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我国城市公共交通运营民营化探析
摘要：城市公共交通是城市重要的基础设施.我国城市化进程的快速发展，必然要求高效的公共交通建设与之相匹配。在政府垄断公交运营的传统模式下，城市公交服务效率低质量差，公共交通建设滞后的局面得不到根本的改善。而公交运营民营化作为提高城市公交运营效率最有效的途径，是我国城市公交发展的必然选择。公交运营民营化的成效在许多国家和地区的实践中得到论证，但是公交民营化在我国还是新生事物，我国许多城市的公交运营民营化改革在实践探索中出现了很多问题。本文的开头简要地介绍了我国公共交通运营的现状，分析了公交运营民营化的发展趋势，并指出我国城市在公交运营民营化改革实践探索存在的问题，在此基础上以湖北十堰市公共交通民营化改革为例，深入探索该市城市公交运营民营化过程中存在的问题及其根源，提出改善我国城市公交运营民营化的对策。
Abstract:Urban public transportation is an important infrastructure in the city. As the rapid development of China’s urbanization process, there is an essential requirement for efficient public transportation to match the building. Government monopoly the operation of public transportation in the traditional mode, the low efficiency and the poor quality of the public transportation services, and the situation that public transportation construction lags behind present need can not be root out. The effectiveness of privatization operate of public transportation have been demonstrated in many countries and regions, but it is still a new thing in China. There have been many problems in practice of public transportation privatization operation reform in many cities of China. This article briefly introduces the present situation of China's public transportation operation, analyzes its development trend of privatization, and points out that the existing problems of reform in practice at the beginning. And then use the Shiyan City in Hubei as an example, explore it’s the problems and causes of urban public transportation operation in the process of privatization, so as to advance some suggestions to China's urban public transportation operators privatization.
关键词：城市公共交通；民营化；政府责任
目录
一、我国城市公共交通运营的现状及其发展趋势 (2)
（一）我国城市公共交通运营的现状 (2)
1、城市公共交通出行分担率低 (2)
2、公交服务质量差 (3)
3、公交企业普遍亏损严重 (3)
4、政府对公交的资金投入不足 (3)
（二）我国城市公共交通的发展趋势——公交运营的民营化 (4)
1、公交运营民营化的理论和现实基础 (5)
2、国外公交民营化改革对我国的启发 (5)
3、我国城市在公交运营民营化实践探索中困境 (6)
