_粤港合作框架协议_中区域经济管理机构的地位初探

专稿

摘要：随着粤港两地经济交往的不断加深和市场经济体制的建立完善，更紧密经贸安排得到了快速发展，取得了较大的成就，但是衍生的问题也十分突出。从区域经济管理机构的层面来看，出现了多头管理，协调困难同时在职能方面也具有重叠性，从而产生管理资源的浪费等问题。只有创新两地经济管理机制明确其法定的职责和权限才能解决紧密合作发展中的制度瓶颈问题，促进框架协议的实施与管理机制之间的互动。

关键词：区域经济；粤港合作框架协议；管理机制

Abstract：With the economic exchanges between Guang dong and Hong Kong continue to deepen and establish a sound market economic system,closer economic and trade arrangement have been rapid developments and made great achievements,but the problems arising from it is very prominent.From the point of regional eco-nomic administration,it has bull managements,coordi-nation difficulties and at the same time also has over-lapping in conditions,resulting in the problems such as the waste of resource management.Only innovating two economic management mechanisms and making the statutory responsibility and authority clear can re-solve the problems of bottlenecks in the system during the close cooperation and development,it also can pro-mote the implementation of the framework agreement and the interaction during mechanisms.

Keywords：Regional economy；GuangDong and HongKang Cooperation Frame Agreement；Management mechanism

在全球格局发生深刻变化、地区竞争日趋激烈的今天，粤港以世界眼光和战略思维共同谋划未来，并于2010年4月7日由广东省人民政府和香港特别行政区政府共同签署了《粤港合作框架协议》，该协议在全面回顾粤港合作历程、深刻总结合作经验的基础上作出的重要抉择，是在新的形势下进一步维护香港繁荣稳定、推动广东科学发展作出的战略决策。从协议的内容上看两地已在CEPA的基础上对跨界基础设施、现代服务业，制造业及科技制造业等九大领域取得了重大突破。

区域经济政策是政府管理区域经济的重要工具之一，无论从其制定，还是其实施与评价，都离不开一定的组织机构的管理。然而，《粤港合作框架协议》中关于区域管理机构方面并未受到足够的重视。我们有理由认为，区域经济管理机构的设立和职权与职责的明晰是实施粤港合作框架协议有利基础和制度的保障且在日后协议实施过程中也是必须面对的重要问题乃至在内地与香港的法律协调上也将到非常重要的作用。

一、粤港区域经济管理机构概况及存在的问题

1．粤港区域经济管理机构设置的框架

①《粤港合作框架协议》第10章第3条规定：粤港合作联络办公室，粤方设在广东省人民政府港澳事务办公室。在2010年2月4日颁布的《广州市人民政府外事办公室主要职责内设机构和人员编制规定》中已明确列举出其主要职责：统筹协调、归口管理和服务粤港澳合作工作；负责粤港合作联席会议和粤澳合作联席会议组织筹备工作；统筹、协调和推动粤港、粤澳重点合作项目的落实；促进广东省与港澳在经贸、科技、教育、文化、卫生等领域的交流和合作。

②《粤港合作框架协议》第10章第3条规定：粤港合作联络办公室，港方设在香港特别行政区政府政制及内地事务局。该政制事务局由2007年7月1日起改称为政制及内地事务局，其职能具有双重性包括负责统筹及促进与内地更密切的联系和合作。该局的内地事务联络办公室负责统筹特区政府与中央有关部门的联系，以及促进香港和内地之间不同的地区性合作项目。其职能还包括香港政制事务方面，包括推动社会就有关落实普选行政长官和立法会的方案、路线图和时间表的讨论。通过公众谘询所收集到的意见，可以构成基础以推动下一步的工作规划等等。

③联席会议：何谓联席会议，目前学界解释的很少，对其认识也不统一，因而没有一个规范的概念。但就目前所召开的13次粤港合作联席会议的内容来看我们可以定义为：没有隶属关系但有工作联系的政府之间，为了解决框架协议没有规定或规定不够明确的问题，由一方或多方牵头开会，在充分发扬民主的基础上，达成共识，形成具有约束力的规范性意见，用以指导工作、解决问题，并由参会各方组织实施的议事组织。

根据《粤港合作框架协议》第10章第2条，联席会议的主要职责就是强化工作机制的协调和执行职能，简化环节，不断提高工作的实效性；根据需要组建或重组粤港合作有关专责小组，加大统筹协调力度；共同推进重点项目和重点合作区的合作等等。

2．粤港区域经济管理机构存在的问题

①职能模糊，管理资源浪费。目前我国区域经济管理机构设置一直采用的是分立的职能部门模式，而且就现有的职能来看，有学者认为，这种模式缺陷十分明显：其一，部门间的区域政策经常发生矛盾，各部门的利益与目标不尽相同，冲突难以避免；其二，有可能造成区域项目的重复，浪费公共资源①。

