融资性担保公司发展与监管相关问题研究

融资性担保公司发展与监管相关问题研究

□课题组

（中国人民银行南平市中心支行，福建

南平

353000）

摘要：随着我国融资担保行业的快速发展，融资性担保公司不规范经营问题愈显突出，近年不时发生的民间融资案件揭示了重新审视融资性担保行业的必要性。本文介绍我国融资性担保行业的基本情况和管理体制，并以福建省南平市为例，分析和揭示当前融资性担保公司存在的主要问题和风险及其成因机理，在比较借鉴融资性担保运作和监管的国际经验的基础上，提出规范我国融资性担保机构发展的政策建议。

关键词：融资性担保；信贷配给；担保配给；信息不对称中图分类号：F830.39

文献标识码：A

文章编号：1002-2740（2012）04-0037-06

收稿日期：2012-03-09课题组成员：李

伟

叶谢康

鄢秉松

叶忠欢

20世纪90年代我国出现的中小企业融资担保机构，

对缓解中小企业贷款难发挥了一定作用；但随着其数量和业务的快速发展，逐渐暴露出风险控制不到位、违规经营等问题，对整个金融体系的安全带来了负面影响。近年来不时披露的民间融资案件也加深了人们对融资性担保行业的忧虑。因此，梳理我国融资性担保行业的现状、问题和风险，明确其发展定位和思路，加强和改进对其的监管，具有重要的现实意义。

一、我国融资性担保行业发展现状

融资性担保公司是指依法设立、经营融资性担保业务的有限责任公司和股份有限公司。这种形式的准金融组织，在世界范围内对促进中小企业从银行获得融资发挥了一定作用。

（一）我国融资性担保公司基本情况。近几年我国融资性担保公司数量和各项业务都获得了快速发展，截至

2010年末，全国融资性担保公司共计6030家，担保资金总额4506亿元，全行业资产总额5923亿元，在保余额总计1.15万亿元，占2010年末贷款余额的2.26%。

截至2011年9月末，南平市获融资性担保经营许可证的担保公司共有72家，其中42家由非融资性担保公司转型而来。其中，已取得经营许可证半年以上的60家融资性担

保公司总注册资本58.24亿元。截至2011年6月末，上述60家担保公司在保贷款余额49.55亿元，在保企业3075户。（二）我国融资性担保行业管理体制。2010年3月出台的七部委《融资性担保公司管理暂行办法》（以下简称《暂行办法》）明确了融资性担保公司由省级人民政府实施属地管辖，由省级政府确定的监管部门具体负责辖区融资性担保公司的准入、退出、日常监管和风险处置。由此，福建省成立了由省经贸委、省工商局、福建银监局、人民银行福州中支组成的省级融资性担保机构监督管理联席会议，联席会议办公室设在省经贸委并由其承担日常监管工作，各地市亦成立相应管理组织，初步形成了监管架构。

二、融资性担保公司存在的主要问题和风险：以南平市为例

(一)金融深化不足,银担合作不畅

1.银担合作双方实力不匹配。南平市目前仅1家村镇

表12007～2010年全国融资性担保公司基本情况

年份

数量

（个）

增长

（%）担保资金（亿元）增长（%）在保余额

（亿元）增长（%）

担保企业数（万户）

20073729———1774———5049———21.62008424713.89233431.57722143.0223.020********.61338945.201079649.5137.020106030

8.71

4506

32.96

11503

6.55

16.6

资料来源：2011年度全国中小企业信用担保机构负责人联席会议材料。

银行、5家小额贷款公司。在融资担保体系中，众多资金实力较弱的民营商业性融资担保公司占主体，全市政策性融资性担保公司仅1家；互助性融资担保公司3家，其余56家都是个人出资的商业性担保公司。在注册资本方面，民间出资57.24亿元（占98.31%），银担合作双方实力不匹配导致融资性担保信用扩张能力受到银行限制。如南平市共有54家融资性担保公司与银行签订合作协议，担保放大倍数只有保证金的3～5倍。

2.银担合作准入门槛较高。据调查，目前南平市共有24家融资性担保公司未与银行签订合作协议，占全市融资性担保公司总数的三分之一。其主要原因：一是融资性担保公司自身规模小、实力弱、发展慢，银行不愿与其合作；二是部分融资性担保公司涉入民间借贷并引发风险，导致银行对合作对象的选择更加谨慎。