二、以湖北十堰市公交运营民营化改革为例 (6)
（一）十堰市五年公交运营民营化改革实践之路的得失 (6)
1、取得的成果 (6)
2、引发的问题 (7)
3、十堰市五年公交运营民营化改革的最终结果 (8)
（二）十堰市五年公交运营民营化失败的根源 (8)
1、公交的公益性与公交企业的营利性的矛盾 (8)
2、立法的滞后 (9)
3、政府责任的缺失 (9)
4、缺乏相应配套措施的支撑 (10)
三、改善我国城市公交运营民营化现状的对策 (10)
（一）立法先行 (10)
（二）强调政府的责任 (10)
（三）公交企业、政府、人民三方利益的平衡 (11)
（四）强化公交企业的社会责任 (12)
（五）合理借鉴和吸收国外的经验和教训 (12)
结语：十堰市公交运营民营化改革给我国其它城市的启示 (13)
参考文献： (14)
城市公共交通（以下简称公交）是指专门为城市居民出行活动的需要提供服务的一种营业性客运交通，它是城市客运的主体，与个体交通相对而言。公共交通一般包括地面公交(公共汽车、电车)、轨道交通、出租车、小公共汽车和轮渡。国家建设部对城市公共交通的定位是“城市公共交通是与人民群众生产生活息息相关的重要基础设施，是关系国计民生的社会公益事业”。 [1]随着我国经济的发展，城市化进程的不断加快，城市中人和物的流动性大大增加，城市居民的出行需求也急剧上升。然而，政府垄断公交运营的固有缺陷，使我国的城市公共交通建设严重滞后于城市交通需求的增长速度，城市交通问题日益突出，已经成为制约我国城市发展的重要障碍。国家保留公共交通的所有权，逐步开放公交的运营权，推动城市公交运营的民营化改革，在公交运营中引入竞争，有利于充分利用民间资本和力量，提高公交运营的效率和质量，推动城市交通的健康快速发展。
在我国目前的城市公共交通体系中，常规的地面公共交通承担了城市80%左右的交通客运量。除了北京、上海、深圳、广州等少数特大城市建立了轨道交通以外，我国大部分的的轨道交通尚处于筹建或设想阶段。由于轨道交通建设投资巨大，耗时长，限于我国的经济发展水平，在较长的时间内，常规的地面公共交通仍然是我国公共交通体系的主体。因此，本文的研究对象是仅限于城市常规地面公共交通的运营的民营化。
一、我国城市公共交通运营的现状及其发展趋势
（一）我国城市公共交通运营的现状
从20世纪90年代开始，我国经济进入高速发展阶段，城市交通问题日益突出，到了21世纪的今天，城市交通需求急剧增长与城市公共交通的建设发展严重滞后的矛盾不断加深，已经成为我国城市发展的重要障碍。为此，我国政府积极制定有关政策，大力发展城市公共交通，推行公交优先的交通发展战略。但是，由于公交行业缺乏竞争等诸多因素的影响，我国城市公交运营现状不尽人意。具体说来，主要存在以下不足：
1、城市公共交通出行分担率低
据国家建设部公布的相关资料显示，我国城市公交承担的客流比重只占城市交通总客流量的10%—20%，一些大城市公交的公交分担率甚至低过这一比例，而且还呈现出进一步下降趋势。在欧洲、日本、南美等大城市的公交出行比例在40%—60%，而在英国伦敦等大城市公交出行比例达到70%以上。国内外的研究表明发展城市公共交通能够减少城市空气污染，节约土地和燃料资源，减少城市交通阻塞，有利于人民出行安全，是解决城市交通问题的最有效的途径。我国人口众多，土地等自然资源紧缺，大力发展公共交通是我国的必然选择。然而，我国城市公共交通的主导地位不突出，公交出行分担率过低，直接导致我国城市交通压力得不到有效缓解，而个体交通的迅速增长则加剧了城市道路的拥堵，导致城市交通的恶化。人民出行选择个体交通方式的比例过高，不仅使有限的交通资源得不到充分利用，也降低了整个城市交通系统的运行效率。
2、公交服务质量差
公交服务质量主要体现在公交的安全性、舒适程度、耗时长短和服务人员态度好坏等方面。
（1）公交安全性
公交的安全性是公交服务中最基本也是最重要的方面，包括公交乘客以及马路上行人和使用其他交通方式人民的安全。对于公交乘客来说，乘坐公交的安全性应包括自身生命和财产的安全，而公交车经常超载，车厢拥挤，不仅很难保证自己财物的安全，也给自身的生命安全形成重大的隐患。马路上行人和其他车辆，大多领教过公交的霸道，对部分公交司机抢占车道的现象早已见怪不怪。最近，由于公交车司机违章驾驶导致的死亡交通事故的事件频频现报，以至于有人戏称公交车为”马路杀手”。可见，目前的公交安全性难以让市民感到满意。
(2) 舒适程度
大多城市公交都存在着车辆陈旧，交通高峰期车厢拥挤的情况，特别是上下班高峰期，公交车速很慢，车厢拥挤，大部分人不得不站着到达目的地，毫无舒适感可言。
