推进农村土地承包权与经营权再分离的法制构造研究

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作者：李小翠

来源：《职工法律天地·下半月》2014年第11期

摘要：2014年，我国政府提出了承包权与经营权的再分离是以农地所有权及承包经营权的初次分离为基础，以破除初次分离当中所产生的一系列制度局限性，其中包括均田承包、农地农民用等方面，为非农主体在农业生产渠道中注入资本提供了更为可靠的政策，同时也能够满足现代农民生存及发展的多方面需求，进而转变成为农地全民用、规模经营的现状。当农村土地承包权与经营权进行再分离后，不仅需要对所有权、承包权以及经营权进行重新定位，进而避免工商资本对农地的兼并或更改用途，同时还需要对再分离后的性质与权能进行合理的重新定义，将两权分离后有可能产生的利益冲突予以遏止，重新塑造承包经营权的流转制度。

关键词：农村土地；所有权；承包权；经营权；法制构造

一、引言

上世纪80年代初，在我国农村开始实施了家庭联产承包农用土地的责任制度，初次将农地所有权与承包经营权进行了分离，这也是我国农地制度的第一次创新改革，并且取得了良好的效果[1]。在初次的两权分离当中，与城乡二元分割的概念予以贴合，不仅实现了耕者有田

可耕的局面，还在很大程度上满足了很大一部分农民的温饱水平，稳定农村社会的发展进程，在改革开放三十年以来制度改革方面取得了显著的成果。但是当一部分携带大量资本的主体开始进入到农村社会的建设当中时，大量的农民不再务农，而是开始进城打工，导致人地高度已经无法对应，农地流转的比例逐渐增加，承包权与经营权的分离成为了当下农村中的常见现象。

基于此，2014年中央一号文件对农村土地的考量上提出，“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融

资”[2]，这一指示明确规定了将农地所有权、承包权以及经营权进行重新的分离。其中所提到的两权再分离，在一定程度上来说是对上述现象的法律制度调整，对初次分离所产生的一系列不足予以补充的法律机制。两权再分离的目的明确，旨在调整初次分离下所导致的制度局限性。新一轮农用土地的改革已经开始，两权的再分离成为了我国农地制度调整改革的重大机遇，因此，法律与政策要进行适当倾斜，通过全方位的支持鼓励农地专用，对农村建设提供更为有效的成长空间。

二、农地两权再分离的目标