什么是城乡统筹发展规划

什么是城乡统筹发展规划?

1、城乡统筹发展规划概述

城乡统筹发展规划被排除在现有的城乡规划体系外的。中国对这种规划探索了近十余年，因其涉及面较广，使规划的理论、编制方法和内容都没有得到统一。对此规划的基本研究是以地理学（经济地理或称区域规划）为主的，研究以华师、南大、北大、中山等大学为主，这些大学的理论研究指导着现有城乡统筹发展规划的编制。

宏观政策的改变，使我国城市发展政策从以往只重视城市的发展转向注重城乡的协调发展。从城市地理学的理论角度讲，城是城，乡是乡，两者是完全不同的。城有城的特征，例如：有较高的人口高度，就业人口全部为非农人口，城市生活方式等；而农村也有农村的特征,如生产方式为农业生产，建筑分散，人们的观念比较落后、自然景观很优美等。那么，城乡统筹发展规划的目的是什么？城乡应达到什么样的关系？城乡规划应该努力去解释这两个问题。

2、什么是理想的城乡格局和城乡关系？

以国外城市为例，谈谈理想的城乡格局。从城市形态来讲，理想的城市格局可能是这样的：中心是城，外围是乡，城是经济活动、建筑、人口的集中地；外围是乡村，建筑密度较小，以农业为主要生产方式，城乡之间最好有绿带隔开，形成城乡景观上的差异。欧洲的许多城市都具有这样的城乡形态。从功能角度看，城乡互动最能恰逢表达城乡关系，城市为农村提供资金、工业产品，满足乡村居民的需要同时也促进农村的发展；而农村为城市提供粮食和蔬菜等，保证城市人生活的需要，同时，城市生活方式也在不断向农村扩散，所以，城乡是一个不断互动的整体。另一方面，发展城乡的哲学也是不同的，乡村应该非常注重景观的保护，这点对于城乡的可持续发展非常重要。

由此可见，“城乡有别”和“协调发展”是城乡统筹发展的目标。欧洲的许多城市做到了，主要是通过不断得修订法律来限制人的行为，从而实现对城市空间发展的影响。另一方面，欧洲人比较喜欢农村景观和乡村生活，这种民众思想对城乡格局形成的作用巨大。

3、城乡规划的定位

现有城乡规划体系包括城市总体规划、土地利用规划、国民经济与社会发展规划。许多人不了解什么是城乡统筹发展规划，他们只听说过城市规划，乡村规划。这主要是因为，不是每个人都学过城市规划，城市地理之类的课程，什么是城，什么是乡是属于学术研究的范围，比较难以理解。而事实上，城乡统筹发展规划是城市规划与乡村规划（如城镇总规）之上的，它是战略性，一些学者已提出了这个观点。解决怎么处理好城乡关系，清晰得说明城乡各自发展的战略是什么，而不是去探讨一些操作层面的问题。所以，城乡统筹发展规划是城市规划、

乡村规划的上位规划，指导他们的编制。另外，要了解什么是城乡统筹发展规划，要了解国家对城乡关系的宏观政策的变化的历史。

4、城乡规划的作用

与城市总规、土地规划、国民经济与社会发展规划相比，城乡规划因涉及内容太广而编制较难，难以确定重点。但实事上，城乡统筹规划比上述规划更具意义，以人为本是规划的主要指思想,城乡统筹的目的是缩小城乡差距,提高乡村农民的生活水平,这有利于国家安定。从内容上,它包括以下方面：产业布局、村镇布局、土地统筹和指标的协调、基础设施布局和公共服务布局、保障措施。似乎，每个方面都可以做成一个子规划，因此，哪方面是重点，深度如何把握成了首要规划首要考虑的问题，所以城乡统筹发展规划的内容没有一个范式，编制什么掌握在编制者手里。

谈谈规划如何实城乡协调发展的目标。

村镇布局是确定城、镇、村的空间布局形式和目标。因为城、镇、村发展的模式和指导思想不同。城：加速各类要素向城集聚；镇：适度加速要素集聚，发挥镇的辐射带动作用；村：从理想角度讲，要保护村的自然环境，控制建设，做到城乡面貌有别。村镇布局确定了整个城乡空间发展的大格局，可作为城乡空间发展的指导思想。

土地统筹和指标的协调是村镇布局的具体实施措施，是城乡规划编制中最难的部分，因为需要收集许多数据，而且土地指标的协调涉及多方面的利益，即使规划编制后，可操作性也不强。“紧凑式发展”可能是城乡空间发展的适合模式，即土地利用集约利用，模式是这样的，加速（资金、工业、人力）城市的要素集聚，控制乡村建设用地的蔓延，保护好村庄外围的环境，城乡和乡村之间用高速路相连，高速路两边设隔离带，两边保护良好的道路景观。但是，从目前村庄用地无序蔓延、自然发展的现状来看，紧凑式发展模式似乎难以实现。

基础设施和公共服务布局的重点是城和中心镇，与资金、工业企业一样，基础设施和公共服务设施也是一类要素，要素集聚能增强中心镇的辐射能力，从而实现空间开发的有序推进，而城乡空间开发是通过村镇体系的完善来实现的。所以，集聚化发展是城乡发展的主要策略。