(3) 耗时长短
城市公交普遍存在行驶速度慢，停站多，经过的线路过长，换乘不方便的问题。虽然这是由于增加公交的覆盖面而导致的问题，但它在方便一部分市民乘坐公交的同时，也延长了一部分市民到达目的地的时间。
（4）服务人员态度好坏
公交的服务人员主要是指公交乘务员和司机。一些公交乘务员的粗暴态度一直是市民对公交不满的主要原因之一。现在很多城市公交车实行无人售票，公交服务态度的评定对象落在了司机身上，部分司机违章驾驶，引起市民的不满。
3、公交企业普遍亏损严重
国有公交企业通常在特定的地区范围内独家垄断公交的运营权，不存在同行业公司间的竞争，公交票价以及公交企业员工的薪水都是由政府直接规定的，公交企业缺乏提高运营效率，降低成本，改善服务的内在动力。国有公交企业垄断经营导致企业服务意识淡薄，运营效率低下，直接导致公交企业亏损严重。而政府对公交企业推行的低价格，高财政补贴机制，掩盖了公交企业经营不善，效率低下所带来的亏损。政府对公交企业这种补贴经营模式，导致了公交运营的低效率，给国家和地方政府财政造成沉重负担。[3]根据2007年北京行业企业统计数据报告统计的数据显示，2006年北京市城市公共交通行业的亏损达到13亿元。
4、政府对公交的资金投入不足
长期以来，我国城市公共交通的建设和运营都采用政府直接投资，垄断经营的传统模式。然而，公共交通的建设和运营投资巨大，政府财力有限，加上国有公交企业在生产经营
中效率低，亏损严重，很多地方政府都不愿意加大对公交行业投入力度，从而制约了城市公共交通供给量和发展速度。[4]公交建设和运营资金投入不足，公交车辆得不到及时的更新，控制管理技术落后，而公交的硬件和软件设备的落后又直接导致公交运营的效率和吸引力大大降低，公交运营亏损严重，财政负担更为沉重，公交建设和运营资金投入的缺口更大，如此循环往复，进入恶性循环。
总而言之，在传统模式下，政府对公交行业实行垄断经营，导致公交建设、运营的资金来源渠道单一，公交行业投入严重不足，公交建设和发展速度缓慢。另外，公交的垄断经营使公交行业缺乏竞争，导致了公交运营的低效率，服务质量不高，公交吸引力下降等一系列问题的产生，从而无法满足市民日益增长的出行需求，不能充分发挥公交在缓解城市交通的作用。
（二）我国城市公共交通的发展趋势——公交运营的民营化
我国公交建设和运营严重滞后的原因除了因为资金投入不足以外，更为重要的原因是公交运营的低效率。公交运营的低效率归根结底是由于公交行业缺乏竞争。在国有公交企业垄断公交经营的模式下，公交行业内的竞争难以有效，服务质量不高、资金投入不足、设施陈旧以及管理技术水平落后等问题得不到根本的解决。为了改善城市交通状况，有效推行“公交优先”战略的实现，必须进一步深化公共交通行业的改革，逐步开放公交的建设和运营市场，推动公交行业的民营化改革。所谓民营化，根据欧文·E·休斯的观点民营化可以这样界定“广义而言，民营化可界定为更多依靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的需求。它是在产品服务的生产和财产拥有方面减少政府作用，增加社会其他机构作用的行动。”[5]这说明民营化改革的目的是为了在公交行业引入竞争机制，改善公交运营的效率和服务质量，同时吸纳社会资本参与公交建设和运营，有力地推动我国公交事业的健康发展。
很多学者认为，在不久的将来中国公共交通的发展必然像西方发达国家一样，能很快建立以轨道交通为核心的城市公共交通系统，从而能有效地缓解城市交通的压力。兴建城市轨道交通，扩大公共交通的容量，固然是解决城市公交问题的有效措施，但是在全国范围内发展城市轨道交通需要巨大的财力物力的支持，就中国目前的经济实力来看，大部分城市还没有能力建立轨道交通。一部分大城市虽然已经建立了轨道交通，但是由于轨道交通覆盖面窄，线路有限，轨道交通只是处于辅助的地位。因此，在较长的时间内，常规的地面公交依然是我国城市公共交通的主体。[6]通过增加车辆，加快道路建设，建立轨道交通来扩大城市公交供给量以改善城市公共交通是缓解城市交通压力的有效措施，但是需要一个长期的过程。在当前以至将来，改善公交状况最有效，最关键的措施仍然是提高城市公共交通运营的效率。而公交运营民营化作为提高城市公交运营效率最有效的途径，必将成为我国城市公交未来的发展趋势。
1、公交运营民营化的理论和现实基础
（1）公交运营民营化的理论基础