3.银担合作风险收益不匹配。在担保风险的分担上，银行往往只享受权利而不愿承担义务，要求担保公司承担全部风险；在保证方式选择上，银行要求担保公司承担连带责任保证，银行与担保公司未形成“风险共担、利益共享”机制。一旦担保贷款出现逾期，银行则要求担保公司提供全额代偿。

（二）主业盈利模式难以为继。从调查情况看，南平辖内融资性担保机构主要业务品种单一，基本上以“贷款担保、票据承兑担保”为主，仅有2家开展“工程履约担保”、“诉讼保全担保”业务。受放大倍数、担保费率和代偿损失率的影响，目前融资性担保公司担保业务基本处于“保本微利”甚至亏损状态，如南平市60家经营半年以上的融资性担保公司2011年6月末净利润3032.26万元，折年平均资本收益率仅1.02%。由此，一些商业性融资担保公司为了生存发展，往往打着“融资担保”的招牌，转移、挪用资本金从事委托放款、多种投资等超范围经营行为，甚至诱发非法集资案件。

（三）治理结构缺失混乱，偏离主业违规经营

1.存在转移或出借资本金现象。截至2011年6月末，南平市上述60家融资性担保公司货币资金余额18.84亿元，仅占注册资本总额的3

2.35%。相当部分担保公司以长期投资、短期投资、固定资产投资或应收账款等方式，将注册资金转入其他企业和个人账户，抽逃和转移注册资本金。据统计，上述60家融资性担保公司2011年6月报表中“投资”科目余额5.12亿元，“应收账款”科目余额6.92亿元。

2.存在违法违规经营现象。其主要表现在：一是非法集资，即担保公司让客户把钱款直接划转至公司账户或者公司某个员工账户，待筹足一定金额后再转账给融资客户；二是非法吸收存款、发放贷款，从中赚取息差；三是发放高利贷，放贷利率超过银行同期贷款利率的4倍。据南平市担保行业协会介绍，目前担保公司融入资金的月息多在1.5～2分左右，融出资金的月息大多在3～5分左右。

（四）融资担保业管理难度较大，监管力量难以胜任

1.市场准入倒置的历史背景，导致行业管理难度加大。南平市现有融资担保公司中有58.33%由非融资性担保公司转型而来。这些转型担保公司在成立之时先获得工商执照，在准入上缺乏严格的行业管理要求，在对担保行业的清理规范中又相继获得融资性担保公司牌照。较之金融机构普遍实行的先行业准入再工商登记的程序，这些转型担保公司在从业资格、治理结构上存在欠缺，兼之行业管理部门缺乏足够的专业化管理力量，管理难度较大。

2.市场准入欠合理规范，机构分布与经济发展水平关联度低。目前南平市辖内经济总量排名居前三位的分别是延平区、邵武市和建瓯市，延平区和邵武市融资担保机构均为7家、建瓯市为15家；浦城县的经济总量约为领先县市的一半，融资担保机构却多达11家。可见，融资担保公司的分布不但与经济活跃程度有关，更多的是由地方政府推动、融资传统等其他因素主导。在审批环节上，显然未能按照经济原则通盘考虑，合理布局。

（五）信息不对称加大业务风险，诱发担保配给。融资担保试图解决的问题是借款人的信用不足，在完美市场模式中应当达成却未能达成交易的原因是信息不对称，诱发逆向选择与道德风险。我们采用的模型初始框架为Stiglitz-Weiss信贷配给模型。

1.信贷配给分析。假定每个投资项目有失败及成功两种可能的结果。成功时收益为R＞0，失败时收益为R=0。再假定所有投资项目的收益均值为T，并且银行知道T，并设给定项目成功的概率为p（R），此处假设成功时的收益R越高，则p越低，于是可得：

p（R）R=T（1）假定每个投资项目需要的资金为1单位，且均为银行供给，贷款利率为r。当企业得到贷款时，项目方可得以进行，企业成功时利润为R-（1+r），失败时利润自然为0，于是企业的期望利润为：

y=p（R-（1+r））+（1-p）0=p（R-（1+r））（2）由上式可知，存在一个临界值R*=1+r,当且仅当R≥R*,企业才会申请贷款投资。考虑p（R）R=T,于是存在一个临界的成功概率p*,当且仅当p≤p*时，企业才会申请