保障措施是实现城乡协调发展的制度保障。保障措施的重点不是加强管理，而是进行制度改革，比如土地所有权改革、行政管理制度改革、修改法律等。但是在现实中，制度改革很难，因为涉及的众多方面的利益，阻力太大。例如，行政制度改革中的“扩权强镇”改革能扩大镇政府的财政支配权和管理权，能保护村镇在基础设施方面的投入，能促进乡村的发展；而土地使用权流转制度的建设，有利于农村用地集约利用、规模利用，彻底改变农村生产景观；但是，土地所有制改革可能是城乡制度改革的核心，但是在未来几年里很难实现。

综上所述，城乡规划确定城乡空间发展的目标和开发模式，进行土地利用的控制，确定基础设施和公共服务布局的重点，确定保障措施，是指导城乡发展的重要规划。

5、总结

早在二战之后,欧洲的伦敦、巴黎、哥本哈根等城市都在控制城市的蔓延，防止工业破坏农村景观，在乡村地区设立卫星城镇。实质上，这种做法的实质就是“统筹城乡的发展”。几十年前，欧洲城市已经在这么做了，而目前的中国却没有很好借鉴其成功经验。

黄岩区十二五城乡统筹发展规划,台州市经济建设规划院

什么是统筹城乡发展

张滩镇

统筹城乡发展是科学发展观中五个统筹（统筹区域发展;要统筹城乡发展;要统筹经济社会发展;要统筹人和自然和谐发展;要统筹国内发展与对外开放。）其中的一项内容。就是要更加注重农村的发展，解决好“三农”问题，坚决贯彻工业反哺农业、城市支持农村的方针，逐步改变城乡二元经济结构，逐步缩小城乡发展差距，实现农村经济社会全面发展，实行以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展，实现农业和农村经济的可持续发展。

具体说来，统筹城乡发展的内容主要包括以下几个方面：

一是统筹城乡规划建设。即改变目前城乡规划分割、建设分治的状况，把城乡经济社会发展统一纳入政府宏观规划，协调城乡发展，促进城乡联动，实现共同繁荣。根据经济社会发展趋势，统一编制城乡规划，促进城镇有序发展，农民梯度转移。主要包括：统筹城乡产业发展规划，科学确定产业发展布局；统筹城乡用地规划，合理布局建设、住宅、农业与生态用地；统筹城乡基础设施建设规划，构建完善的基础设施网络体系。尤其要在农村地区缺乏基础设施建设资金的情况下，政府要调动和引导各方面的力量着力加强对农村道路、交通运输、电力、电信、商业网点设施等基础设施的投入，使乡村联系城市的硬件设施得到尽快改善。优先发展社会共享型基础设施，扩大基础设施的服务范围、服务领域和受益对象，让农民也能分享城市基础设施。

二是统筹城乡产业发展。以工业化支撑城市化，以城市化提升工业化，加快工业化和城市化进程，促进农村劳动力向二三产业转移，农村人口向城镇集聚。建立以城带乡、以工促农的发展机制，加快现代农业和现代农村建设，促进农村工业向城镇工业园区集中，促进农村人口向城镇集中，促进土地向规模农户集中，促进城市基础设施向农村延伸，促进城市社会服务事业向农村覆盖，促进城市文明向农村辐射，提升农村经济社会发展的水平。

三是统筹城乡管理制度。突破城乡二元经济社会结构，纠正体制上和政策上的城市偏向，消除计划经济体制的残留影响，保护农民利益，建立城乡一体的劳动力就业制度、户籍管理制度、教育制度、土地征用制度、社会保障制度等，给农村居民平等的发展机会、完整的财产权利和自由的发展空间，遵循市场经济规律和社会发展规律，促进城乡要素自由流动和资源优化配置。

四是统筹城乡收入分配。根据经济社会发展阶段的变化，调整国民收入分配结构，改变国民收入分配中的城市偏向，进一步完善农村税费改革，降低农业税负，创造条件尽快取消农业税，加大对“三农”的财政支持力度，加快农村公益事业建设，建立城乡一体的财政支出体制，将农村交通、环保、生态等公益性基础设施建设都列入政府财政支出范围。

用城乡一体化制度保障农牧民权益

形成城乡经济社会发展一体化新格局，这是党的十七大提出的重大战略任务，是破解农牧业、农村牧区、农牧民工作难题的根本出路，是破除城乡二元结构、缩小城乡差别的根本途径。一般认为，城乡经济社会发展一体化是指城乡之间生产要素自由流动、公共资源均衡配置、基本公共服务均等化，城乡居民平等参与现代化进程、共享改革发展成果，城乡经济社会良性互动、协调发展、融合一体。其实质在于从法律、制度和政策上切实保障农牧民政治、经济、文化、社会等方面的合法权益。

城乡二元结构的本质是制度性的，城乡二元制度把人分为农民、市民两类基本权利不平等的人群。统筹城乡发展，形成城乡经济社会发展一体化新格局，必须从统筹城乡规划、产业发展、公共服务、社会发展和社会管理上切入，建立促进城乡经济社会发展一体化制度，切实保障农牧民各项合法权益。