从经济学角度分析，城市公共交通属于准公共产品。根据萨瓦斯的理论，纯粹的公共产品具有非排他性和非竞争性，由于私人部门不能从中获利，因而纯公共产品必须政府生产和提供。准公共产品具有非竞争性但不具有非排他性，无偿提供会导致该物品的过度消费，因此对准公共产品可以收取一定的费用来防止人们的过度消费。准公共产品是可收费物品，既可以由政府直接提供或是政府给予补助的方式通过市场机制生产和提供，也可以由私人部门在市场机制作用下提供。[7]公交服务是准公共产品，通过市场机制能更好地实现资源的优化配置，因此公交运营民营化有利于提高它的效率。
（2）公交运营民营化的现实基础
公交服务在传统上一直由政府直接提供，主要有两大原因：一是，公交的建设和运营投资巨大，私人部门没有足够的资本来投资公交行业。二是，公共产品的价格要受政府管制，其质量要受政府的严格监督，此外投资公交行业资产专业性强，投资成本具有沉没性，资金回收周期长，私人部门不愿对其进行投资。而公共产品是增进社会福利所不可或缺的，因此早期各国政府通过税收手段集资，直接提供准公共产品，以较低的价格鼓励人们增加消费，增进社会福利。[8]但是随着经济的发展，资金已经不再是阻碍私人部门进入公交服务领域的问题，而公交需求和回报的稳定性也使很多私人部门愿意对公交行业进行长期投资。于是西许多方发达国家的私人部门开始进入公交行业，并获得巨大的成功。
改革开发以来，特别是最近的10年，我国经济的快速发展，我国民营企业不断发展壮大，成为拉动我国经济增长的生力军，民间资本的积累已经形成规模，民间投资增长迅速，势头强劲。根据国家公布的《中国统计年鉴》显示，从2004年开始，国内的民间投资占社会总投资的的60%以上，远远超过了国家投资的比重。这一数据表明，我国的私人部门已经具备了投资城市公共交通建设和运营的实力。另外，国家近几年来出台的一系列政策政策，也有利于私人部门进入公交行业。如2006年12月15日国家建设部转发国务院通知《关于优先发展城市公共交通的若干经济政策的意见》中，强调加大城市公共交通投入，并明确指出“开拓多元的投资渠道”，“鼓励社会资本（包括境外资本）以合资、合作或委托经营等方式参与城市公共交通投资、建设和经营”。
2、国外公交民营化改革对我国的启发
早在20世纪70年代，西方发达国家如英国、美国和日本开始进行城市公共交通的民营化改革。在当时的西方发达国家，伴随着经济的高速发展，面临着同样的城市公共交通困境。20世纪70年代中期开始，西方各发达国家为了改善公交服务质量，提高公交运营效率，减轻财政负担，纷纷开始探索公交民营化改革。在此期间，一些国家和地区逐步开放城市公交的所有权和运营权，鼓励民间资本进入，引入新的竞争者来提高公交的运营效率和服务质量，取得了良好的成果。例如，英国推行公交民营化改革，政府全面退出公交服务的生产领域，
开放公交市场，采用线路专营的模式，实行线路公开投标，各公司间的公交线路相互交错，企业竞争非常激烈。其中伦敦市内就有50多家私营公交服务企业进行竞争。改革后，公交服务质量得到大幅改善，公交运营成本下降，运营效率大大提高。20世纪80年代，日本国有铁路公司在财务状况恶化，企业亏损严重的背景下，日本政府对国铁公司实行分割，进行民营化改革。改革后，日本铁路运输效率和质量大为改善，铁路公司的财务状况好转，逐渐实现盈利。[9]
3、我国城市在公交运营民营化实践探索中困境
2002年，国家建设部出台的《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》中，明确提出鼓励社会资本、外国资本以各种形式参与市政公用设施的建设。于是，我国许多城市如北京、上海、重庆、合肥、无锡、十堰等大中小城市相续开展了公交民营化改革。但是几年后，除了上海的公交改革进行比较顺利以外，很多城市的公交民营化改革相续出现困境。北京公交市场化改革后，公交企业依然亏损巨大，市民的出行难问题并没有得到有效缓解；重庆的公交运营重新回到国有企业主导的模式；合肥因在2007年5个月内发生了8人因与公交有关事故丧生后，停止了公交民营化改革；无锡公交民营化改革后，与公交车有关的交通事故频发，引起了当地市民的极度不满，改革阻力增大，困难重重。全国第一个公交事业全盘民营化的城市——湖北十堰市，公交民营化改革5年内发生4次司机集团罢运事件，公交运营权被当地政府收回，轰轰烈烈的公交改革黯然落幕。[10]
我国城市在公交运营民营化改革实践过程遇到的问题引起了我国对公交改革的反思。公交民营化在我国还是新生的事物，不能因为一遇到挫折就将其彻底否定。在国内外很多国家和地区不乏成功案例的背景下，我们应该坚定公交运营民营化的决心，探究问题产生的根源，用心总结实践中的经验和教训，克服现有的障碍，推动公交运营民营化的健康发展。
二、以湖北十堰市公交运营民营化改革为例
