村两委换届调研报告定稿123

关于农村“两委”换届选举的调查与思考

今年，是我县农村“两委”班子换届之年。村“两委”同时换届，在我县还属首次。针对上一届选举中程序操作不规范、贿选行为相对突出、干扰破坏选举正常进行的事件多发等实际情况，按着县委常委会“高度重视，提前谋划，提早动手，认真细致地做好各项准备工作”的要求，县农村“两委”班子换届领导小组从县纪检委、县委组织部、县民政局等单位抽调人员组成专门调研组，于8月11日开始，通过座谈和走访的形式，深入全县各乡（镇）及部分村开展调查研究。先后召开由乡镇领导、包村干部、村“两委”班子成员、村党员代表、村民代表参加的各类座谈会32次，座谈人数达460余人。现将调研情况报告如下：

一、农村“两委”领导班子现状分析

我县于2009年2月28日完成第八届村“两委”换届工作，成为全省第一个圆满完成村“两委”换届选举的县区。目前，全县共有村党组织书记和村委会主任各200人，“两委”成员1447人，其中村党支部成员759人，村委会成员708人，“两委”成员交叉任职人数为319人，涉及200个村；高中以上学历的760人（其中大专学历的189人，大本学历的12人），占49.7%；36—45岁的721人，占46.6%；35岁以下的148人，占9.6%；妇女干部523人，占27.2%；“一

村一名大学生”工程学员12人，退伍军人178人，科技示范户988人，乡镇企业骨干人员101人，个体工商户能人264人，国家干部4人，分别占总数的0.8%、11.5%、63.9%、6.5%、17.1%、0.3%。村党组织书记和村委会主任“一肩挑”的23人，占行政村总数的11.9%。村委会主任是党员的146人，占总数的71.9%。

通过座谈及排查，预计第九届农村“两委”换届选举的竞争将会十分激烈。当前显现的一些苗头性问题主要有：（1）有的村已经开始暗中操作组建了所谓的“新班子”。（2）一些经济基础较好的村，出现了不同程度、不同形式或明或暗的拉选票活动。（3）个别村的竞争者，已开始控告现任村干部，为自己当选扫除障碍。

当然，上述重点乡镇和难点村，只是结合以往换届情况和目前态势的一种预测分析。“两委”换届选举不确定因素多，变数大，这些预测会随时有所变化。

二、影响和干扰“两委”换届选举的主要问题

从我县往届农村“两委”换届情况以及目前农村选举情势分析来看，影响今年农村“两委”选举的主要问题有：

1、认识不到位，参加选举的主动性较差。相当数量的村民缺乏民主意识、法制意识和公民权利义务意识，对换届选举认识不清晰，态度不积极。在上届选举中曾出现只看眼前利益，不顾及全村发展，谁给好处就选谁的不良情况。也有

部分农村干部群众抱着“事不关己”、“爱选谁选谁”，“选谁是谁”的消极模糊心态，被动应付甚至不愿参加选举，使选举因达不到法定人数而失败。

2、农村家族、宗派意识浓厚。由于历史因素，宗族社会残留意识在村民中依然存在而且根深蒂固。有些村党支部书记发展党员时，侧重于发展自己的亲属及家族派系人员，抵制异己人员入党。相当一部分村民在看问题和处理问题时，首先想到的是家庭，其次是家族，再次是宗派。换届选举时，家族、宗派都可能形成一方势力，影响正常的选举工作。

3、现任班子“对耗”问题依然存在。农村“两委”主要干部不团结的现象，将在选举中进一步加剧。有的村干部为使自己当选，不惜拉帮结派，搬弄是非，诋毁诬陷其他参选人。有的预测本次换届很可能落选，便对选举工作不支持、不配合，发现操作程序上有疏漏，也不报告不纠正，待自己落选后才横生枝节，使选举结果无效。还有的村，为了争权夺利，实现独掌大权的个人目的，强势的村支书想接管村主任，强势的村主任想挤掉村支书，实行“一肩挑”。

4、合并村的“并而不合”。一些行政村是由几个自然村合并而成，过去存在着按自然村配臵干部的问题，某些群众从本自然村的利益出发会优先推选本自然村的竞选者，有的甚至采取拉帮结伙、滥用另提名的方式，有意制造混乱，导致选票不过半数，实现“我村选不成，你村也选不上”的目的。

5、选举中的各类“纠葛”多发。以往选举中，在选民资格确认、委托投票、代写选票、程序操作等环节容易发生纷争。如上届选举中，某村一名选委会成员为给自己支持的人拉票，故意把痴傻呆捏的人确定为选民，并获得选委会同意。而当他支持的人没当选时，他就上访告状，说选民资格确认有问题。有的村把迁出户口的人员列为本村选民，有的村把户口在人在却没有列为选民等。由于选民资格认定不合理，群众对选举的结果产生异议。

