城市基础设施建设的方式

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改革开放以来，随着经济社会的发展和投融资体制改革的逐步深入，我市在城市基础设施建设中开始引入市场机制，城市基础设施建设初步建立起从单一的政府行为转向政府投资和产业化经营相结合的新型投融资机制，呈现了投资主体多元化、融资方式多样化和资金配置市场化的新格局，加快了我市城市基础设施建设的发展进程，取得了明显的经济效益和社会效益。(千金难买牛回头我不需再犹豫)

一、我市城市基础设施建设的主要筹融资方式

(一)政府资金投入。据统计，从1991年至1996年，广州市政府投入城市基础设施（包括地铁、高速公路、市区道路、桥梁、隧道、自来水、煤气、污水处理和园林绿化等）建设的资金(来源主要有城市建设维护税、土地使用税、公用事业附加费、市政建设配套费、排水设施费等)达170.76亿元。由广州市筹资建设的广州地铁首期工程，主要利用国有土地使用权转让收入地方留成部分、地铁沿线土地开发收益、专项地块土地开发收益、旅业和出租车收取的交通建设附加费、城市建设维护税投入，以及依靠省政府补助投资等六种渠道解决。今年6月28日，广州地铁已首期开通5个站点，预计1998年底16个站点将全线通车。再如国家计委今年批准立项建设的广州市中心区交通改造工程，总投资46.88亿元，是利用世界银行贷款建设的项目。其中，国内配套资金30.33亿元，由城市建设资金（主要是城市建设维护税和公用事业附加费等）解决，世界银行贷款1.9亿美元的贷款本息也是由以后征收的城建税费偿还。(剖析主流资金真实目的，发现最佳获利机会！)

（二）直接融资，主要方式是发行企业债券和股票。从1991年至1996年，我市共发行债券43.58亿元（国家计划内），重点投向珠江电厂、员村热电厂、番禺大桥和从化106国道改造等能源、交通方面的基础设施项目。国家计委已将广州地铁首期工程列入1997年基本建设企业债券备选项目计划，拟发行债券5.2亿元。今年7 月18日，广州电力企业集团股份有限公司在上海证券交易所挂牌上市，通过溢价发行1亿股的Ａ股股票，筹集约8亿元资金，用于支持我市电力项目的建设。通过发行企业债券和股票扩大直接融资规模，为我市城市基础设施建设筹集大量资金，大大减轻了财政资金压力和银行信贷负担。

（三）中外合资。1991年由广州市发展集团公司与香港新世界发展有限公司合资成立广州珠江电力有限公司，建设经营珠江电厂一期工程（30万千瓦燃煤发电机组2台）。工程总投资20.72亿元，合资双方共同享有20年项目经营权，发电收入按股份比例分成，期满

后港方将固定资产无偿划拨中方所有。目前已基本建成投产的珠江电厂二期工程（30万千瓦燃煤发电机组），其投资结构和经营方式与一期工程类似。

（四）中外合作。环城高速公路是广州市第一条全封闭的城市高速道路干线，全长60公里。其中，北环路段总长22公里由广州市高速公路总公司与香港新世界发展有限公司合作，期限30年。中方以前期建成的7.8公里实物折价投入，港方负责其余工程的全部资金筹集，公路收费按股份比例分成，现已建成通车。目前在建的东南西环路段则由上述双方加上香港合和环穗公路有限公司合作，香港两家公司负责筹集大部分建设资金。环城高速公路建成后，将大大缓解广州市交通堵塞状况，对促进珠江三角洲地区的经济发展也将起到重要作用。此外，广州市隧道开发公司也以同样的投资方式，与香港新世界基建有限公司合作建设经营三座跨江大桥，即解放大桥、江湾大桥和鹤洞大桥，目前正在建设中。

（五）对外借款。借用国际金融组织贷款、外国政府贷款和商业信贷，是我市筹集城市基础设施建设资金的重要渠道。如前面提到，我市利用世界银行贷款 1.9 亿美元建设中心区交通改造项目。再如广州地铁首期工程，分别使用德国政府混合贷款和日本、美国、英国出口信贷总额约5.4亿美元,引进关键技术和机械设备；猎德污水处理厂利用德国政府赠款1850万马克，购买先进的国外污水处理设备。

（六）有偿转让经营权。为了盘活存量资产，筹集更多的城市建设资金，我市探索将部分城市基础设施经营权有期限转让给外商，收回资金用于开发其他项目。广州市隧道开发公司与香港国泰国际集团签订20年的转让合同，将四座跨江大桥即海珠桥、海印桥、广州大桥、人民桥和珠江隧道的部分经营权转让，筹集8.3 亿元用于其他城市基础设施的建设。这种融资方式与BOT方式相似，但转让的不是建设经营特许权，而是已建成项目的的部分经营权，转让期满后将项目无偿移交中方，应该说是TOT（Transfer—Operate—Transfer，转让－运营－转让）方式。