湖北十堰市作为全国第一个公交事业全盘民营化的城市，以湖北十堰市公交运营民营化改革为例分析公交民营化问题产生的根源，借鉴和吸取其经验和教训对我国其他城市公交民营化改革具有重要的意义。
（一）十堰市五年公交运营民营化改革实践之路的得失
1、取得的成果
民营化后的公交公司陆续购买了110多辆公交空调车投入运营，乘车坏境优化，公交的各项硬件设施得到了改善。公交公司积极推动公司管理制度的创新，形成富有激励作用的现代企业制度，使公司的经营收入与上缴的税费增加，公交运营单位能耗降低，成本下降，公交服务改善，安全生产也达到政府的要求。此外，公交公司没有把改制前的冗员下岗，而是通过创办再就业培训中心、兴办第三产业等途径，实现了300多名富余人员的再就业。[11]公交车辆档次和服务水平提高了，公交依然保持了低票价。
2、引发的问题
（1）五年四次停运
十堰市公交民营化改革5年以来共发生了4次公交司机停运风波，其中，2008年1 月12 日到4月15 日，两度发生市区公交全线停运，导致城市交通几乎瘫痪，市民出行困难，人们正常的生产生活秩序受到严重的影响，也使当地政府和多数市民对公交民营化失去信心。[12]停运事件的发生，也令市民对政府的决策以及监管职能履行力度产生怀疑，在一定程度上损害了政府的公信力。
（2）公交职工的合法权益得不到保证
民营公交公司的职工普遍反映其工资收入过低，公司规章制度过于苛刻。劳资问题是2008年发生的两次司机集体停运的导火索。
职工普遍反映，公司改制后，职工工资降低了20%，平均每月不到1000元；公司给员工缴纳的公积金、各类保险标准及其他福利比改制前大为降低；此外，公交公司的职工们普遍认为公司制度苛刻，经常以各种名义扣减职工工资。据南方周末报道，一位年轻司机2007年12月的工资，在扣除了病事假、油耗超标等各项费用以及210元的事故停车费后，只剩下11.82元。另外，一名女保洁工反映，扣掉所有款项后，她2007年11月份工作21天的收入是21.44元。一些职工还向前来采访的记者反映，企业一些苛刻的制度，如“机修工人一年365天没有休息日，没有加班工资；病假超过七天，每天要向公司交10元的管理费，病假期间无工资；2007年底，新劳动法实施前，公司要求全体职工重新签订劳动合同是一片空白。”[13]劳资问题是公交停运的导火索。
（3）企业亏损严重
公交民营化改革以后，公交公司在2003年和2004年实现每年盈利100多万元。但随后三年由于油价暴涨等原因公交公司分别亏损500多万元、900多万元和700多万元。
据了解2003年成品油的价格大约为每升 2.6元，到现在已涨到５元多，而且在2006年供油出现了批零倒挂，批发油价要高于零售的油价，公交公司运营成本激增。十堰市公交公司董事长张朝荣认为，公交公司亏损的原因除了油价上涨外，政府补贴不到位是关键。政府仅在2006年和2007年提供了油补，且补偿标准太低，企业的损失严重。另外，公交公司承担了社会福利，落实国家关于老年人、残疾人、现役军人免费乘车，学生乘车优惠等政策，但政府没有按国务院的要求对其进行相应的补贴。十堰市公交公司董事长张朝荣认为在接受采访时说，公交公司仅在这方面的免费就达到了7800万元。[14]
（4）政府和企业责任不清
在十堰市的公交民营化改革中，市政府和公交公司签订了《股权协议书》规定了双方在改革中的权利和义务。但是由于合同太粗，规定的责、权、利不清，再加上政策和市场变化，政府和企业都存在着履约不到位问题。
十堰市公交公司董事长张朝荣抱怨，政府未能用财政补贴等形式履行自己的公共事业管
理的责任。张朝荣首先指出，2005年开始油价暴涨，中央财政仅在2006、2007两年共提供了619万元的燃油补贴，但这数额还不到油价增长所造成的额外成本的10%。其次，政府承诺的“公交优先”未能实施。十堰市政府没有按国务院办公厅《关于优先发展城市公共交通的意见》，对公交公司承担的社会福利（包括老年人、残疾人、军人免费乘车，学生、成人持月票乘车等）带来的减收予以补贴。此外，政府曾口头承诺会取消在公交线路上运营的150辆中巴车经营权，但５年来，城郊中巴的公交线路运营权不仅没有被取消，中巴车的数量更是从150多辆增加到200辆，影响了公司的收益。
十堰市政府认为，双方合同上并未写明的对于企业的燃油补贴和社会福利补贴等，实行起来也存在政策障碍。去年湖北的燃油补贴政策下发了，政府已两次对公交公司进行油补。对于取消中巴的运营权也没有写进协议，政府出于保护公交行业的竞争，防止公交运营的私人垄断的考虑，不会取消中巴的运营权。另外，当地政府指出，企业也存在着履约不到位的行为，合同约定的110万元的保证金和每年800万的特许经营转让费，公交公司至今分文未交。[15]
