北川新县城总体规划工作模式的实践与体会

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【作者简介】

孙 彤(1967-)，男，硕士、中国城市规划设计研究院城市设计研究室副主任、高级城市规划师。殷会良(1981-)，男，硕士，中国城市规划设计研究院城市与区域规划设计所城市规划师，挂职北川羌族自治县县委常委，副县长。

朱子瑜(1961-)，男，中国城市规划设计研究院副总规划师，城市设计研究室主任，教授级高级城市规划师。

【修改日期】2011-11-23

【文章编号】1002-1329 (2011)增刊2-0017-09【中图分类号】TU984【文献标识码】B 【摘要】针对汶川“5.12”大地震灾后重建规划的复杂性、急迫性和时效性特点，结合对灾后重建规划中的典型案例—北川新县城灾后重建总体规划的探讨，提出了突出重点、务实性和实验性的规划编制技术路线，面向尽快启动新县城的建设，强调实现6个结合。

【关键词】灾后重建规划；北川新县城

ABSTRACT: The paper elaborates the complexity, emergency and timeliness of the post-earthquake reconstruction and further studies the Beichuan new town construction. It proposes a planning scheme and phase methods to accelerate the reconstruction process Beichuan new town in a more scienti ? c and effective way. Additionally, it calls for paying more attentions to seven combinations during the planning phases. KEWYORDS: reconstruction planning; Beichuan new town

汶川“5.12”大地震发生5个多月后，北川羌族自治县新县城灾后重建城市总体规划正式启动了，这次规划是在历时4个多月的新县城选址广泛研究与审慎决策后第一时间开始的，作为“5.12”地震灾害后惟一一个进行异地整体重建的县城，北川新县城与其他受灾地区相比，受各界关注程度最高，重建规模最大，规划设计工作启动最晚，建设压力也最大。北川新县城是这次灾后重建工作最集中的地区，汇集了灾后重建工作几乎全部的问题，因此成为灾后重建最具代表性的工程。作为新县城所有建设工作的龙头，城市总体规划又成为重建工作的关键。

1 北川新县城灾后重建规划的特点1.1 复杂性

1.1.1 标准高

在抗震救灾过程中，党和国家领导人非常

关心北川新县城的重建问题，曾多次做出重要指示。胡锦涛总书记提出：“一定要把北川建设好。”并指示：灾后重建规划要符合群众意愿，尊重专家意见；要把民生和发展作为重建的重要问题；要突出旅游，加快工业园区建设，解决老县城转移人口的就业；建设起点和规划水平要高，符合民族特色，将新县城建设成“5.12”抗震救灾的标志。温家宝总理视察新县城选址时指示：北川新县城的重建要成为城建工程的标志，抗震精神的标志，文化遗产的标志。并提出了安全、宜居、繁荣、特色、文明、和谐的12字建设方针。同时，社会各界也都对北川的灾后重建寄予厚望，对规划建设工作提出了高标准的要求。1.1.2 问题多

由于县城整体搬迁，建设新县城将面临从未有过的复杂问题，包括：

(1)老县城受灾群众的安置问题。据统计，2008年12月在板房越冬的曲山镇受灾群众总数约19000人，分布在永兴、永安、安昌等板房区，他们将成为未来新县城居民的重要组成部分。如何在规划中落实安居房政策，提供良好的居住环境，同时反应羌族聚居区的特色风貌是灾后重建规划的重要议题。

(2)选址地拆迁农民的安置问题。新县城选址在安昌东南进行建设，涉及到黄土镇的6个村和安昌镇1个村1.4万农民的拆迁，必须在新县城范围内，以当地的拆迁政策为基础实施妥善的安置，在解决住房问题、落实拆迁补偿的同时，还应充分考虑农民进城后的就业和生活来源问题，重建规划必须在空间和功能安排上给予充分的考虑。

(3)因灾失地农民的安置问题。地震引发的山体滑坡、泥石流和堰塞湖等次生灾害造成大量山区群众生产生活资料的全部或部分灭失，就近安置地用地条件极其苛刻，生产资料无法恢复，问题最严重的乡镇包括漩坪、陈家坝等。对这部分农民今后的生活出路必须做出妥善安排。

北川新县城总体规划工作模式的实践与体会

孙 彤 殷会良 朱子瑜

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EXPERIENCES IN POST-EARTHQUAKE RECONSTRUCTION OF BEICHUAN NEW TOWN

SUN Tong; YIN Huiliang; ZHU Ziyu

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(4)产业发展与群众就业问题。新县城的异地重建使县城的交通区位和区域生产力布局发生了重大变化，如何利用这一优势甄选适宜的产业类型，为北川新县城提供持续的发展动力，同时辐射带动县域经济的发展是重建规划的又一重要议题。另外，产业的选择必须与受灾群众和拆迁农民潜在的就业能力相适应，使新县城居民能够安居乐业。