6、个别乡镇“主角”作用发挥不到位。上届选举中个别乡镇存有懈怠情绪、麻痹思想和通常观念，表现在（1）领导不到位。主要领导重视程度不够，选派的指导人员不当，对农村选情掌握不准，造成选举搁浅。（2）组织不严密。选举中把关不严，违反程序，使村民产生严重的不信任对立情绪，使选举进入“选不下去，翻不回来”的两难境地。（3）监督不到位，对个别乡镇干部违反规定干预插手选举活动，缺乏相应举措。

7、农村德才兼备的后备干部严重缺乏。有相当一部分现任村干部和有意竞选“两委”委员的人员，自身素质还有很大差距。一些贫困村，无企业、无集体收入，有一定能力的人，宁愿外出打工，也不愿当村干部，形成基层组织后继无人的困难局面。

8、部分农村贿选及干扰破坏选举行为相对突出，预防

性打击力度不够。集体经济较好的村，竞争态势激烈，贿选行为相对突出，同时伴有抢夺票箱、强闯密写间、打骂工作人员甚至勾结内外痞霸分子公然威胁选民的违法行为发生，直接造成选举无效或无法继续进行，严重干扰换届选举的正常秩序。有关部门虽然进行了处理，但大多是阻碍和负面影响已经造成，事后查处的社会效果难以令人满意。

上述问题的存在，原因是多方面的：一是农民民主权义意识淡薄。从调查中看，村民的民主权利意识出现了两极分化的状况。有一小部分村民关心村委会换届，积极参加选举活动，另有一大部分村民小农意识较强，整体素质较低，对村“两委”班子换届认识不足，缺乏热情，认为怎么选都行，谁当选都无所谓，只要有利可图就行。这种想法往往给企图贿选的人以可乘之机。二是现行法规存在缺陷。主要是现行的《村民委员会组织法》还不够规范，存在着有关选举程序和方法的规定太笼统、涉及村民选举的内容较为简单。有些关键问题：如贿选的惩处等没有规定的问题，让企图找茬闹事者有空子可钻。三是乡村治理体制尚不完善。由于我国的村民自治实施的时间还不长，乡村的民主政治还处于初级阶段，现行的乡村治理结构中，缺乏对权力的必要监督和制约机制，村官存在一手遮天的现象，这就给那些通过贿选上台的村官，上台后为捞回“投资”提供了可乘之机。四是惩戒力度不够，警示作用不强。现行法律规定比较原则，对不正

确行使选举权的行为，没有规定明确的惩戒机关和惩戒措施。而村“两委”换届又不属于《刑法》中“破坏选举罪”的调整范围，对于选民不正确行使选举权，更是缺乏具体的惩戒措施。惩戒措施缺位、惩戒力度小、违法代价小，成为影响正确行使选举权的重要原因。五是农村基层党组织建设和党员队伍发展建设上存在问题。一些基层党组织软弱涣散，没有威信。个别村支部书记与群众关系紧张甚至不敢进村民家门。有的村支书本身就是通过不正当手段当选的，必然无法正确指导村委会选举。

三、加强村“两委”换届选举工作的意见和建议

在严格按照实施方案和操作流程规范运作的同时，应着重在以下“两个阶段、十四个节点”下真功夫把好关口。

选举前：深入细致、一招不让地做好各项准备工作

1、加强宣传教育，提高思想认识。在提高公民权利义务意识方面，充分利用电视、广播、公示栏、明白纸等多种载体，加大对《宪法》、《党章》、《村民委员会组织法》的宣传力度。通过召开村民大会、村民代表大会、村民小组会等形式，大力宣传村“两委”换届选举的目的意义，让群众真正明白、积极参与，正确对待选举，正确行使民主权利。在规范参选人的选举行为方面，重点宣传《治安处罚条例》和中纪委日前出台的《农村基层干部廉洁履行职责若干规定》等，努力营造风清气正的换届氛围。在维护选举社会秩序方

面，要采取以案讲法、部门访谈等形式，对上届选举中的典型案例进行剖析，对今年选举的相关政策进行宣讲，形成对违法选举行为特别是贿选行为的高压态势。

2、开展届满审计。为加强对村级集体资产的有效管理，切实维护广大农民群众和合法权益，选举之前要组织力量做好村级财务和村干部届满审计工作。审计结果要公开公示，接受群众监督。审计中发现的问题，要按有关规定及时妥善处理。审计结束后，财务账簿、公章等须交乡镇封存保管，对于没完成审计的现任村干部，不能参加竞选。

3、做好后备干部的选拔、培养。对于“两委”正职年龄较大、不能很好地胜任工作的村，要选拔德才兼备的大学毕业生、退伍军人或乡镇干部派驻到村开展工作，使之逐步熟悉农村情况，掌握群众工作的方式方法。要采取切实可行的措施，有针对性地加强后备干部的培养，提高村干部队伍的整体素质。