贷款。因为p*=T/R*,R*=1+r,得出：

p*=T/（1+r ）

（3）

令p 在[0，1]区间上密度函数为f(p)，分布函数为F （p ），

则所有申请贷款的项目平均成功概率为：

p(r)=(

P*

乙pf(p)dp)/(P*

乙f(p)dp)=(P*

乙pf(p)dp)/F （p*）

（4）

而银行的期望收益不仅取决于贷款利率，而且取决于还款概率，如果银行满足所有借款人的要求，那么，每单位贷款的期望收益为：

π(r)=(

P*

乙（1+r ）pf(p)dp)/(P*

乙f(p)dp)=(（1+r ）P*

乙pf(p)

dp)/F(p*)=(1+r)p(r)（5）

银行期望收益为无违约的收益与不违约平均概率之积。对之求偏导可得：坠π/坠r=p （r ）+（1+r ）坠p/坠r

（6）

其中，p （r ）＞0,代表提高利率的收入效应；根据p （R ）

R=T,（1+r ）坠p/坠r ＜0，代表提高利率的风险效应，利率每提高一个单位，违约概率上升|坠p/坠r|个单位，整体期望收益下降（1+r ）坠p/坠r 个单位。如收入效应大于风险效应，坠π/坠r ＞0。

上式中，当r →0时，（1+r ）坠p/坠r →0,则坠π/坠r ＞0，当r →

∞时，（1+r ）坠p/坠r →-x(x ≥0),则坠π/坠r ≤0。这样，存在一个

r*，使得当r ≤r*时，坠π/坠r ≥0，当r ≥r*时，坠π/坠r ≤0。如果

给定p （r ）函数形式，对π(r)求导，满足坠π/坠r=0的r*可能不止一个，亦即π(r)的极值可能不止一个。

再看信贷市场上以利率为变量的供求函数。需求函

数D （r ）为减函数，我们将供给函数简化为单极值函数S （r ）=S （π（r ）），特别的，如果资金市场为完全竞争市场，

π将等于存款利率。那么，在r ＜r*时，为增函数，r ＞r*时,为

减函数。如果瓦尔拉斯均衡利率r m ≤r*,信贷市场不存在信贷配给，实际的市场均衡为瓦尔拉斯均衡，D （r m ）=S （r m ）；反之，如果r m ＞r*,实际的市场均衡为非瓦尔拉斯均衡，D （r*）＞S （r*）。

下图对信贷市场均衡给出一个直观的解释。第一象限纵轴为贷款量，需求D 和供给S 均在此轴上反映，横轴为利率r 。图中第四象限的(r)函数随r 的增加出现峰值，该函数经转化为第一象限的S （r ）函数，图形上呈现为单峰值的供给曲线，D(r)1和D(r)均为需求曲线，其中D(r)1与S （r ）相交于极值点S （r*）左侧，为瓦尔拉斯均衡点，D(r)与S （r ）相交于极值点S （r*）右侧，交点的利率为r m ，r*＜r m ,但S （r*）

＞S （r m ），形成非瓦尔拉斯均衡，即实际市场为配给市场，

信贷市场均衡描述

信贷市场均衡———由于需求曲线的变化，rm1为瓦尔拉斯均衡利率，r*为信贷配给均衡（D*>S*）

均衡点D*＞S*。

2.担保配给分析。实际上，现阶段中国的融资担保公司更适合运用以上模型进行分析，因其在运作中缺乏充分的反担保，逆向选择效应更为明显，特别是银行均要求担保公司进行全额担保，担保公司以自有资金的一定倍数担保，获取一定的担保收入，担保公司将对风险更为敏感。如果将担保收入视为额外的利息（实践中一般以利率加点方式实现），那么贷款利率实际由两块构成，其中r为企业付出的贷款利率，设α为担保公司获得的利率份额，其中0＜α＜1，则银行获得的利率为（1-α）r，担保公司获得的利率为αr。担保公司的收益函数类似银行，但应考虑项目失败时贷款本金的损失，损失率设为β，其中0≤β≤1，假定担保公司无需付出资金，但可以本金的一定倍数提供担保，担保倍数设为λ，其中λ≥1，则担保公司的每单位本金获得的担保贷款期望收益为：