(5)城乡发展空间问题。新县城的异地重建使县域城乡发展空间布局结构发生了根本性的变化，灾后重建规划必须组织好各类用地空间资源，为北川的城镇化进程提供空间支撑。

(6)城市功能的恢复问题。新县城的建设是平地起城，所有城市功能的恢复将在一夜之间全面展开，各类城市功能的甄选、布局、建设标准、建设时序等内容必须在重建规划中进行充分考虑和有效组织。

(7)与安县的关系问题。北川新县城选址安昌，涉及将安县的两镇六村划入北川。如何利用行政区划调整带来的区位变化，构建两县协同，共赢发展的良性格局，在规划中需进行深入探讨。

(8)与安昌镇的关系问题。安昌镇作为曾经的安县县城和北川新县城选址地内的重镇，为新县城的建设提供了重要的发展依托。重建规划将重点在重建项目布局、城市功能的分工、城市空间的发展等方面梳理新县城与安昌镇的关系，构建一体化发展的县城格局。

1.1.3 程序全

总体规划技术层面要求具备场地的地质勘查资料、地形测绘资料、环境评价资料等基础资料，规划程序要求由总体规划到详细规划再到建设项目的分层次指引的规划管控体系。在北川新县城的灾后重建中，由于时间要求的紧迫，总体规划与建设项目实际上是一种扁平化的关系。这

些程序与环节将同步启动，相互反馈协同，程序的形式已不重要，重要的是以落实重建项目为目标，在各个层次任务同步推进的过程中相互衔接，体现分层指引的规划控制作用(图1～图2)。

1.2 急迫性

在汶川“5.12”大地震一周年之际，党中央做出了“三年重建两年完成”的灾后重建部署。对于北川来讲，审慎负责的新县城选址工作为北

图1 灾后重建城市总体规划框架

Fig.1 Post-earthquake reconstruction master plan framework

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川未来的发展提供了腾飞的空间，但也用掉半年的宝贵时间，离灾后重建截止期限只有短短一年半时间。整个县城的重建无疑也是全部受灾地区重建任务最繁重的地区。时间紧，任务重，重建规划建设工作面临史无前例的严峻考验。

1.3 时效性

据统计，新县城公共服务设施项目涉及行政及事业单位项目33项，公益性服务设施项目20项，提供通信、金融、供电等服务的部分经营性服务设施项目21项，修建桥梁5座，城市主次干路共38条，总长约59km，随路市政管线及市政公用设施站场项目繁多，另外，新县城建成后将容纳7万人左右的城市居民，包括老县城受灾群众、新县城拆迁农民和其他自然与机械增长人口，需为不同群体的居民提供相应标准的住房等等，在总体规划编制中必须区分轻重缓急，制定科学合理的近期建设规划，选择急需的项目上马，保证两年重建目标的实现。项目的建设还十分倚重山东省援建力量，规划也必须结合援建项目限时、限额、限功能等特殊要求，为确定援建项目提供技术参考，保证项目投入使用后起到迅

图2 建设工作框架

Fig.2 Reconstruction process framework

速恢复城市功能，为广大受灾群众提供基本城市服务的作用。

2 灾后重建规划新思路

应对上述特殊情况，规划者明确本次灾后重建规划的技术路线应是一个突出重点、务实性和实验性三者兼顾的规划。

2.1 突出重点

在规划编制过程中，对具体规划内容不要求完全按照《城市规划编制办法》的内容和深度，将根据实际工作需要有所侧重，突出对具体建设的规划安排。

2.1.1 突出灾后重建工作重点

新县城建设特别是近期，任务重，时间紧，需制订合理的分期建设安排指导新县城的建设工作。建设总体安排应立足于：

(1)又好又快地推进重建，优先落实重点项目。

(2)以项目建设为核心，通过重点项目建设推动新县城建设。

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(3)明确各阶段建设要求，分期分步推进建设。

(4)划分各分阶段建设重点范围，集中力量建设，加快新县城形成面貌，集聚人气。

(5)合理分配各方投资重点，促进市场化运作。

(6)在用好山东援建、国家和省市援助、开发贷款的同时，新县城建设要树立立足自力更生的观念，加大对地方自筹和市场化运作的开拓力度，千方百计地吸引资金加快建设步伐。

(7)适当调整乡镇建设规模，集中建设新县城。

(8)城镇功能建设集中在新县城进行，县域各乡镇的建设规模应按照灾后城镇体系规划调整的要求进行安排，避免重复投资和建设规模严重超标的情况出现，避免进行飞地式开发。2.1.2 突出城市功能的尽快恢复