3、十堰市五年公交运营民营化改革的最终结果
2008年4月15日，十堰市政府宣布收回公交特许经营权，全面接管公交公司。2008年4月15日十堰市公交司机发动了第四次罢运，当天下午十堰市委召开常委会，会议决定收回公交的特许经营权。4月20日，十堰市市委宣传部就回收城市公交特许经营权的决定发布了一个通稿，文中指出，2008年“1 月12 日到4月15 日，两度发生市区公交全线停运，导致职工不能正常上班，市民不能正常出行，严重影响了市民的正常生产生活秩序，严重影响到社会公共利益和安全。这两次全线停运，充分反映出目前的公司经营者已经不能对公司实行有效管理，不能维护企业的稳定和正常的营运秩序，不能为市民提供安全可靠的公共交通服务。”[16]十堰市公交公司董事长张朝荣在接受媒体采访时承认，十堰公交民营化以失败告终。
（二）十堰市五年公交运营民营化失败的根源
1、公交的公益性与公交企业的营利性的矛盾
公交的公益性与公交企业的营利性存在着先天性的矛盾。一方面，城市公共交通是城市的重要的基础设施，是一种公共产品和公共服务，公共交通的这种性质决定了公交运营不能偏离社会公益属性。[17]也就是说，公交运营的目的不是追求利益的最大化，而是为市民的出行提供更好的公交服务，公交具有公益性。另一方面，公交企业作为独立的市场主体，它需要在提供服务中获得补偿生产耗费的成本以及扩大再生产所必须的资金，它存在的目的就是为了获取利润，具有营利性。公交民营化改革必须在公交的公益性与公交企业的营利性矛盾中取得平衡。要使这两者取得平衡，政府的作用最为关键。
十堰市公交民营化改革的力度很大，国有资本全面退出了公交运营领域。但是政府在改革后没能很好地履行其职责。当公交公司在油价暴涨，承担了社会福利所带来的巨额亏损下，
政府没有通过财政补贴的方式对公交公司给与应有的补偿。企业在自身的生存得不到保证的情况下，必然不会过多地考虑社会利益，从而暴露了公交公益性和公交企业营利性的深层次矛盾，这是导致十堰市公交民营化失败的深刻原因。
2、立法的滞后
我国的公交民营化改革还处于摸索阶段，到目前为止，国家还没有制定统一的、专门针对公交民营化改革的法律法规。现有的公交民营化的依据，主要是由国务院、国家建设部、交通部和地方政府以文件、通知和规定的形式下发的各种文件。[18]这些文件对各部门的约束力不一，政府在对城市公交市场的干预表现出较大的随意性。
在公交民营化改革过程中，十堰市并没有出台公交事业民营化后的具体管理办法。政府和公交公司通过合同的形式对双方的权利和义务作了简要的规定，另外还有一些口头承诺和约定。法律的空白直接导致了政府和公交公司权、责、利不清，以致后来出现的许多问题得不到合理有效的解决。政府和公交公司互相扯皮，推卸责任，这是十堰市公交民营化失败的重要原因。
3、政府责任的缺失
政府在公交民营化改革过程中的责任主要包括以下两个方面：一是政府对公交企业的监管责任；二是政府在公交上应承担的社会责任。公交民营化改革后，十堰市政府只注重了对公交服务的价格、质量、安全性以及行业标准等方面的监管，而忽略了对公交公司规章制度的合法性、职工的合法权益是否得到保障等问题上的监管。据有关报道表明，停运前，公交公司曾多次就劳资问题向企业和政府有关部门反映，均得不到回应，为日后公交司机集体罢运，留下了隐患。这充分表明政府的监管并不到位。
另外，十堰市政府在城市公交运营民营化改革过程中也没能充分履行其社会责任。对于公交公司对老年人、残疾人、现役军人免费乘车，学生优惠予所造成的损失，当地政府并没有按国务院办公厅《关于优先发展城市公共交通的意见》，对公交公司承担的这项社会福利带来的减收给以相应的补贴。同样，在油价暴涨的情况下，当地政府也没有对公交公司给与适当的补偿。[19]政府责任的缺失是导致十堰市公交民营化最终失败的根本原因。
4、缺乏相应配套措施的支撑
十堰市的公交运营民营化改革没有注重相关配套的改革，改革的进行缺乏相应配套措施的支撑。这首先表现在十堰市的公交运营民营化改革没有健全的法律法规体系作为改革的依据。十堰市没有对公交民营化改革立法，也没有出台公交事业民营化后的具体管理办法。改革中没有形成政府对企业的有效监督机制，也缺乏对政府行为的有效约束机制。其次，“公交优先”战略也得不到有效执行。十堰市政府对公交公司的政策性亏损以及由于油价暴涨带来的损失，未能通过以财政补贴等形式给与公交公司足够的扶持，忽视了自身的公共事业管理的责任的履行。再次，正规公共交通的运营环境并不理想。在十堰市，成本低廉，安全性和舒适程度较差的中巴抢占城市公交运营线路，形成“劣币驱逐良币”的市场态势，不利于
