水环境区域补偿机制的构建思路研究
第３９卷第３期２０１４年３月环境科学与管理
ＥＮＶＩＲＯＮＭＥＮＴＡＬＳＣＩＥＮＣＥＡＮＤＭＡＮＡＧＥＭＥＮＴ
Ｖｏｌ畅３９Ｎｏ畅３Ｍａｒ．２０１４
收稿日期：２０１４－０２－１９
作者简介：范清（１９８２－），女，硕士研究生，研究方向：水环境规划与
治理。
文章编号：１６７４－６１３９（２０１４）０３－００２２－０３
水环境区域补偿机制的构建思路研究
范清，孙长虹
（北京市环境保护科学研究院国家工程中心，北京１０００３７）
摘 要：文章提出的水环境区域补偿是针对损害水环境的行为建立的经济补偿制度，当跨界断面水质超过考核标准，造成污染的上游区县政府应对下游区县进行补偿。本文提出了北京市水环境区域补偿机制构建思路，包括水质监测、补偿标准与核算、财政制度等主要内容。补偿机制将对落实区县政府属地责任，对流域水环境保护起到积极的作用。
关键词：北京；跨界断面；区域补偿中图分类号：Ｘ３２１
文献标志码：Ａ
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Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：Ｂｅｉｊｉｎｇ；ｂｏｕｎｄａｒｙｓｅｃｔｉｏｎ；ｒｅｇｉｏｎａｌｃｏｍｐｅｎｓａｔｉｏｎ
枟北京市水污染防治条例枠第十五条明确规定“本市逐步建立流域水环境资源区域补偿机制”。在跨界断面考核机制的基础上，区域补偿机制可以通过经济、行政手段促进水质不达标的区县政府采取措施改善河流环境。从２００８年开始，河北、辽宁、山西等省市就陆续开展试点或出台了跨行政区界断面补偿办法（见表１），实践证明补偿对落实地方政府对辖区内水环境质量负责的职责，调动政府水环境保护的主动性发挥了显著作用。
１ 北京市水环境区域补偿机制框架
北京市水环境区域补偿机制框架包括补偿原
则、水质监测制度、补偿标准与核算方法、财政制度等主要内容。框架结构见图１。
图１ 水环境区域补偿框架
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２２?
表１ 主要省市跨行政区界断面补偿文件
省份文件名称时间发布部门
浙江省
浙江省生态环保财力转移支付试行办法２００８浙江省人民政府跨行政区域河流交接断面水质保护管理考核办法２００９浙江省人民政府
河南省河南省水环境生态补偿暂行办法２０１０河南省人民政府江苏省江苏省环境资源区域补偿办法２００８江苏省人民政府
河北省关于实行跨界断面水质目标责任考核的通知２００９河北省财政厅、河北省环保厅河北省生态补偿金管理办法２０１０河北省财政厅、河北省环保厅
辽宁省跨行政区域河流出市断面水质目标考核暂行办法２００８辽宁省人民政府陕西省陕西省渭河流域生态环境保护办法２００９陕西省人民政府西安市西安市渭河流域水污染防治考核办法２０１０西安市人民政府山西省完善地表水跨界断面水质考核生态补偿机制的通知２０１１山西省人民政府
湖北省
湖北省流域环境保护生态补偿办法２００８湖北省环保局湖北省汉江流域（干流）环境资源区域补偿试点方案２００８湖北省环保局
长沙市长沙市境内河流生态补偿办法２０１２长沙市人民政府青岛市墨水河流域生态补偿暂行办法２０１１青岛市环保局、财政局浙江省－安徽省新安江流域水环境补偿试点方案２０１１财政部、环保部
２ 补偿原则和主客体