1、推进城乡规划一体化

规划的本质是立足于发挥规划对象的功能，调整布局结构，合力配置资源，实现科学发展。统筹城乡规划，应统筹安排县域城镇建设，为农牧民就近转移创造条件；土地利用、农田草原保护、产业聚集、村落分布、生态涵养等结构布局，应有利于农牧民生产生活条件的改善，切实保障农牧民的各项权益。

鄂尔多斯市东胜区在统筹城乡发展中从该区生态环境恶劣、农村人口较少、农业生产条件极差的实际出发，注重规划先行，统筹规划城市建设、园区建设、基础设施建设、产业结构布局、社会事业发展、生态自然恢复，推动农村人口向城市转移，基本实现了城乡一体化发展。该区2008年就统一城乡户籍管理，取消农业户口，按居住地登记“居民户口”；推进农村土地承包经营权规范流转，发展生态、旅游、休闲经济；转移安置的生态移民、矿区移民按相关政策得到相应补偿，全部实现住有所居，劳动力在二三产业就业；享有平等甚至高于市民的基本公共服务（包括12年义务教育）和社会保障；面向全国招标确定27家职业教育培训机构为劳动力转移培训基地，定岗、定向、订单培训，增强农民的职业技能，提升其综合素质。截至2009年底，东胜区有6.1万农村人口转移进城，

仅有6000人在生态恢复区从事护林员工作，城镇化率达到99％，进城农民的人均收入由进城前的7200元增加到3万多元。

2、推进城乡产业发展一体化

长期以来城乡产业分割，农村牧区产业结构单一，农牧业生产规模小、链条短、服务缺、效益低，城镇生产要素难以向农村牧区流动，二三产业不能与第一产业融合，导致农牧民增收缓慢，城乡居民收入差距不断扩大；城镇产业发展较少考虑农村牧区富余劳动力转移就业，产业结构以第二产业为主，大项目、大企业为主，服务业发展滞后，包括一些县城在内的中小城镇甚至缺少产业支撑，且不说对农村牧区的带动能力弱，自身发展的内生动力也不足。

统筹城乡产业发展，应坚持以工促农，促进农村牧区生产、加工、销售一体化发展，推动农牧业产业化经营，但龙头企业必须与农牧民建立紧密型利益联结机制，让农牧民分享加工、销售环节的利润；应坚持发展多种形式的适度规模经营，提高农牧业经济效益，但必须按照依法自愿有偿原则，通过土地承包经营权流转市场规范流转，保障农牧民对承包土地的占有、使用、收益等权利；应培育扶持农牧民专业合作社，发展各种农牧业社会化服务组织，着力提高组织化程度，但必须按照服务农牧民、进退自由、权利平等、管理民主的原则，使之健康发展，使农牧民受益；应完善城乡平等的要素交换关系，坚持市场竞争与政府宏观调控相结合，从制度层面上彻底改变农村牧区土地、劳动等要素价格低于城市的制度，禁止城市廉价征用农村牧区集体土地，实现农村牧区劳动力与城市劳动力同工同酬，通过政策性金融引导农村牧区储蓄主要用于农村牧区发展，引导城市资金、技术、人才、管理等生产要素向农村牧区流动；应坚持以城带乡，强化城镇产业支撑，加快发展城镇服务业、劳动密集型产业，加快发展中小企业、个体私营经济，创造更多的就业岗位和创业机会，促进农村牧区劳动力向二三产业转移，农村牧区人口向城镇聚集。

包头市九原区阿嘎如泰苏木在新农村新牧区建设中，针对草场严重退化、传统农牧业效益低下的突出矛盾和问题，对38万亩草场实行全面禁牧，把乌兰计五村的2000亩耕地改造为设施化种植。同时，该苏木充分发挥农牧结合、离市区较近、交通便利的优势，利用暖棚设施发展绿色蔬菜种植，柏树沟嘎查发展种公羊舍饲养殖，近百户牧民从山里搬到牧民新村别墅里发展“牧家乐”旅游业，还将整合乌兰计五村农牧民集中居住以后的宅基地发展物流业。这样，该苏木产业将实现由城乡分割的传统放养畜牧业、大田种植业向连接城乡的技术含量高、经济效益好的现代农牧业、旅游业和物流业转变。阿嘎如泰苏木从2008年实施产业结构调整以来已经取得初步成效，农牧民人均纯收入由2008年的8700元增加到2009年的1．０５万元。阿嘎如泰苏木的做法说明，建设新农村新牧区，发展现代农牧业，要从自己和周边环境的实际出发，善于充分发挥优势，善于把劣势转化为优势，做好城乡产业一体化发展的文章。

3、推进城乡基础设施和公共服务一体化

改革开放特别是新世纪以来，随着经济社会加快发展，财政对“三农三牧”的投入逐步加大，推进城乡基本公共服务均等化，农村牧区基础设施不断改善，

社会事业不断发展，多数嘎查村通了电、有了自来水、接通了硬化路面和通信设施、搞了沼气，农村牧区教育经费由旗县财政统筹，95％以上的农牧民参加了新型农村牧区合作医疗，新型农村牧区养老体系正在建立，一些发达地区的农村牧区正在与城市接轨，那里的农牧民与市民的差距正在逐步缩小。但从总体上看，城乡基础设施建设和公共服务的差距仍然很大，农村牧区各类基础设施还不适应农牧业生产发展和农牧民生活改善的需要，各项社会事业还存在覆盖面不全、布局不合理、保障水平低等问题。