π(r)=λ（αrp(r)-β（1-p(r)））=λ（αr+β）p(r)-λβ（5）"

即担保公司单位本金期望收益为无违约的分得收益与不违约平均概率之积减去违约平均概率与损失率之积再乘以担保倍数。相对银行放款而言，融资担保公司的风险增大了许多，对其求导：

坠π/坠r=λαp(r)+λ（αr+β）坠p/坠r（6）"

式（6）"与式（6）形式相似，其中，λαp（r）＞0,其代表提高利率的收入效应，当λα＜1时，该值小于（6）中的收入效应p（r）；λ（αr+β）坠p/坠r＜0，其代表提高利率的风险效应，利率每提高一个单位，违约概率上升λ|坠p/坠r|/α个单位，因为λ≥1，0＜α＜1，该值远远大于（6）中的风险效应|坠p/坠r|；整体期望收益下降λ（r+β/α）坠p/坠r个单位，当λβ＞α时，该值即大于（6）中的整体期望收益下降值（1+r）坠p/坠r。

极值点的分析与银行模型相同，当r→0时，坠π/坠r＞0，当r→∞时，坠π/坠r≤0，存在一个r*，使得当r≤r*时，坠π/坠r≥0，当r≥r*时，坠π/坠r≤0，考虑到担保公司模型里融资担保公司收入效应可能低于银行，风险效应远高于银行，其r*较银行模型中的r*为小，类似信贷配给的担保配给将更为明显。

因为λ值代表杠杆，实际上是同比放大了风险和收益，如果风险偏好不变，在同类项目中其实并不影响决策。如果令λ=1，那么上述分析的结果将更为直观。即收入效应为αp（r），小于信贷市场的收入效应p（r），风险效应为（αr+β）坠p/坠r，利率每提高一个单位，整体期望收益下降（r+β/α）坠p/坠r个单位，当β＞α时，该值即大于信贷市场整体期望收益的下降值（1+r）坠p/坠r。若考虑到担保公司热衷于融资担保业务，一个明显的推论是，担保公司是风险偏好型企业，因此无助于降低整体的市场风险。

3.担保配给效应小结。借助以上分析，我们对因信息不对称导致的融资担保公司对信贷市场的影响可以得出的结论是：

（1）商业性融资担保公司整体上对改善中小企业融资的作用有限。商业性融资担保公司对利率风险更为敏感，具有比银行更强的配给欲望，如果融资担保公司不具备信息优势，则其存在本身就增加了融资成本。α值实际上是一种加成定价，提高了整体的贷款利率水平。

（2）融资担保机构可以弥补“信用缺口”，发挥产业导向作用。担保机构可以对中小企业进行“信用增级”，促使中小企业以此获得银行贷款。如对吸纳就业得力、符合国家产业政策、具有良好外部效应的中小高新技术企业实施重点担保，可将信贷资金配置到合意的领域，实现政策导向。因此，通过政策扶持，增强融资担保公司特别是政策性融资担保机构的实力，能对中小企业融资起到积极作用。

（3）具有信息优势的商业性、互助性担保机构仍有发展空间。当融资性担保公司具有信息优势时，仍有生存空间，如水准高的行业担保、以及征信成本较低的社区或农村金融担保。此外，互助性担保的配给倾向较弱，并具有一定信息优势，有较大生存空间。

三、融资性担保运作和监管制度的国际经验

（一）代表性国家融资担保模式

1.美国。美国是担保业和担保公司最发达的国家之一，于1953年成立联邦小企业管理局(SBA)，主要由其为中小企业提供贷款担保及经营咨询服务。

(1)担保体系的资金来源和运作方式。美国中小企业贷款担保计划的资金由联邦政府直接全额出资，采用权责制信用担保制度，即事前政府并不实际出资，只是承诺保证事后补偿，由协作银行在授信额度内自主决定担保贷款。事后发生损失后由银行向政府担保机构申请补偿。

(2)担保体系的风险分担方式。SBA和协作银行共同承担风险，SBA按80％的最高比例对贷款提供担保，并根据每一贷款项目的安全和风险，实行比例限制。在再担保期限内贷款遭受损失由SBA进行补偿，并取得追索企业债权的权利。