②法定职能不明，权限不足。粤港合作框架协议的目的在于推动区域经济一体化，促进社会、文化、生活等多方面共同发展，携手打造亚太地区最具活力和国际竞争力的城市群，率先形成最具发展空间和增长潜力的世界级新经济区域。但其管理与协调机构的设置并没有合理的分工且职能划分也十分不明显，虽然各有一定的资源和权限，但没有一个统一的协调区域行动的机构，这导致的后果是出现“事事有人管、事事无人管”的局面。

③多头管理，协调困难。众所周知CEPA及补充协议的成功

《粤港合作框架协议》中区域经济管理机构的地位初探

□李伯侨尚寅

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2011年2月Special Zone Economy特区经济

实施不仅推动了广东地区经济的发展，而且为国家区域贸易战略积累了宝贵的实践经验；在此基础之上，继续加强和深化CEPA，构建粤港澳紧密合作区使广东经济发展再次腾飞势在必行。②在《内地与香港关于建立更紧密经贸易关系的安排》（以下简称“《安排》”）《补充协议五》中，34项政策措施有一半条款被允许在广东先行先试，加上中央批准的另外8项，广东享有的权利明显占优。2009年5月签订的《补充协议六》包括了9项以广东省为试点的开放政策，更是强化了广东的特殊地位。根据《安排》的机构设置，双方设立联合指导委员会，委员会由双方高层代表或指定的官员组成。其主要职权包括：监督权、解释权、解决争议的权力等等。据此可见，按照隶属关系可以认定为，粤港合作框架协议也必须受双方联合指导委员会的管理和监督。但是在粤港合作框架协议中并没有明确规定该指导委员会的地位和具体职能划分，从行政隶属关系来看粤港合作联席会议也必须受指导委员会的管辖。所以，这也产生了多头管理、缺乏权威、没有约束机制等弊端。

二、区域经济管理机构制度的国外考察

1．域外区域经济管理机构的概况

①“美国是典型的联邦制国家，政府体系分为联邦政府、州政府和地方政府三个层次。美国现有50个州、86692个地方政府”。

③美国《宪法》根据分权和制衡的原则，对联邦与州之间的权力分配和相互关系作了明确的规定。联邦权力采取列举方式，其剩余权力归地方政府所有。联邦政府在法律上高于州政府，但是在行政关系上却是并列的，不存在隶属关系。州政府以及地方政府的权力受法律保障，凡是应由州政府以及地方政府行使的权力，联邦政府不得干预。④在这个基本行政架构下，各级政府在自愿基础上成立各级各类区域性组织，主要是加强不同地区政府间在一些重大事务上的协商和合作，主要包括重大基础设施建设、环境污染共同防治、地区安全、资源合作开发等方面。例如，阿巴拉契亚区域委员会。

阿巴拉契亚区域委员会是一种以区域综合开发为目标的协调机构，其主要职能是编制区域发展规划，包括自然、经济、社会等方面的发展规划；对当地社团和私人企业提供资金和技术援助；协调联邦和州之间的关系；向各地方开发区下拨联邦政府开发基金；运用多种形式宣传解释区域开发意义、目标及给当地居民带来的好处，并广泛听取各方面意见。⑤

②德国的行政体系由联邦政府、州政府和社区政府三级构成。联邦政府拥有广泛的权力，管辖内政、外交、国防、财政、经济和社会等各方面的事务。各个州也具有很大的自主权。德国统一后，联邦共有16个州，每个州不仅有自己的宪法、法律，还有自己的议会、政府和法院，拥有独立的财政预算和警察力量。但州宪法必须与联邦基本法规定的共和制、民主制和福利制的法制国家原则相一致。整个联邦的发展以各个州为依托和基础，同时联邦政府又从全局给予指导、帮助和协调。⑥

在德国，主管规划工作的德国区域规划、建筑和城市发展部负责规划和制定政策，还掌握部分资金，以便对各州的发展进行引导协调，1964年在联邦政府内成立了区域协调机构——

—区域经济政策部际委员会,负责区域开发的协调工作。随着开发工作的进行，德国在1969年制定的《关于共同任务——

—区域经济结构改善的法律》中规定,共同任务的决策机构是计划委员会，由联邦经济部长和财政部长代表联邦与各州经济部长代表各州共同组成，⑦而区域规划和州规划的组织则由区域规划局或者州规划局负责。