（七）特许专营权转让。广州市隧道开发公司与香港华南快速公路发展有限公司合作，建设经营华南快速路南段工程（由番禺大桥至广汕公路），总投资2.59亿美元，所有注册资本由港方投入，中方提供该项目的特许专营权为合作条件，其余资金由港方向外融资解决，中方不提供任何形式的担保和抵押。经营期限为30年，营业利润按双方约定条款分配，合作作期满后，公路产权归中方所有。这种融资途径与BOT有类似之处，但存在四个不同点：一是BOT方式的法律主体一般是作为项目业主的政府部门与私营部门（包括外商），

而特许专营权转让的法律主体则分别为中外两家企业；二是BOT 方式中作为项目业主的政府部门不直接参与项目的建设经营,由私营部门单独操作经营,而特许专营权转让则是中外双方合作经营，中方以无形资产即特许专营权代替货币实物投入；三是BOT方式运营过程中作为项目业主的政府部门不参与利润分成，而该项目则由双方约定，合作期前20年的利润分成为中方10%，港方90%，后10年为中方30%，港方70%；四是BOT方式的特许经营期限一般为15-20年，而该项目的合作期限为30年。

（八）采用广告补偿方式。1987年我市首先采用广告补偿方式，即由企业出资兴建广告天桥——建设六马路人行天桥，企业拥有若干年限的广告经营权，产权则归政府所有。近年来，广州市将这一投资方式拓展到公共汽车候车亭，将传统的站牌换成不锈钢制作的新站牌，具有一定的超前意识。这种方式比较适用于投资小、回收快、公众利用程度高的中小型

市政基础设施，是通过社会力量多方面筹集建设资金的有益补充。需要指出的是，上述八种投资方式和融资工具并不是独立存在的，投资主体也并非一成不变，必须根据国家法律、法规、政策以及经济环境和项目实际情况灵活运用，进行合理的组合配置，发挥最大的投资效益。如广州地铁首期工程，其资金结构就是由政府资金、发行债券、银行贷款和利用外资四部分组成。

二、我市城市基础设施建设筹融资方面存在的问题

（一）直接融资规模较小，利用资本市场进行融资的步伐缓慢。1991年至

1996年我市发行企业债券43.85亿元，其中前三年的发行额占96%, 而且期限较短，很少能在证券市场进行二次交易。地铁、城市道路、桥梁、油制气、供水、绿化、消防等大部分市政基础设施，其建设资金主要还是由政府城建资金解决，较少通过发行股票或债券等资本工具进行融资。

（二）一些合理、科学的筹资渠道没有建立起来，现有的筹资方式也需要进一步加以完善。如发达国家普遍通过征收一定比例的燃料税及其他与汽车有关的税收，专门设立交通发展专项基金，作为交通建设的特定财源，这是经过长期实践证明行之有效的一种筹资方式。相比之下，我市的城市交通尤其是高速公路建设没有固定的资金来源，还是以中外合资合作为主的渠道解决。又如目前我市征收的排水设施使用费与污水集中处理费，只对排放污废水的企业收费，而对用水量较大的居民用户没有征收，不能体现受益者公平负担的原则。

（三）在部分中外合资合作项目中，有些外商要求中方投入的货币或实物资本要一步到位，而自身由于经济实力和融资能力所限，资金往往不能及时筹集，影响了项目的建设进度和投资效益。

（四）城市基础设施建设的资金筹集、使用和偿还过程未能形成良性循环机制。由于投资风险约束机制未能充分建立起来，投资主体的责、权、利不能较好地结合，对建设资金的使用管理和滚动增值就造成了一定的负面影响。特别是在银行贷款和利用外资中借、用、还相互脱离，往往造成建设项目不能顺利实施，也不利于资金使用的监督管理和偿还。

三、关于新的筹融资策略和发展方向的探讨为适应投资体制改革和金融体制改革的需要，我市必须从目前的政府投资与产业化经营相结合进一步向资本经营转变，建立起多元化的城市基础设施建设投融资体系，并探索产业资本与金融资本的互相融合，开拓社会化、市场化和国际化的筹融资渠道。因此，要通过完善我市的城市基础设施建设，不断调整优化产业结构和经济结构，为“九五”期间国民经济快速、持续、健康发展提供良好的基础。

（一）进一步建立和完善政府投入和市场补偿相结合的投融资体制。城市基础设施建设关系到国民经济、社会发展和人民群众生活,既要体现经济效益,更要注重社会效益。因此，必须通过政府的规划引导和政策支持，建立起政府财政投入和市场补偿相结合的多元化投融资体制。具体可分为三种类型：一是基本上属于市场化的类型，如高速公路、电力等具有竞争性质的行业，应在政府统一规划和规范管理的前提下，通过市场机制配置社会资源，逐步形成投资、经营、回收的良性循环；二是半市场化的类型，如地铁、跨江大桥、过江隧道、自来水、煤气、污水处理等大部分市政公用设施，应以政府投资为主，同时要逐步引入市场