(3)担保体系的风险控制机制。SBA对担保对象有严格的准入条件，且要求提供抵押品作为反担保措施，若出

现贷款损失，则执行抵押权，不足部分由SBA清偿，但最高担保限额不超过80％。

(4)监管制度安排。美国是世界上政策性担保机构监管制度最为完善的国家。SBA的业务活动受到美联邦政府责任署的监管，至于从事履约担保的保险公司和从事建筑合同担保等业务的金融担保公司，则属于商业性担保机构，一般接受各州保险主管部门的准入和日常经营监管，同时美国成立了全国性的担保行业协会（SAA），对商业性担保机构进行监管与指导。

2.日本。全国信用保证协会为中小企业提供直接担保，信用保险公库为信用保证协会提供再担保，形成中央和地方共担风险、担保和再担保(保险)相结合的二级信用担保体系。

（1）担保资金来源和运作方式。信用保险公库的资金主要来源是政府财政拨款；信用保证协会是会员制法人实体，其资金来源一部分是民间组织、公共社团、中小企业金融公库和金融机构的资助，其余大多是从保险公库或地方财政借入的资金。日本是实施实收制担保制度的国家，要求事前将担保资金存入指定的协作银行，发生损失后由专门账户拨付给银行予以补偿。

（2）担保体系的风险分担方式。日本中小企业贷款信用风险全部由信用担保机构（即保证协会和保险公库）承担，商业银行不必承担风险，由此可有效激励商业银行向小企业提供融资服务。

（3）担保体系的风险补偿机制。日本的信用保证协会对政策性贷款和小额贷款不需要提供连带保证，对其他贷款则需要按金额分别提供连带保证责任、设定抵押物反担保。若债权不能实现，保证协会则代为清偿并获得代位权，并可请求连带责任人清偿和执行抵押权，其最终损失由保险公库承担。

（4）监管制度安排。日本通过《中小企业厅设置法》、《信用保证协会法》、《中小企业信用保险法》来建立监管框架，设立中小企业厅支持中小企业发展并主管中小企业信用担保机构，明确了中小企业保险公库、信用保证协会、国民金融公库与中小企业金融公库的相应职责，上述法律规定了担保对象、资金放大倍数等，此外通产省对整个担保体系都有权监管。

（二）美日两国融资担保模式运作的经验

1.普遍重视对融资担保的补偿扶助。融资担保机构主要以政府出资为主并承担一定补偿责任，一般由担保机构与银行各自承担一定比例的风险，担保机构以保本微利的方式经营。此外，政府扶持的担保基金一般规模较大，可以在较低的担保费率条件下获取一定的规模收益。

2.普遍重视对融资担保业的风险控制。注重通过信息披露、内控制度建设、风险准备金会计制度、反担保再担保安排来减弱信息不对称，增强保障，控制风险。

3.普遍重视对融资担保业的监管。通过高层次全方位的精细立法，提升监管有效性。通过对政策性和商业性融资担保机构的分类监管，协调市场约束与政府监管的关系，提升监管效率。对于商业性融资担保机构，不少国家采取归口保险监督管理部门监管的方式，考虑到保险业与融资担保业的运行机理的类同，归口保险监管部门也可作为我国融资担保行业管理的模式选择。

四、对融资性担保公司发展与监管的政策建议

（一）构建新型信用担保体系。依据上文论证，并借鉴国外经验，可调整目前小型商业性融资担保机构过多、普遍实力不足的市场格局，构建主体多元化的格局：

1.增强政策性担保机构实力，发挥其引导作用。由政府出资或参与出资的担保机构，主要为符合产业政策的中小企业借款或票据业务提供信用保证，不再从事贷款担保以外的投资等业务，不以盈利为主要目的。在发展政策性担保机构时，应注重充实资本金，提高层级，增强信用能力，使其以较大的担保倍数发挥“信用增级”的作用。建立制度化补偿机制，使之能长期承担其职能。