2．域外区域经济管理机构的评述

①区域经济管理需要专门的机构负责。各发达国家落后地区开发的经验证明，要使区域经济政策取得较好的成效，在很大程度上还有赖于在中央（或联邦）政府内有专门的协调机构及严密的实施计划。因此，各国相应地都依法设立了专门的管理机构。⑧在上述中，我们不难发展国外的区域管理机构存在多种类型，而最具特色的还是以上两种类型，既有隶属于中央政府的专门协调机构，也有由中央政府与地方政府代表联合组成的区域协调组织。也就是说，将区域政策统一在一个专门的部门中或将区域政策活动分解到几个部门都是可行的模式，专门的职能部门模式可使区域政策行动高度统一协调，而联合的职能部门模式可在一定程度上充分发挥有关部门与地区在区域政策决策中的作用。

②明确区域经济管理机构的地位、职权和职责。区域管理机构无论如何产生，其地位、职权和职责必须明确，在国外区域开发协调机构的主要职能包括下列几方面：编制区域综合开发规划、负责区域综合开发项目的实施、提供区域开发的资金保障、提供区域综合开发的法律保障、协调中央与地方、地方与地方的政府间关系等等。⑨

一般学者认为，政府始终是一种主导性力量。而区域一体化进程超越了原有的行政区划的界限，不仅牵涉到区域内地方政府之间的关系，同时也牵涉到区域政府与上级政府之间的职权关系。那么，作为区域经济管理机构的基本职能，由其主持编制跨行政区的综合开发，包括自然、经济、社会等内容的区域综合开发提供纲领、目标和实施措施，并且通过国家财政拨款、优惠贷款、开发政策性债券、引进外资、地方集资、授予特许权等方式进行，也可以通过组建国家控股的投资公司发行股票募集或通过设立地方政策银行或通过多种经营活动滚动发展。

明确区域经济管理机构职权的目的在于，使地方政府之间不能解决、不得解决的区域公共事务，可以由区域政府的上级政府统一安排，制定区域行政规划来推进区域一体化进程并且能够保障区域发展的正确方向，不至于超过和打破现有的宪政体制的安排，但并不是说上级政府可以全面干预区域经济一体化的发展，属于地方职权范围内的事情，地方政府可以自主处理，地方政府在平等协商的基础上通过协商谈判来达成共识，共同处理具体区域内的事务，从而也充分体现了地方政府的自主性。

笔者认为，非制度化的政府间磋商机制是一种运用于解决临时性、暂时性或者紧迫性事务的合作机制，其所要磋商解决的事务、涉及的主体、磋商的过程等具有不确定性，而区域经济一体化发展必须具有一个持续性和稳定性的逐步制度化的协调与协作机制，从实施主体、实施的内容和实施程序等方面逐步发展出一系列比较固定和规范化的政府间沟通协商、专家咨询、公众参与、公示听证等行政机制。这使得法律首先要为区域经济管理机构确立相关的职权和职责，区域经济问题既是全国性的问题而且又直接关系到区域地方利益。因此，应当理顺管理体制，处理好中央与地方、地方与地方之间的关系，确保全国区域规划和决策的协调一致。

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特区经济Special Zone Economy2011年2月

三、完善粤港区域经济管理机构的初步设想

1．明确联合指导委员会的权威性与协调性

按照区域行政规划理论，纵向的政府协调实质上是中央政府或区域上级政府主导之下的协调，即由中央政府或者区域的共同上级政府直接控制或者协调区域事务，并在区域一体化进程中起主导作用。这种主导作用，主要是基于中央集权和上下级政府的隶属关系。根据我国宪法与组织法的相关规定，我国坚持中央集权，职能分工，地方政府只是上级政府的执行机关，中央政府对于全国范围内的经济和社会等公共事务具有管辖权，区域的上级政府对所管辖区域内的经济和社会公共事务具有管辖权。⑩关于区域政府纵向协调理论并不完全适用于粤港区域经济管理模式，其主要原因是由于香港的特殊政治地位，它是一个具有高度自治的特区政府，广东省政府在法律地位上和香港是完全不能相比的。同时，《粤港合作框架协议》也是基于：“一国两制、港人治港”的方针而制定的，它必须在《安排》的原则框架下实施才有其合法的基础和意义。

所以，目前应当明确《安排》中联合指导委员会在粤港紧密合作区的统一地位。明确委员会作为《安排》最高级别机构的地位,负责把握《安排》的整体运行和监督下属机构的运转。委员会宜主要承担“立法”、“指导”功能，輥輯訛这样：一方面，可以避免粤港合作框架协议实施内容脱离《安排》的位阶性；另一方面，在自治的基础之上，还可以保证合作事务上的统一治理以及合法性基础，并逐步建立起统一的法制体系和管理模式。