统筹城乡基础设施建设和公共服务，应切实强化政府对改善农村牧区基础设施的责任，优先发展社会共享型基础设施，促进城市基础设施向农村牧区延伸，在全面提高财政保障农村牧区公共事业水平的同时，调动和引导社会资金在内的各方面力量加强对农村牧区水利、电力、交通运输、燃气、电信、商业网点等基础设施的投入，扩大基础设施的服务范围、服务领域和受益对象，使乡村联系城市的硬件设施得到尽快改善，让农牧民同样分享基础设施；应切实强化政府保障农村牧区基本公共服务供给的基本职责，加快健全公共财政框架，调整财政支出结构，建立城乡一体的财政支出体制，投入更多资金提高保障能力，完善城乡统一的公共服务制度，努力实现城乡教育、科技、文化、卫生资源均衡配置，促进城市社会事业向农村牧区覆盖、城市文明向农村牧区辐射，加快农村牧区公益事业建设，提升农村牧区公共服务水平，促进社会公平正义。

4、推进城乡劳动就业一体化

改革开放以来，由于乡镇企业的异军突起，农牧民可以“离土不离乡”地在乡镇企业就业。随着东南沿海地区的率先发展和工业化、城镇化的加快推进，一个数以亿计的“候鸟式”流动就业的庞大群体——农民工的出现，冲破了分割城乡就业的“樊篱”。但城乡居民平等就业的制度性障碍依然存在，城乡统一的劳动力市场还没有建立起来，农牧民进城就业的机会不平等，权益难保障，环境和条件亟待改善。

统筹城乡劳动就业，就要把促进城乡居民就业放在经济社会发展的优先位置，实施更加积极的就业政策，加快建立城乡统一的人力资源市场，逐步实现农牧民与市民享有同等就业机会，引导农牧民有序外出就业；就要把提高农牧民就业能力放在农村牧区教育培训工作的优先位置，加快建立提升农牧民综合素质和职业技能的长效机制，增强农牧民在二三产业就业和自主创业的能力；就要把大力发展服务业、劳动密集型产业、中小企业和个体私营经济放在县域经济结构调整的优先位置，扶持农民工返乡创业，创造更多就业机会，鼓励农牧民就近转移就业；就要把解决农民工问题放在保障和改善民生的重要位置，加强农民工权益保护，逐步实现农民工劳动报酬、子女就学、公共卫生、住房租购等与城镇居民享有同等待遇，改善农民工劳动条件，保障生产安全，扩大农民工工伤、医疗、养老保险覆盖面；就要把实施《社会保险法》作为解决城乡社会保险二元结构问题的契机，逐步实现新型农村牧区社会养老保险制度与城镇居民社会养老保险制度合并实施，逐步把新型农村牧区合作医疗制度纳入基本医疗保险制度，进城务工的农牧民和其他职工一样依法参加社会保险，依法解决被征地农牧民的社会保险问题，建立覆盖城乡居民的社会保障体系，切实维护农牧民参加社会保险和享

受社会保险待遇的合法权益，不断提高各项社会保障水平，使农牧民共享发展成果，促进和谐社会建设。

5、推进城乡社会管理一体化

社会管理的二元分割表现在很多方面，但最重要、最根本的是现有户籍管理制度，户籍上附着了农牧民与市民诸多的基本权利不平等，长期以来城镇户口与农村牧区户口成为城乡之间难以逾越的鸿沟。

统筹城乡社会管理，最根本的是推进户籍制度改革，实现户籍管理城乡统一，完善公民信息管理系统，城乡居民凭合法固定住所证明登记户口，破除长期以来束缚城乡居民自由迁徙的制度障碍，尊重城乡居民双向自由迁徙的权利，户口随居住地变动而变动；实现登记前提城乡统一，登记户口不以农牧民放弃原有利益为代价，农牧民进城落户可以不放弃农村牧区宅基地使用权、土地承包经营权、林地承包经营权，就业、参加社保不以放弃承包地为前提，农牧民的各项权益不因居住地的迁徙、职业的改变而受到侵害；实现公共服务城乡统一，城乡居民在统一户籍管理制度下享有平等的教育、科技、文化、卫生、住房、社保等基本公共服务和社会福利，农牧民进城不进城完全尊重他们的意愿，不进城的农牧民同样享受政府提供的基本公共服务、社会保障和社会福利；实现失业登记城乡统一，建立城乡统一的就业失业登记管理制度，统一失业保险待遇标准和城乡统一的社会保险制度，建立城乡统一的就业援助扶持制度，使一部分新增农牧业人口、失地农牧民及时得到就业失业登记和就业援助的政策保障，达到城乡社保公平；实现住房保障城乡统一，建立分区域统一的城乡住房保障体系，对城乡居民符合住房保障条件的家庭，统一纳入城乡住房保障体系，以廉租住房、公共租赁房、经济适用住房以及租房、建房补贴等方式解决其住房困难，实现城乡居民人人都能住有所居的目标。