公交的健康发展。[20]这些现象都表明了十堰市的公交运营民营化改革缺乏相应配套措施的支撑，这是十堰市公交民营化失败不可忽视的重要原因之一。
三、改善我国城市公交运营民营化现状的对策
（一）立法先行
完善的法律法规是公交民营化改革的依据。预先制定好相关的法律，使整个改革过程有法可依，是公交运营民营化得以顺利推进的法律保障。立法先行的意义在于通过完善的法律法规规定政府、公交公司双方的权利和义务，规范各相关主体在公交运营民营化改革中的行为，同时也为解决日后可能出现的纠纷提供权威性的依据。[21]
这里说的立法不仅包括对公交民营化改革各主体权利和义务进行立法，同时还包括完善政府对公交公司及其行为的监督机制。国家应制定一部统一的、专门针对公交民营化改革的法律法规，地方人大和政府应根据国家的相关法律以及中央的政策，结合本地区的实际，制定本地公交运营民营化的相关法律，出台公交事业民营化后的具体管理办法。
需要强调的是，由于我国的公交运营民营化的探索还处于初级阶段，因此有关法律应该在实践中不断加以修正、补充和完善，才能为我国公交民营化改革的顺利推进提供可靠的法律保障。
（二）强调政府的责任
公交企业的营利性与公交公益性是存在矛盾的，但公交的公益性与公交企业的市场化运作并不完全矛盾，公交的公益性并不排斥公交的市场化运作规律，公交民营化改革必须在企业的公益性和市场性之间取得平衡。这种平衡的取得，关键在于政府能否在公交民营化改革过程中，充分地履行自己的职责。政府在公交运营民营化改革中的责任包括，对公交企业的监管责任，承担的公交的社会责任，此外还应包括为公共交通的发展创造良好环境的责任。
[22]
1、建立一个健全、完善的监管机制
公交运营民营化改革要求有一个健全、完善的监管机制，以便于协调好政府与企业之间的关系并规范好政府与企业的行为。公交企业作为自负盈亏的独立经济实体，其目标必然是追求利润的最大化，如果在公交民营化过程中，政府的监管职能履行不到位，不能有效约束公交企业的行为，那么公交企业为了追求经济利益而在操作过程中违规，势必损害到公交的公益性质。
2、建立对公交企业合理的财政补偿机制
公交行业的公益性是政府应承担的社会基本职责，要公交企业承担起本应是政府的社会义务，就必须建立起对企业因承担公益福利而带来损失的财政补偿机制。
3、为公交改革创造良好的社会环境
任何改革都不是孤立的，公交运营民营化需要政府为其创造良好的社会环境。这就要求政府要为改革提供良好的法律和政策环境，改善城市规划，加快道路等设施的建设，推进公
交运营民营化配套改革，为改革的顺利进行提供保障。
（三）公交企业、政府、人民三方利益的平衡
在公交运营民营化改革过程中，公交企业、政府和人民是直接的关系利害者，必须正确处理好三者之间的关系，保持三方利益的平衡。
1、理顺政府与企业的关系
在公交民营化过程中，首先需要正确处理政府与企业的关系。政府的主要责任是在市场准入、公交服务质量、价格、有效竞争等方面对公交企业进行严格的监控，保证公交公司提供服务的质量和水平。公交公司获得特许经营权后，公交具体运作交由企业自主运作，政府不干预公交公司的具体生产活动，保证公交企业享有充分自主权和决策权，使企业经营战略更为灵活，但政府必须对企业经营行为的合法性以及提供的服务的质量进行严格的监管。此外，政府还应该改善城市规划，加强公交基础设施的建设，积极创造良好的政策环境，促进公交公司的有效运转。
与此同时，公交公司作为独立的经济实体，在不违反法律法规的基础上，具有经营自主权。公交企业可以通过引入先进的设备和管理技术，改善经营策略等方式，提高公交的运营效率，实现盈利。需要强调的是，企业必须兼顾公交服务的公益性，不能为了追求利润而损害公共利益，也就是说公交公司要在不损害公共服务的公益性的前提下，合理地追求利润的最大化。同时，公交公司必须注重公交服务的质量和效率。公交公司顺利发展需要政府和人民的信任和支持，而优质高效的服务是公交企业获得政府和人民信任和支持的基础。
2、公交企业与人民
市民是公交企业提供服务的对象，公交企业提供服务的质量直接关系到人民的生活质量。多数市民对公交运营的效率不是很关心，他们往往更关心乘车是否方便，乘车环境的舒适度以及票价是否降低等有关服务质量的问题。公交企业要根据市民反映的意见改善公交服务的质量，在实现盈利后要以降低票价，改善乘车环境等方式还利于民，才能得到市民的满意和认同。
3、政府与人民