竞争机制, 吸引有实力的国内企业和外商参与投资,通过产品价格和服务价格改革给予市场补偿，保证这类基础设施的正常运转和健康发展，并能保证投资者在一定期限内收回投资；三是基本上由政府投入的类型，如园林、绿化、消防、城市道路等，从根本上说是公益性项目，其建设资金主要是由政府征收各种城建税费和投入部分经营性项目收益来解决。

（二）建立城市基础设施建设基金。为了使我市基础设施建设有持续可靠的资金来源，保证城市建设的可持续发展，我们认为应该建立城市基础设施建设基金，促进投资资金的保值增值和滚动发展。基金来源除城市维护建设税、土地使用税、公用事业附加费、市政建设配套费、路桥收费等城建税费的一部分外，建议国家允许地方适当扩大城市基础设施的收费范围和标准来充实基金来源。如征收适量的汽车燃料税作为交通发展的专项基金，对城市居民的生活用水收取适当比例的污水处理费等。要逐步将城市基础设施的有偿使用和收费制度规范化，保证建设资金来源的持续性和稳定性。同时，政府可将该项基金授权委托专门从事城市基础设施建设的投资公司进行经营管理，严格按照现代企业制度的要求运作，公司负责资金筹集、投资决策、经营运作、资产保值增值和监督资金使用。基金以参股方式投资经营性基础设施建设项目为主，通过政府投资直接引导社会资金的合理配置，从而实现投资结构的调整优化，加快城市基础设施建设的发展步伐。

（三）进一步拓宽以债券融资的渠道。通过证券市场发行债券，是国际上通行的筹集城市基础设施建设资金的一种有效方式。以美国为例，地方政府发行债券筹集城市建设资金，一般分为两种类型。一种是发行债券筹资投入项目，待项目建成后，以项目的运营收费偿还债券本息；另一种是发行债券收入用于纯粹的公用事业项目，项目本身基本上没有什么经济效益，以社会效益和环境效益为主，主要依靠政府的税收来偿还债券本息。我国通常是以企业名义发行债券，即使是地方政府安排发行的城市基础设施建设债券，也是以企业发行的方式运作，因为我国目前还不允许地方政府发行债券。如国家计委今年拟安排发行的5.2亿元广州地铁建设债券，发债主体不是广州市政府，而是广州市地铁总公司，但偿还债券本息的实际上是广州市政府，而不是广州市地铁总公司。我们认为这种方式是符合我国国情的一种作法，今后仍可继续实行，对于那些依靠收费偿债的项目，一般宜以采取这种方式发行债券为妥。同时，我们也建议可借鉴美国的作法，对以税收偿债的项目，国家取消目前对发行债券的规模控制，改由地方人大规定地方发债规模应占财政收入的比例，由有资格的评估公司评估地方税收的偿债能力，并可设立专门的发债公司，将税收用于偿债的部分直接划入该公司用于偿债。以这种方法扩大债券融资来源，可以进一步拓宽城市建设资金筹融资渠道，国家则可以通过健全和完善债券发行法规，来实现对地方城市发行债券的管理和监督。

（四）发行股票为城市基础设施项目融资。基础设施建设受国家产业政策支持，具有较强的区域性和垄断性，市场需求和投资收益稳定，而且资产折旧期限长，因此通过证券市场发行股票是一种高效率、低风险的融资方式。从产业结构角度分析，在目前深沪两家交易所600多家上市公司中，投资城市基础设施的上市公司数量不多，而且行业和区域分布不够均衡，主要集中在电力行业（如沪市有华银电力、大连电力、祥龙电力、广发电力等；深市有穗恒运、粤电力、粤华电、汕电力、深能源、深鸿基等）。除电力行业外，我国A股市场至今还没有发行公路股票（B股市场有广东高速公路发展股份有限公司），投资其他市政公用基础设施的上市公司数量也不多，比如沪市分别有上海隧道工程股份有限公司、上海凌桥自来水股份有限公司和上海原水股份有限公司，经营业绩都比较好。上述情况表明，通过股票市场为城市基础设施项目进行融资，具有非常广阔的发展前景。因此，必须大力推进国有企业特别是从事交通、能源建设的企业上市。要通过增资扩股和兼并收购等资产重组方式，

加快对一批经济实力强、条件成熟的企业进行股份制改造（如电力、高速公路、自来水和地下隧道等企业），改善其资产负债结构，支持其包装上市。我国对香港恢复行使主权后，穗港两地的经济贸易联系将会更加紧密，在基础设施建设和金融领域的经济合作，也将进入一个新的发展阶段。因此，要借鉴深圳高速公路股份有限公司在香港发行H股的成功经验，为基础设施项目直接进入国际资本市场融资开拓新渠道。特别要利用和发挥我市驻港企业的融资能力，可考虑将一些经营效益较好的城市基础设施项目与驻港企业集团合资，再通过其控股上市公司发行新股融资，并要充分利用资本市场进行收购、分拆、配股等资本经营活动，不断增加城市基础设施建设的融资能力。