乌海市是以发展工矿产业为主的城市，农村人口较少。2004年，乌海市在全国地级市中率先推进城乡经济社会一体化发展，取消农村户口，将全市4.7

万农村人口全部登记为城镇人口。乌海市并没有要求农民放弃宅基地使用权和土地承包经营权，农民与城镇居民一样享有平等的教育、科技、文化、卫生、住房、就业、社保等基本公共服务和社会福利。截至2010年，仍有1.8万农民从事农业生产，其余3万人在二三产业就业。农民人均纯收入由2004年的3886元增加到2009年的8226元。

城乡统筹发展背景下的集体建设用地规划管理研究

刘向南，许丹艳2010-11-23

摘要：集体建设用地的规划管理是城乡统筹发展中的重要内容。本文认为集体建设用地的规划管理是一个方案编制和实施管理的连续过程，其有效实施的关键在于如何调动相关主体参与规划管理的动机。进而通过分析现有集体建设用地规划管理中的问题及其制度根源，并结合我国不同地区所进行的规划管理改革实践经验的总结，最后从规划编制的思路、内容和实施管理对如何加强集体建设用地规划的管制和引导功能提出了系统的政策建议。

关键词：城乡统筹，集体建设用地，规划管理，土地流转

当前，我国总体上已进入以工促农、以城带乡、城乡统筹发展的重要时期，实现各类要素在城乡之间的市场化流转是城乡统筹发展的核心内容。其中，集体建设用地流转是改革当前农村土地制度、实现城乡统筹发展的重点和难点。2008年中共十七届三中全会提出了这一制度改革的总体方向，但具体的实施方案仍需在实践中积极探索。

建设用地空间需求迫切、耕地保护压力巨大是我国当前土地资源利用中的基本矛盾，而农村各类集体建设用地在建设用地中所占比重又接近70%，如何通过规划有效控制和引导集体建设用地布局优化是集体建设用地流转制度改革的前提。从我国当前各类土地空间规划的实施现状及规划的国际经验看，规划应该是一个包含方案编制和实施管理的连续过程，并以实效性作为其衡量标准，从而规划方案实施中如何引导或激励相关主体的行为有利于规划在空间结构上优化的目标实现，就成为规划体系本身必须考虑的内在动力机制问题。在集体建设用地规划实施过程中，规划预期和实施现状的巨大落差，恰恰说明了集体建设用地规划体系中这一内在机制的缺失。因此，全面分析集体建设用地利用中的制度缺陷及由此引发的问题，进而为集体建设用地规划管理提出一个相对完善的制度框架，就成为当前集体建设用地规划研究中所必须考虑的问题。

一、当前集体建设用地规划管理中的主要问题

集体建设用地是指由乡镇、村、组等农民集体所有，用于农村各类非农业建设的土地，主要包括宅基地、村镇工业等经营性用地和各类公共设施用地，在数量上宅基地占绝对多数。目前有关集体建设用地及其流转问题的研究，大多指向工业经营性用地。但事实上，由于集体建设用地主要是宅基地，无论是流转市场本身还是规划布局方案的编制，都必须以集体建设用地整体为对象而不可能单独将经营性用地分割出来单独管理。集体建设用地的利用具有一些普遍性的问题，这既是规划体系所必须考虑解决的空间问题，也是需要相关制度进行系统回应的制度问题。

（一）使用方式粗放，利用效率低

我国城市规划人均建设用地标准的上限通常是120m2/人，最大也不应超过150m2/人，但在农村地区，人均建设用地普遍远远超过这一标准。数据显示，全国城乡建设用地总量为3.41亿亩，其中城镇建成区5700万亩，承载着5.7亿人，而农村建设用地2.84亿亩，承载着7.4亿人，农村人均建设用地是城市的3.8倍，约256m2/人。在农村，超标准建房是普遍的现象，近年来还出现了大量的“空心村”等房屋空置问题，在乡村各类工业集中区，闲置、低效用地也较为常见，这导致了一系列资源的浪费，也与经济发达地区城市建设用地紧张的格局形成了鲜明对比。即使是一些经济发达的“明星村”，乡村建设格局表现出的整齐划一，无论在用地效率还是综合居住质量的改善上其示范价值也很有限。

（二）布局散乱无序

目前在大多数地区，农村集体建设用地的布局都处于自发和无序的状态。比如农民宁愿在河畔建房（而不是在山坡），他们倾向于好的区位，将房子建在靠近道路和其他基础设施的地方，而很少考虑是否有规划的限制；同时，各类工业用地的布局也更多关注企业的要求，而很少考虑社会、生态等其他方面的影响。尽管农村经济的特征决定了其建设空间布局有别于城市区域，但过于随意和无序

的布局显然不符合我国当前的发展要求，这既加剧了用地矛盾，又不利于充分发挥国家对农村公共投资的效益，客观上也影响现代规模农业的发展。

（三）土地违规开发利用现象比较普遍

对违反规划的土地开发，目前的关注点多集中在城市用地当中，但事实上，集体建设用地的违规开发规模更有胜于国有土地，而其监督和查处则更为困难。原因是这种违规规模相对较小，分布零散，且在时间上具有较大的随机性，而基层部门在解决乡村用地违规时往往带有“安抚”性质。这些违规开发主要包括以下几种情况：宅基地少批多占或未批先占，私自搭建或扩建，拆迁或征地中对此类违法用地的补偿则进一步助长了这种动机；企业经营用地的少批多用或“先上车、后补票”，擅自转变农地用途，而此类用地的执法在基层往往面临巨大的压力。