4、开展专项治理，化解矛盾纠纷。在选前和选中，抽调政法干警组成工作组，进驻重点村。一是体察民情，了解选情，理顺干群关系。二是排除化解各类矛盾纠纷，多做促进社会和谐的工作。三是整治社会治安秩序，充分运用打击、防范、管理、建设、教育、改造等手段，推动选举期间的治安秩序明显好转。同时，要突出对贿选行为、扰乱破坏选举秩序行为的打击力度，形成威慑态势，以稳定选举秩序，维

护广大选民的权利。

5、切实发挥基层党组织作用。乡镇党委要当好“主角”，根据本乡镇和各村的实际情况，按照“一乡一案”、“一村一策”的要求，提前制定工作预案，认真做好应对各类突发问题的准备工作。在“两委”换届前，要充分发挥党支部的领导核心作用，通过召开党员大会，分析确认目标人选。组织召开村民代表会议，发挥村民代表作用，引领村民选好村委班子。要注重把党支部成员、党员选进选委会，以便正确把握选举进程。党支部的领导不能代替换届选举机构，不能超越法律直接操办村委会换届选举。

6、适时健全领导组织和工作机构。在成立县级农村“两委”换届工作领导小组及办公室的基础上，应相机成立督导组、宣传组、维护选举环境组、贿选预防和查处组、信访稳定组、纪律检查组、业务指导组等工作机构。各乡镇也要成立以党委书记为组长的领导小组，下设办公室，配齐配强人员，明确责任，精心组织，强化领导。

选举期间：加强领导，严密组织，确保依法有序进行

1、选举时间的确定。通过调研走访，大家普遍认为村支部选举至少要在村委会选举之前一个月完成，使新一届村支部委员会能够对村委会换届选举工作进行正确的指导。村委会选举最好在12月31日前完成，这样有利于处理选举结束后的后续工作。选举日的时间应有个幅度，以便分类实施：

一类村，按着组织程序和要求直接进行选举；二类村，可先进行组织整顿，解决问题后再行选举；三类村，集中领导和力量，在做好村民教育培训，混乱部位重点整治的基础上，视情决定选举的恰当时机。

2、明确任职资格。为有效防止地痞、村霸或不能胜任工作的人进入村级“两委”班子，有必要对候选人尤其是“两委”班子正职的任职资格进行明确。对年龄过大、没有文化、身体状况不佳、受过打击处理的人进行限制。进一步完善并严格执行“五选、七不选”原则，增加刚性条款，确保村干部队伍的整体质量。

3、严把选民身份关。一是以选举日为界定日，依据身份证、户口薄，严格做好年满18周岁的村民登记工作。二是做好新迁入本村村民及因婚姻、家庭等关系住进本村村民的登记工作。三是对属于未被依照法律剥夺政治权利及还未判决正在受侦察、起诉、宣判的人，村选举委员会以司法机关法律判决书、人民法院或人民检察院的决定为依据，不予登记。四是对各村组精神病患者、严重智力障碍等特殊人员实地走访调查，确认其是否参与选举。五是选举委员会与本村在外务工人员多方联系，动员他们返乡参选，通过征求其个人意见，及时提供选民证或办理好委托投票手续，确保登记工作不错、不重、不漏。

4、规范选举程序。选委会在选举时的作用非常重要，

要把素有威望、公允正直的人推选进入选举委员会。在选举中，现场工作人员要敢于负责，公正不阿，按照选举程序严格把关，及时制止和纠正村民的违规行为。为使各乡镇在选举中有所遵循，县组织部和民政局应在实施方案的基础上制定具体操作流程。

5、委托投票问题。选举前，应由选委会对委托票的数量、办理时间、委托手续等作出具体规定，防止在实施过程中引发纷争。委托投票规定一定要体现公平，一视同仁。

6、竞选人签订承诺书。完成候选人的考察工作后，正式候选人签订竞职承诺书，就依法公平参选、任期内工作目标等问题向党员、群众作出公开承诺，并在选举大会前，将竞职承诺书向全体党员及村民公布，接受监督。不签订承诺书的一律不能参加竞选。

7、业务培训。扩大工作人员的培训范围，从上届的培训乡镇主管领导、民政所长扩大到乡镇股站长，使所以参加选举指导的工作人员都能熟练掌握换届选举程序和操作流程，严格把关，不给蓄意闹事者留下可乘之机。此外，还应培训出一定数量的“选举政策专家”，在选举时专门解答群众提出的问题，确保答复清楚明白，依法合规，口径一致。

8、强化现场监督。一是各乡镇向村派选举指导员或工作队。二是检察机关按着最高人民检察院加强对基层换届选举的要求，派出检察员进行现场检察，对发票、填票、投票、

计票等环节进行全程监督。纪检监察机关要认真贯彻落实中办国办印发的《农村基层干部廉洁从政若干规定》充分发挥基层纪委、纪工委、监察分局的作用，与检察机关协同配合，加大选前、选中、选后的监察力度。