公交服务是城市的基础设施，是一项基本的社会福利，保证市民享受舒适、快捷、价格低廉的公交服务，是政府不可推卸的责任。政府要充分履行自己的职责，保证公交服务的质量不因公交运营民营化而降低。对企业因承担社会福利低带来的损失，政府应该通过财政补贴等方式予以补偿，从而使公交企业乐意为人民的服务，保证公交服务福利的实现。
总而言之，公交企业要提供优质的公交服务，体现公交服务的公益性质；政府要对公交企业提供的服务进行严格的监督控制，同时对以财政补贴的方式承担自身的社会责任，保证市民充分享受公交福利；市民主动地对公交企业和政府的行为进行有效监督，促进公交企业和政府履行各自的职责，保证自身的合法权益。通过公交企业、政府、人民三者的互动和互相约束，使三方的利益得到平衡，促进公交运营的健康发展。[23]
（四）强化公交企业的社会责任
公交服务是一种公共产品，公交企业的一切活动要体现公交服务的公益性。公交运营民营化改革过程中，要注意强调公交公司的社会责任。与其它工商企业相比，公交公司的社会责任不仅包括一般工商企业所应承担的社会责任，而且还承担着公共服务的责任。[24]公交公司只有在确保公交的公益性得到实现的前提下，企业才能获得生存和发展的空间。
1、公交公司应在在其经营理念和行为上强调公交的公益性
理念上，公交公司向全体员工强调企业的目标是为市民提高优质的公交服务，促进本地社会经济发展和人民生活质量的提高，在不损害公共利益的基础上实现企业的最大盈利。在行为上，公交公司应把企业的社会责任明确地写在公司的行为规范上，使公交的社会责任落实到公司每一个员工的行为上得到体现。企业要遵守社会行为规范，保证公司经营行为的合法透明，保护企业职工的合法权益，为市民提供高质高效的公交服务。公交公司应该积极参加环境保护、教育、社会救助等方面的活动，将由效率的提高而节约的成本以改善职工福利，降低票价和改善服务质量等形式回馈社会，高品质地履行自身的社会责任。
2、相关法律和协议对企业行为的约束
当地政府在公交运营改革中的相关协议中要注意强调公交公司的社会责任，通过法律或合同等有法律效力的形式，建立有效的约束机制来约束企业的行为，使公交的公益性不因公交运营的民营化而受到损害。
（五）合理借鉴和吸收国外的经验和教训
国外很多国家和地区很早就开始了对公交运营民营化的探索，并取得了巨大的成就，到现在已经发展得相当成熟。虽然每一个国家和地区都有其独特的国情和实际情况，但是我们应该从国外公交运营民营化实践中找出公交运营民营化的一般规律，来指导我国城市的公交运营民营化改革实践。英国在公交运营民营化中，十分注重对公交运营的民营化进行立法，依法逐步推进公交市场全面开放，在公交行业引入竞争，其中伦敦市内就有50多家私营公交公司，政府采取线路专营模式，实行线路公开招标，企业竞争激烈，公交服务的效率和质量大大提高。[25]新加坡如今的公交运营民营化采用区域经营的模式，由环岛巴士与新加坡巴士两家公司分区经营，通过政府的严格监控来确保公交的服务质量，规范公交企业的行为，使公交服务取得了良好的效率和效益。
综观国外成功的公交运营民营化改革，我们可以看出，尽管各个国家和地区实际情况不一样，采用的模式也不尽相同，但它们的改革都有一些共同的特点，那就是公交民营化改革过程中坚持立法先行，注重在公交行业引入适当的竞争，强调政府在公交民营化中的责任和作用[26]。我国城市在公交运营民营化改革过程中要结合本地区的实际，合理借鉴国外的成功经营，同时吸取其中的教训，在公交运营民营化探索中少走弯路。
结语：十堰市公交运营民营化改革给我国其它城市的启示公交运营民营化并不意味着政府把公交行业完全推向市场，对公交运营撒手不管。公交运营民营化只是表示了在公交领域政府的角色和职能发生了转变，从公交行业直接的生产者和管理者转变为公交行业的监督者，其职能也从直接提供公共服务转变为对公共服务的质量、价格等要素的监管。城市公交运营民营化并不改变公交的公益性质，为市民提供价格低廉、方便、舒适、快捷的公交服务是政府不可推卸的责任。因此，政府除了要监督公交行业的市场准入，促进公交行业的合理竞争，加强对公交服务质量和价格等方面的监管外，还要建立对公交行业合理的财政补贴机制，补偿公交企业的政策性亏损，履行其公共服务的责任。同时，公交企业应该把公交的公益性放在首位，不能让企业的营利性损害公交服务的质量。政府和企业充分履行其职责，建立一个既能保证让市民享受到优质低价的公交服务，又能保证公交企业合理盈利的运营机制。
在公交民营化改革过程中，政府的能否充分履行其职责是改革成败的关键，政府不能推卸其责任，这是十堰市公交运营民营化失败留给我们最深刻的教训。
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