（四）各类公共配套设施建设滞后

城乡均衡的公共服务是城乡统筹的重要内容，而公共配套设施的建设主要有赖于公共资金。但在农村区域，由于集体本身的公共资金有限，在农业税费取消以后，又缺乏有效的收入来源，而政府的规划建设管理因为种种原因也没有深入农村，导致村庄基础设施配置和人居环境状况不能得到有效的改善。即使在那些依靠土地和物业出租有集体收入的村庄，村集体经济组织在其公共收入用于分红和公共服务性支出以外，对基础设施进行更新改造往往也显得非常困难。而公共设施建设的滞后客观上也限制了对村庄聚落进行规划上的有序引导。

（五）集体建设用地隐性流转积累了潜在的社会矛盾

在我国现有的法律制度框架内，一般性的集体建设用地市场化流转在法律上是被禁止的。但事实上，在城乡结合部及乡镇企业相对发达地区，各类中小企业对低成本用地的偏好、进城务工人员对低廉的居住成本的要求与农民集体和农户参与分享城市化、工业化收益的强烈动机一拍即合，各类隐性流转大量出现，由于现有的集体建设用地管理制度既不能对此有效抑止，又没有尽快加以适应和规范，不但在现有的流转中隐藏和积聚了大量潜在的纠纷，同时，这对今后的制度改革也将施加巨大的限制。国内一些地区在清理“小产权房”时所出现的强烈的社会争议对此就是一个证据。

二、集体建设用地规划管理问题的制度分析

集体建设用地利用中的规划管理问题，显然已经超出了单纯意义上违法违规用地的范畴，而是一系列制度安排扭曲下的必然结果，要对此类问题作出系统的应对，理清其后的制度根源，进而提出明确的制度改革框架，就成为集体建设用地规划管理体系改革必须的要求。

（一）法律限制与农民集体发展非农经济动机的冲突

在现行《土地管理法》的制度框架内，“任何单位和个人进行建设，必须依法申请使用国有土地”，集体建设用地仅限于宅基地、乡村公共事业和兴办村镇本土企业的需要，其流转只有在“因破产、兼并导致的使用权移转”中才是被允许的。但由于乡镇企业本身的产权不清、经营能力有限等原因，集体自有企业的发展大多并不成功，在这种情况下，将土地出租或转让给企业，从而转移经营风险并获得更加稳定的收益就成为集体的理性选择，而大量中小企业对低成本用地的需求则使双方的利益诉求结合起来；房地产领域城市高昂的房价同样促使供需双方在利益上找到了结合点，这是集体建设用地流转的内在动因。但法律上的限制却使现实发生了扭曲：由于法律上的限制，农村区域的规划很少考虑此类经营

性用地的实际需求，而这种需求又具有现实的合理性，国家对农民增收、建设新农村等问题的政策性表述又进一步增加了这种需求的合理性，缺乏适应性的规划和现实发展要求的冲突必然催生用地上的违规。与此同时，由于土地本身的资产属性被法律限制弱化，市场选择的一个结果是以土地替代相对稀缺的资金、技术等其他要素，这恰恰是土地低效利用的根源。管制导致更糟的结果是集体建设用地利用中政府失灵的集中表现。

（二）政府财政对城市土地市场的依赖

制约当前集体建设用地规划管理及市场发展的因素当中，政府财政与城市房地产市场的紧密关系是一个重要的方面。据不完全统计，当前政府预算内收入中，50%以上来自于农地非农化的相关收入，预算外收入则主要依托于低成本的征地制度通过土地出让来实现。在我国当前耕地保护的巨大压力下，许多地区的规划发展空间尤其是新增建设用地指标与发展需求的矛盾本就比较突出，加上城市财政对土地市场的依赖，地方政府考虑集体建设用地规划发展空间的动机之弱就不言而明。即使考虑到“财政分权”制度的改革，加大中央对地方的转移支付力度，但如果这一财政来源结构没有明显的转变，对集体建设用地的发展仍难以获得真正有效的政府支持。

从十七届三中全会《决定》中关于集体建设用地的谨慎表述看，集体建设用地市场的放开和现行土地征收制度可能在一定时期内并行，至少在城镇规划区范围内现有的国有建设用地制度仍将延续。这需要征地制度进行相应的改革，但从长期看，寻求可持续的土地财产税收来源，以及在集体建设用地使用及流转过程中尽快规范使用税、所得税、增值税等税收的征收制度，保障政府在土地增值过程中合理的收益分享权，是弱化政府控制或垄断土地一级市场的动机，从而在一个包容了多元利益的、更加完善的制度框架内支持并着力规范集体建设用地市场的关键。