2．建立粤港联席会议的常态化与设置健全化

横向的区域政府间协作，是指在区域一体化的实现过程中，地方政府共同参与区域事务的协调和管理，地方政府只在其地域管辖范围之内享有管辖权，而对超过地域管辖范围的事务并无管辖权。但是地方政府在其职权范围之内，可以共同处理区域的共同事务。輥輰訛

在粤港合作联席会议方面，我们认为可以借鉴横向协作理论。其作用在于：充分肯定香港政府在框架协议中自治性，使之主体地位相对独立和平等。但是，香港和广东省政府二者之间不具有行政上的隶属关系，不存在一方主体强制另一方主体服从的霸权地位；同时，必须保障区域合作过程中的协商性和妥协性。这一方式充分尊重了各成员方的意愿，平等地对待各方利益的诉求，采用的方式非强制性，通过协商共同编制区域行政规划，共同研究出台区域政策，共同组建区域协商组织或者建立区域协商的会议机制等，有利于双方合作的稳定与协调。

基于此：首先，应当建立粤港联席会议的常态模式，尽管是会议型模式，但不等于有事就开会，每年至少一次的例会应建立一种强制机制来保证，避免流于形式。同时可规定由各方轮流主持，具体会议形式可多样化，如现场式、视频式。协商内容主要包括基础设施、产业发展、营商环境、优质生活、教育与人才、重点合作区等框架协议所签定的内容，最终使得联席会议机构化。

其次，设置完整的机构设置。正如荷兰的国际组织法学者谢默斯所说：“尽管国际组织全体或部分成员在该组织中具有重大影响和权力,但是任何成员都无法使组织本身运转起来。对于所有高效率开展活动的组织来说，都需要一定的组织机构供代表们聚会，讨论问题并只做出决定。”可见，组织机构的充分供给是组织宗旨实现和职能运转的先决条件。

最后，加强广东省人民政府港澳事务办公室与香港特别行政区政府政制及内地事务局的辅助功能，做到统筹协调并负责粤港合作联席会议和粤澳合作联席会议组织筹备工作。□

注：本文系2009年广东省高校人文社会科学重点研究基地重大项目“深化粤港澳合作中的法律理论与实务问题研究”阶段性研究成果(编号:08JDXM82002)。

注释：

①陈宣庆，张可云．《统筹区域发展的战略问题与政策研究》，中国市场出版社，2007年版，第171页。

②慕亚平，代中现，慕子怡．《CEPA协议及其实施中的法律问题研究》，法律出版社，2009年11月版，第92页。

③周素红，陈慧玮．“美国大都市区规划组织的区域协调机制及其对中国的启示”，《国际城市规划》，2008年第6期。

④熊馗，赵民．《区域协调机制的国际比较》，载朱敏彦等主编《21世纪初长江三角洲区域发展战略研究》，上海人民出版社，2001年版，第86-87页。

⑤张丽君．《地缘经济时代》，中央民族大学出版社，2006版，第562页。

⑥熊馗，赵民．《区域协调机制的国际比较》，载朱敏彦等主编《21世纪初长江三角洲区域发展战略研究》，上海人民出版社，2001年版，第95页。

⑦刘水林，雷兴虎．“区域协调发展立法的观念与制度创新”，《法商研究》，2005年第4期。

⑧毕金平，史山山．“区域协调发展的比较法研究”，《法制与社会》，2009年第4期。

⑨殷洁．《区域经济法论纲》，北京大学出版社，2009年版，第48页。

⑩叶必丰．“长三角经济一体化背景下的法制协调”，《上海交通大学》，2004年第6期。

輥輯訛慕亚平，张晓燕．“应当健全CEPA协议下的机构安排”，《法学评论》，第2007年第3期。

輥輰訛李煜兴．《区域行政规划研究》，法律出版社，2009年版，第72页。

参考文献：

[1]马进保．CEPA框架下的经贸争端解决机制与程序[M]．北京：中国人民公安大学出版社，2005．

[2]代中现．中国区域贸易一体化法律制度研究——

—以北美自由贸易区和东亚自由贸易区为视角[M]．北京：北京大学出版社，2008．

[3]慕亚平，李伯侨．区域经济一体化与CEPA的法律问题研究[M]．北京：法律出版社，2005．

[4]杜玉琼．区域经贸合作的法律问题研究[M]．成都：四川大学出版社，2008．

[5]米健．欧盟法与欧洲一体化[M]．北京：法律出版社，2009．

作者简介：

李伯侨，男，四川宜宾人，暨南大学法学院教授、硕士生导师，研究方向：经济法、涉外经济法。

尚寅，男，中国香港人，暨南大学法学院硕士研究生，助教。

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