补偿原则是指导补偿机制制定和施行的指导思想。目前流域补偿主要有“污染（者）赔偿”和“受益者（者）补偿”２个基本原则。“受益者补偿”较多应用在对流域上游水源地的补偿上，跨区县界断面补偿主要是水质超标扣缴，更多地体现在污染赔偿上，因此补偿原则为“谁污染、谁治理”，“谁污染、谁补偿”。区县政府应当承担流域环境保护的责任，水质超标的上游区县政府作为污染赔偿的主体承担对下游政府的污染赔偿责任，下游区县政府作为污染的受害者和补偿客体，应当受到补偿。
３ 水质监测
３．１ 科学确定监测断面与水质标准
北京市区县政府绩效管理考评已对全市跨界断面实施了年度水质考核，并根据国务院重点流域水污染防治考核要求和实际水质现状，确定了考核断面水质考评目标。区域补偿机制是流域考核机制的进一步补充，补偿断面及水质目标将在目标责任考核的基础上完善。
３．２ 自动监测数据作为水质监测数据的首要依据水质自动监测可以提供精确和连续的水质数据，减少人工监测引起的纠纷，因此应以水质自动监测站数据作为水质评价依据，没有自动监测站的再以人工监测数据为依据。尽管北京市自动监测站还不能满足全部跨界断面考核监测要求，但此规定可以起到鼓励使用自动监测设备的作用，有助于加快建设水质自动监测站，提升水质监测能力水平。３．３ 构建三方联合监测机制以减少对监测数据的争议
联合监测操作较难，但可以减少或避免上下游对水质监测数据的争议，降低补偿金扣缴的阻力。在市环保监测中心的组织下，跨界断面上下游相邻区县共同参与监督监测。监测频次为每月一次。
４ 补偿标准和核算
４．１ 化学需氧量、氨氮、总磷作为补偿因子
“十二五”国家将化学需氧量和氨氮纳入水污染物总量考核，北京市“十二五”环境保护规划也提出了化学需氧量和氨氮的总量减排目标和水质目标，因此应首先将化学需氧量和氨氮２项水质因子纳入补偿。总磷是影响河流感官的重要水质因子，是评价水体富营养化的重要水质参数，将总磷纳入补偿，将有助于降低富营养化发生的机率，改善水环境质量。
４．２ 超标水质类别法作为补偿核算方法
补偿金主要有２种核算方法，一是根据补偿因子实际水质浓度超过水质标准的倍数，或浓度范围来划分扣缴档次，即超标浓度法，集中在北方省市如河北、辽宁、山西省、陕西省。二是按污染物超标排放总量进行计算，即超标总量法，集中在南方省市如江苏、湖北省和长沙市。超标浓度法无法直接与水质功能类别挂钩，超标总量法多用于有天然径流、水
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量充沛的南方省市，北京市区县内河道多是季节性中小河道，水量较小，采用超标总量法会造成补偿成本较低。因此可以根据考核断面水质功能类别的变化来核算扣缴补偿金，即以超标一个水质功能类别为档次扣缴补偿金，优点有：一是国家技术规范明确规定了水质类别的判定方法；二是全市划分了水功能区类别标准，按水质类别可以使上下游的补偿标准统一、公平。
４．３ 补偿标准的初步构思
目前流域补偿的经济核算方法［１－３］包括支付意愿法、生态价值法、恢复成本法、经济损失价值法等，但对于多个行政区域的跨界断面补偿，由于各行政区域直接成本投入、间接成本投入存在巨大不同，对每个区县都计算各自的经济成本和经济损失的不确定性大，没有稳定的时效性，不能建立统一的补偿或赔偿标准。即使以其中的一项制定补偿标准，也难以和变化的管理需求对接，不符合实际。因此目前国内在多个行政区域的跨界断面补偿上多以经济核算作为参考，不以经济成本作为制定补偿标准的决定因素。而是主要结合政府财政支付能力，根据管理需求，以总扣缴规模反推得到补偿标准。结合以上分析，初步构思补偿标准见表２。
表２ 补偿标准初步构思
类别
水质类别对应浓度（ｍｇ／Ｌ）扣缴标准
ＣＯＤｃｒ氨氮总磷ＣＯＤｃｒ氨氮总磷