（三）规划编制体制与实施保障能力的滞后

当前的规划编制体制是自上而下的，下级规划必须以上位规划为依据，在现实博弈中，每个层级都自然地在规划编制中采取挤压下一层级用地指标的方法来获取本级利益的最大化，这必然使处于规划层级最低的农村集体建设用地的空间在规划上被挤占。另外，当前的规划尤其是具有控制性的土地利用总体规划，主要偏重于用地指标的控制管理，对规划布局上的弹性则考虑不足，致使规划僵硬而缺乏操作性，加上审批程序冗长等行政原因，现实与规划的脱节就几乎是必然了。另外一个典型的问题是规划中重编制而轻实施的倾向，比如许多地区的村镇布局规划，固然在布局上考虑了结构优化、用地集约等诸多政策需求，但集体和农户执行规划的动机何在?没有有效的保障措施是新农村建设规划成为书面规划的重要原因。

近年来出现的“建设用地增减挂钩”政策为此提供了一个在规划控制、集约用地和集体利益之间进行协调的新的工作思路，但问题是这一政策目前的着眼点集中在“城乡之间”，即重点仍是解决城市发展的空间问题，对农村集体的利益考虑不够，导致实施中农户的积极性往往不高；另外，乡村一级的空间布局规划编制水平仍严重滞后于城镇建设区域，不同规划体系间的协调以及土地利用规划中的弹性对农村经济发展的需要适应性明显不足。

（四）乡镇基层组织的管制动机不足

乡镇基层的政府组织在农村集体建设用地的规划管理中处在第一线的位置，但在管理中，他们往往面临规划管理、社会稳定、新农村建设等多样的政策目标，

而不同的政策目标显然是轻重有别的，当执行规划和社会稳定或者新农村建设相矛盾时，基层组织的倾向更多地在于选择妥协，这种对当事双方可能构成双赢的选择从社会来看却也可能是失败的选择。但当此类现象出现时，更重要的一个问题是，是什么原因造成了对规划的违背，是规划本身的问题还是集体或农民的问题?如果认为这种违背有其合理性却不能做出积极的制度改变以适应并规范这种合理性，可能使这一问题进一步陷入无序的恶性循环。

三、我国集体建设用地规划管理的改革实践

以促进集体建设用地流转为核心的集体建设用地规划管理的改革实践是当前我国农村发展中的一个重要趋向，这其中既有各类国家试验区所进行的自上而下的改革探索，也有对市场自发秩序所作出的改革响应。按改革的内在驱动力的特征，可以将其分为政府主导和市场主导两大类型，这两种实践在不同地区具有广泛的适应性。

（一）政府主导型

政府主导型的改革实践主要见于政府自上而下着力推动的城乡土地利用空间结构优化当中，比如江苏苏州、北京海淀区北坞村、成都城乡统筹综合改革试验区等地。政府主导型的特征是区域建设发展空间限制突出，政府的财政资源相对充足，政府推动规划布局调整的需求迫切，同时注重规划调整过程中对农民权益的保障。所以此类改革实践尽管行政色彩较为浓厚，且往往具有一定的强制性，但也能够得到农村集体和农户的支持。政府主导型的集体建设用地规划管理改革是由政府编制集体建设用地规划方案，方案审批后由政府财力保障实施的改革实践。其典型特点并不是技术性的规划布局方案本身，而是政府通过一套有效的集体与农户的权益保护方案，尤其是通过对农户土地财产权益赋予长期的保障，调动集体和农户参与实施规划的积极性，使规划成为一个以实施成效为导向的综合性管理过程。

在苏州，主要是按照“城乡建设用地增减挂钩”的思路，重新编制镇村布局规划。为激励农户进行村庄搬迁的积极性，同时适应农民进入城镇后农业经营方式的变化，苏州市规定，对于农村资源整合后新增的土地，按照4∶2∶4的比例分配，40%用于农民居住安置，20%用于新型工业化，40%用于现代服务业发展，保障新增的土地收益主要归农民所有，并通过建立村级集体非农建设留用地政策，让广大农民分享工业化、城市化发展成果；对农业经营，当地主要通过推动土地股份合作社完善农村土地承包制度，使广大农户从过去“实物形态分地”转变为“价值形态持股”，使已经在二三产业就业不再种地的农民，照样得到长期而稳定的土地流转收益。

北京海淀区北坞村原本已被纳入当地城市规划，要全部用于建设绿化隔离带，村民需要搬迁到另外一个地区居住。为解决农民生产和生活方式的变化，政府对城市规划和用地规划进行了相应调整。在移居地除安置用地外，政府同时集中安排一批产业用地以吸纳就业，新增加一批建设用地，使每户除自用房屋外，至少还有一套可以出租的房屋，这就保证了农民有可持续的收入。在北坞村原址实现绿化以后建设低密度酒店，发展三产，解决农民长期财产性收入问题，并将当地农民社保一次性纳入城镇社会保障体系。工程建设启动资金由市区两级政府及镇政府出资解决，市政设施由市区两级政府投资建设。农民作为产业的酒店和租赁房建设以农民通过土地来贷款解决，商品房的开发和自用房的建设由村集体组织开发公司负责以降低资金成本。

（二）市场主导型

市场主导型的改革实践主要发生在农村非农经济相对发达地区，比如北京昌平区郑各庄、成都改革试验区蛟龙工业港和三道堰镇、广东省佛山市南海区、浙江省嘉兴市等地。市场主导型的主要特征是规划布局调整和实施的动力主要来自市场自发秩序的推动，政府更多从管理者的角度予以引导和规范。这类实践中，政府管理和服务的色彩比较突出，而行政强制性色彩淡化，各类集体经济组织在其中发挥了关键性的作用。