2.规范发展互助性、商业性担保机构，促进其可持续经营。互助性担保机构由特定范围内（如某行业或工业园区）中小企业会员共同出资组建，为会员企业借款或票据业务提供信用保证，不从事贷款担保以外的投资等业务，以保本微利的方式经营。商业性担保机构由民间个人或企业投资组建，以盈利为目的，除了为企业借款或票据业务提供信用保证外，还可从事贷款担保以外的其他业务，实行企业化管理和商业化运作。对于兼具商业性和行业性特征的担保公司要大力扶持发展，此类担保公司具有担保业务上的信息优势，资产处置上的控制力和变现力较强，整体抗风险能力也较强，能较好实现融资担保业务的可持续发展，同时对相关行业链的发展具有良好的导向作用。

3.以再担保机构为补充，提升融资担保体系的信用度。再担保机构由政府出资组建，资金来源为目前发放给担保机构的补贴资金，不以盈利为目的。再担保机构通过与担保机构开展授信再担保、增信再担保和异地互保再担保等再担保业务，增强各类担保机构的融资担保能力，

分散和控制信用担保系统风险。

（二）完善融资担保行业监管体系。当前对融资性担保公司实行的是双层管理体系，中央层面是由银监会等七部委组成的拥有决策权、主规则制定权的联席会议，地方层面则是由各省级政府确定的监管部门（通常为经贸委），并实行属地管理。但从地方来看，经贸委（局）作为地方政府组成部门，往往缺乏足够的风险控制动机。因此，现行融资担保行业监管体系有待完善。

1.授权人民银行或金融监管部门监管。鉴于信用担保机构的运作方式和风险控制机制与金融机构相似，风险上也难以相互隔断，而人民银行和金融监管部门对金融机构的监管已有多年经验，在立法上原本就应将权限赋予监管部门。建议在立法方面进行调整，授权人民银行或银监部门、保监部门履行对信用担保机构的监管职责，使监管更具专业性。在上位法难以变更的情况下，目前可考虑依据《行政处罚法》、《行政许可法》将相关职能委托处置。

2.实施分类监管。《暂行办法》未对政策性担保公司与商业性担保公司区别监管，但实际上两类担保公司的性质差异较大，应予以分类监管。政策性担保公司主要面临权力寻租问题，对其的监管重点应为合规性监管；商业性担保公司主要面临市场风险和违法经营等问题，对其的监管应合规性与风险性并重，在其满足合规性经营条件后则侧重进行风险性监管。

3.加强融资性担保行业自律组织建设。以2009年成立的全国性担保行业协会为依托，可在各省市建立完善相关融资性担保行业自律组织。行业协会应定期公布担保公司主营业务、平均收费标准、行业风险指引等行业信息，并向社会普及担保知识、制定行业参考费率以及监督担保企业的业务，充分发挥行业协会在规范经营行为、加强自律管理、开展教育培训、实现行业信息共享等方面的重要作用。自律组织应制定科学合理的人才培养、储备和使用规划，逐步完善融资性担保行业董事、监事、高级管理人员任职资格管理制度和从业人员资格认证制度，提高从业人员的职业道德和专业素质。

（三）建立扶优限劣机制。融资担保行业是新兴准金融行业，目前发展尚不规范，并不时发生金融风险案件，只有在规范行业管理、加大政策倾斜等方面入手，扶优限劣，才能促进整个行业健康发展。

1.开展清理整顿，加强行业管理。要慎重发展融资担保行业，重点扶持经营管理较好、风险管控水平较高、有一定影响力的融资性担保机构的发展；对于规模小、资本不实、抵御风险能力不强的担保公司，应予以限制；对于从事非法吸收存款、非法集资和高利贷等活动，严重扰乱金融市场秩序，危害社会稳定的担保公司则坚决予以取缔。

2.改进信贷管理制度。监管部门要为合规融资担保创造良好环境，改进银行业制度建设，建立和谐的“银担”关系。特别是加快完善中小银行信贷制度，监控内部人交易行为，督促银行业金融机构加强与融资性担保机构合作，创新业务模式，优化审贷流程，合理确定担保比例，在责任明晰的前提下，有选择地与融资性担保机构开展长期、稳定、深入的业务合作，构建平等、互利、共赢的合作模式。征信管理部门要不断完善融资性担保征信管理制度，促进信息交流共享。

3.建立司法救助制度。司法部门要认真落实抵（质）押相关制度，研究建立融资担保抵（质）押登记公示和查询平台；为担保债权的保护和追偿提供必要支持，维护融资性担保机构合法权益。

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(责任编辑：王勉)

(责任校对：王勉梁雪芳)