强以尚未确定的房屋所有权为由提起行政诉讼不具备原告主体资格。

二审法院认为，王强起诉的基础是被诉行为侵犯其物权，因此原告应当证明其对争议的房产是拥有物权的。上诉人王强虽然主张争议的裙楼4层房屋已为其竞拍所取得，但此主张既未经有权机关确认，也未经拍卖合同中的对方当事人(市财政局、恒源拍卖公司)确认。即便按上诉人王强所主张的在拍卖合同的标的物中包含裙楼4层房屋，也仅仅是拍卖合同项下的合同债权，而不是不动产物权。如上诉人王强认为通过竞拍应当拥有争议的裙楼4层房屋的所有权，也应首先通过民事诉讼程序进行确认。故在上诉人王强未经有权机关确认拥有争议的裙楼4层房屋所有权之前，其只能主张合同项下的债权，此种债权不能对抗第三人已经登记的物权。且即便其合同债权受到侵害，也与被诉行政行为无因果关系，此种权利的可能被侵犯也与被诉的行政行为不具有行政法上的利害关系。因此，为维护物权登记的公信力，保护行政法律关系的稳定性，本案中，上诉人王强仅以具有合同债权为依据提起行政诉讼，不具有本案的原告主体资格。

（三）王强提请司法审查救济的途径及时机

否定王强在本案中的原告主体资格，并不意味着王强不再可能具有提起其他行政诉讼的资格。行政诉讼的原告主体资格，既与当事人所主张的权利种类有关，也与当事人的诉讼请求和诉讼理由有关。上诉人王强在通

过法定程序确认其依法应当拥有裙楼4层房屋的所有权后，可以先行申请房屋登记机关撤销原房产证；如房屋登记机关不履行变更的法定职责，则其以行政机关不作为为由提起行政诉讼的时机业已成熟，其应当被赋予原告主体资格，人民法院也因此可以对在先作出的被诉行政行为的合法性进行审查。

综上，二审法院认为，上诉人王强主张其根据拍卖合同拥有裙楼4层房屋，该主张的权利仅为拍卖合同项下的债权，此类债权的实现与否并不受被诉行政行为的影响，该项权利与被诉行政行为无直接因果关系，也无行政法律上的利害关系，故其不具有本案的原告主体资格。但其依法可通过其他途径维护合法的权益。

评析

笔者认为，确定行政诉讼的原告主体资格不能简单地以行政行为和权利形成的时间先后来判断。而所谓的法律上的利害关系作为一个“不确定法律概念”经常并不具有很强的操作性。一个最为明显的标志就是不论英美还是我国的司法实践中，一个经常困扰法官的问题就是起诉人是否具备原告主体资格。同时，对于某些与行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织是否就必然会取得原告主体资格，法院是否就必然会受理其起诉，也仍需根据具体的案情来决定。

由于现行行政诉讼法所规定的法院受理行政诉讼案件的条件过于宽泛（即《行政诉讼法》第四十一条所指的“（当事人）提起诉讼应当符合下列条件”），实践中经常会出现只要起诉人符合《行政诉讼法》第二条和《若干问题解释》第十二条规定的原告主体资格，就视为人民法院必然应

当受理起诉人的起诉。这实际上混淆了原告起诉资格和人民法院受理案件的条件（也就是当事人提起诉讼的条件），事实上当事人与被诉行为具有法律上的利害关系，具有提起行政诉讼的原告主体资格，但人民法院并不必然就会受理其起诉。因为除了《行政诉讼法》第四十一条所规定的4个条件之外，众所周知的还包括起诉期限的限制等。人民法院在决定是否受理有利害关系的当事人提起的行政诉讼时，还应当考虑其他因素，如是否具有可司法审查性以及审查的时机。换言之，人民法院在决定是否受理当事人的起诉时，除了要审查起诉人与被诉行为是否有法律上的利害关系、起诉是否有明确的被告和具体的诉讼请求，是否属于受诉人民法院管辖，还应当审查当事人所主张的权利受损是否与被诉行政行为之间存在因果关系、所主张的权利是否适宜通过人民法院的司法审查程序依法保护、还要衡量人民法院的司法审查时机是否成熟。此两点既类似于美国行政法中的成熟原则和穷尽行政救济原则，但又不完全相同，能否在我国行政法中予以引进，进一步增加法院受理行政案件的条件，并对《行政诉讼法》第四十一条进行适当修改，仍有待于进一步研究和探讨。

同时，我们还必须认识到，在审判实践中，行政诉讼的原告主体资格，既与当事人所要求法院保护的权利种类有关，也与当事人的诉讼请求和诉讼理由息息相关，根据起诉人所主张的权利的不同，以及诉讼请求和理由的不同，原本没有原告主体资格的人，可能会取得原告主体资格。如起诉行政机关批准邻人在宅基地边建房而引发行政诉讼案件中，如起诉人主张侵犯其宅基地使用权，则很可能因不具备原告主体资格而被裁定驳回起诉（此处可能会引发是适用驳回起诉和驳回诉讼请求的争论，假定距离较

远，明显不在起诉人的宅基地范围内）；但如起诉人主张行政许可侵犯其采光权，则很可能会被受理；同理，即便不存在采光权问题（如争议房屋在起诉人房屋的背阴面）而被驳回起诉，同样可能存在通风权被行政行为侵犯的可能性，因而同样不宜否定起诉人可能因主张影响其通风权而提起诉讼的原告资格。

尤其值得注意的是，正如二审裁定所明确的那样，由于具体行政行为一经作出即发生法律效力,并拘束所有人而不仅仅拘束行政程序的参与主体,因此,行政程序参与人之外的其他公民、法人和其他组织，也可能因法律关系的变动而取得申请行政机关对在先作出的行政行为依法变更的权利、并进而可能因行政机关不履行变更的职责而取得申请人民法院提起行政诉讼的权利。如在拆迁案件中，被拆迁人在历史上(或者在拆迁公告发布后，但两者可能会有一定区别)违法取得了违章建筑的房产证或者违法将原有的住宅用房变更为商业用房，而拆迁人认为此种违法的行政行为将必然导致其支付的拆迁补偿金的增加，并侵犯其合法权益，因此，如认为拆迁人取得拆迁许可证、并实施拆迁在后，而颁发房屋所有权证在先，其与颁证行为不具有法律上利害关系，则似乎难以让人接受。值得说明的是，对在先的行政行为提起诉讼的界限和救济模式，仍有待于进一步探索和明确，以免对行政秩序的稳定性带来不利的影响，但限于文章主旨此处不予论述。

总之，确定原告主体资格是一个世界性的难题，或许任何抽象的法律原则和法律规定，都无法解决千变万化的法律实践。唯一放之四海而皆准的标准或许就是具体案情、具体分析，并始终保持原告主体资格标准的与

时俱进，才能让法律始终适应变化中的社会。而在个案原告主体资格的把握方面，则应把握行政诉讼法的精髓，即以救济民权为基础，以监督行政权为职能，从权利救济的必要性和权力监督的必要性两个方面来理解并发展我国行政诉讼法原告主体资格的相关规定。