北京昌平区郑各庄的集体企业以从事建筑工程起家，到上世纪九十年代初，由于企业发展中的一系列问题开始集体建设用地的资本化探索，并逐渐形成成熟的做法。由郑各庄组织编制的《郑各庄片区平西府组团控制性详细规划》于2005年正式被北京市政府批准，以此规划为统领，全村对用地布局进行全面调整，村企业以租用方式向村委会租地，租金收入在本村有承包权的农户间分配；农户通过宅基地整理后上楼居住，不但居住条件明显改善，还通过多余的自有住房出租获取收入。通过这一系列规划编制及有效实施，郑各庄不但将土地收益留在村庄，还有力促进了本村产业的发展，实现了多方共赢。

成都蛟龙工业港则是以民营资本投资，通过向村集体租赁土地分批开发，再将土地出租给中小企业形成的，由于规划管理直接关系到投资收益，这一民营园区规划井井有条，土地利用高效；而三道堰镇则是“以房兴镇”，通过全镇规划，建设“三层一底”的房屋，农民获得一层住宅和底层商铺，上面两层则由开发商销售，有效改变了村镇面貌并取得了农民的支持。

广东南海的特点是农村集体主动对其土地进行“三区”规划，把土地功能划分为农田保护区、经济发展区和商住区，并通过组建土地股份合作社统一开发经营。

浙江嘉兴与上几种模式有所不同，这里规划编制和布局方案主要由政府组织实施，但在实施中更多采用了完全市场化的做法，给农民更加灵活的选择，以承包地换股、换租、换保障，推进集约经营，转换生产方式；以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方式。

相比较政府主导型，市场主导型具有更加旺盛的活力，也容易发挥市场对要素的主导性配置作用，但同时，如果缺乏有效的用途管制和布局引导，在我国现有的村庄治理条件下，也可能出现失控或土地浪费的现象，这时，更需要政府规划管理发挥的是如何有效地管制。

（三）小结

尽管政府主导型和市场主导型集体建设用地规划管理的改革实践有着不同的出发点和动机，其所采用的方式和手段也多种多样，但其核心的政策手段具有几个明显的共同点：第一，在有效的规划空间布局方案控制下，通过允许集体建设用地的流转，盘活集体建设用地的资产属性，从而解决了集体和农户执行规划的经济动机，并同时得以充分发挥土地的要素属性，以之有效整合资金等其他要素，解决搬迁和建设中的资金问题；第二，规划空间布局的调整和有效实施，大大提高了集体建设用地的利用效率，同时也为城镇经济建设拓展了有效空间；第三，规划空间调整后，随着集体建设用地利用效率的大大提升和整理复垦，耕地保护目标的实现更有保障，集体建设用地的资本化和市场化还直接带动了农用地的规模经营；第四，市场导向的集体建设用地规划管理体制改革深刻改变了农村经济、社会和自然形态，城乡发展的均衡度明显提高。

四、主要结论和政策建议

（一）结论

集体建设用地规划管理中的制度冲突和各地规划管理改革不同实践给我们的共同启示是，在城乡统筹发展的要求下，集体建设用地的规划方案编制应在耕地和生态保护、城市建设发展空间的保障和农村生产生活方式的转变等不同政策目标之间取得协调，规划实施管理必须重点考虑在规划管制之下农村集体和农户能否从中分享工业化、城镇化进程中的土地财产收益，而集体建设用地财产权利的显化是决定规划成败的关键。

（二）政策建议

（1）加强城乡统筹规划，以建设用地“增减挂钩”方式，在不增加耕地保护压力的前提下，通过农村建设用地的结构优化以及具有弹性的可建设区的划定，为集体建设用地流转解决规划空间和指标的双重需求，并通过允许集体建设用地的市场化流转显化其资产属性，为解决农村建设布局调整的资金需求和多样化的集体建设用地开发方式提供激励。

（2）新增加建设用地的规划布局应统筹考虑农民安置、产业发展和其他公共配套设施的需求，建设用地开发所形成的土地收益应主要留归农民集体，并通过以预留集体产业发展用地、留房出租等方式保证农民有可持续的收入来源。鼓励集体产业参与规划实施和土地开发，促进集体非农产业的自我发展。

（3）引导和规范农民土地股份合作社及各种新型集体经济组织的发育，有效组织和引导农民参与集体建设用地的规划管理，以降低规划编制和实施中的交易成本，并有效促进集体内农业、非农产业向更高层次发展，有效改变农村发展的内在机制，增强其自我发展能力。

（4）完善集体建设用地及其流转中的登记发证和税收管理，明确集体建设用地流转的市场管理规则，加大政府对集体建设用地的公共资源投入，促进城乡土地市场的协调与互补，使之基于市场的原则有效融合，并在规划编制、实施管理中充分发挥利益机制的调节作用。

（5）加快《土地管理法》等相关法律规范的修改，在基本的法律原则下鼓励多样化的地方创新，为城乡统筹发展下的集体建设用地规划管理改革创造积极的制度环境。

作者：刘向南许丹艳

出处：《城市发展研究》

单位：南京农业大学公共管理学院南京市城市规划编制研究中心

经济类别：公共管理

库别：中经评论子库