Ⅰ１５０畅１５０畅０２
Ⅱ１５０畅５０畅１
Ⅲ２０１０畅２
Ⅳ３０１．５０畅３
Ⅴ４０２０畅４
每恶化１个类别扣缴３０万元劣Ⅴ１５０５０畅５
劣Ⅴ２６０８１劣Ⅴ３１００２５３劣Ⅴ４＞１００＞２５＞３每增加１０ｍｇ／ｌ追
加扣缴３０万元
每增加３ｍｇ／ｌ追
加扣缴３０万元
大于１ｍｇ／Ｌ时每
增加０畅５ｍｇ／Ｌ追
加扣缴２０万元
（注：（１）有入境断面的跨界水体断面，补偿因子浓度没有在入境断面水质浓度基础上继续恶化则扣缴额度减半。（２）劣Ⅴ类标准是北京市根据枟城镇污水处理厂污染物排放标准枠（ＧＢ１８９１８－２００２）划分的类别。）
５ 财政制度
５．１ 补偿金使用用途
目前国内省市扣缴资金主要用于３个方面：对下游赔偿或对上游补偿、奖励和上级财政统筹安排水环境保护工程。结合北京市实际，补偿金直接拨付给考核断面对应的下游区县政府用于下游政府辖区内水源地保护和水污染治理工作；当下游为其他省份的，补偿金由上级部门统筹安排，用于北京市水源地保护、相关监测设施的建设与运行维护等工作。５．２ 补偿金扣缴程序
补偿金按月核算，按年扣缴。北京市环境保护局根据跨区县界水体断面水质监测数据和水质目标，逐月核算补偿金。每年年初通报市财政局，由市财政局与区县财政局结算。
５．３ 严格补偿金监管
补偿金监管包括３项内容，一是区县政府不得以任何理由、任何形式截留、挤占、挪用补偿资金；二是资金使用单位应建立专项档案，记录项目实施及
资金使用情况，市相关部门负责定期进行监督检查；三是发现违反使用规定的，在下次分配资金时扣除应给与的补偿金，对情节严重的，相关部门依法追究有关单位和人员的责任。
６ 结论
本文建立了北京市水环境区域补偿机制的总体框架，提出了监测制度、标准与核算方法、财政制度等内容。跨界断面水质补偿情况可以适当方式向社会公布，补偿标准和运行机制应根据北京市经济发展、水环境实际情况和管理要求变化进行修订更新。
参考文献：
［１］刘桂环，文一惠，张惠远．流域生态补偿标准核算方法比较［Ｊ］．水利水电科技进展，２０１１，３１（６）：１－６．［２］李怀恩，尚小英，王媛．流域生态补偿标准计算方法研究进展［Ｊ］．西北大学学报（自然科学版），２００９，３９（４）：６６７－６７２．
［３］禹雪中，冯时．中国流域生态补偿标准核算方法分析［Ｊ］．中国人口资源与环境，２０１１，２１（９）：１４－１８．
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水环境区域补偿机制的构建思路研究
作者：范清， 孙长虹， Fan Qing， Sun Changhong
作者单位：北京市环境保护科学研究院 国家工程中心,北京,100037
刊名：
环境科学与管理
英文刊名：Environmental Science and Management
年，卷(期)：2014(3)
被引用次数：1次
参考文献(3条)
1.刘桂环,文一惠,张惠远流域生态补偿标准核算方法比较[期刊论文]-水利水电科技进展 2011(6)
2.李怀恩,尚小英,王媛流域生态补偿标准计算方法研究进展[期刊论文]-西北大学学报（自然科学版） 2009(4)
3.禹雪中,冯时中国流域生态补偿标准核算方法分析[期刊论文]-中国人口·资源与环境 2011(9)
引证文献(1条)
1.何华江苏省水环境区域补偿法律制度研究[期刊论文]-水利经济 2015(02)
引用本文格式：范清.孙长虹.Fan Qing.Sun Changhong水环境区域补偿机制的构建思路研究[期刊论文]-环境科学与管理 2014(3)