新县城近期重点恢复县城的居住、医疗、教育、商业、文化、行政等功能，初步具备为北川县域提供社会公共服务的能力。

(1)确定重要建设项目的规模和布局，重点建设北川中学、北川医院、行政中心、民族文化设施等公共服务设施，以及供水、供电、通讯等城市生命线工程。

(2)注重培育民族特色风貌，重要公共设施和城市整体风貌应体现羌风羌貌。

(3)落实支持旅游产业开发的政策措施，初步具备游客的接待和中转能力，为今后旅游业的发展打下坚实基础。

(4)严格执行强制性建设标准规范，学校、医院等公共设施应提高设防标准，可作为临时避难场所。

(5)建设地震纪念相关设施和场所。 2.1.3 突出援建项目的落实

优先启动新县城内山东援建的重点项目，包括：主次干路、桥梁、市政管线、环境景观等基础设施的专项规划设计，受灾群众安置区的详细规划与建筑设计，涉及教育、体育、文化、卫生等方面的公益性服务设施的规划用地布局和控制要求，并组织建筑设计的方案征集。总体规划将延伸对这些专项设计的控制与指导。

优先启动1.4km 2山东工业园的详细规划，完成山东援建工业园区的七通一平，引进符合北川劳动力技能条件的农副产品加工、纺织服装、新型建材等劳动密集型产业，关注机械、高新技术等与绵阳工业体系发展相关的产业。产业的引进和布局需对整个山前河谷地区的综合开发进行考虑，要重点关注旅游服务、旅游产品开发及生产、创意产业等旅游相关产业的发展，适时调整开发策略，让产业园区对带动北川整体发展起到

更大的作用。

2.2 务实性

规划编制面向尽快启动新县城的建设，要实现6个结合：

2.2.1 先进理念与实施措施结合

新县城总体规划坚持全面协调、可持续发展，根据实际工作需要进行规划创新，在科学运用现有规范的同时积极引入新的设计理念，并采取相应的实施举措，实现“理念落地”。

(1)宜居便利

合理规划布局社区中心，扩大服务范围，保证县城居民在步行20min内都能到达社区中心。规划实现35.3%的县城居民步行5min，55.9%的居民步行10min，6.2%的居民步行15min都能到达社区中心(图3)，出行最远300m即有公共绿地。

(2)绿色交通

在总体规划中提出了绿色交通4项发展策略①可达主导。以提高活动的可达性作为交通规划的核心，全面落实县城交通安全便捷的总体目标。控制道路断面宽度，除3条特殊景观要求的道路外，新县城道路以25m、20m宽度为主，支路为9m。提高路网密度，主次干路间距控制在100～300m左右。

②慢行优先。以步行和自行车交通方式作为出行活动的优先方式，保障行人安全性，提高慢行环境质量。新县城居民的步行与非机动车出行比重目标在60%以上，为确保慢行交通环境，机动车道最多4条，居住区内干路、滨河路等道路为2车道，所有交通干路上快慢交通全部有效分离。

③分区限速。将县城核心区范围设置为交通安宁区，以行人安全为主导，适当限制机动车交通速度，通过交叉口的车速低于15km/h；核心区外围地区为中速交通区，通过交叉口的机动车速度应低于20km/h；县城出入口区设置为过渡区，以空间分离和机非隔离为手段，实现机动车车速由快到慢的过渡(图4)。

④空间协调。优化协调道路空间资源，统筹道路与周围建筑之间的关系，营造多样性的、开放的道路活动空间，体现集约、绿色交通的总体目标(图5)。

(3)节能减排。按照规划，新县城清洁能源利用达到100%，生活垃圾无害化处理率100%，污水管网覆盖率大于95%，污水集中处理率95%，出水水质为一级A标准。同时，有效利用雨水，多保留可透水性地面，回补地下水并减少地表径流；绿地、道路、屋顶规划设计要有利于雨水的收集利用；雨水排除与利用与水系有机结

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图4 慢行交通系统规划

Fig.4 Non-motorized transportation system planning

图5 部分道路断面设计

Fig.5 Cross-sectional design of road in Beichuan new town

图3 居住配套设施分布与服务范围

Fig.3 Distribution of residential service facilities and range

of public services

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图6 初期雨水截流系统

Fig.6 Initial runoff interception system

图7 能源综合利用及水资源循环利用模式示意

Fig.7 Mode of comprehensive energy application and water recycling

图8 地块出入口机动车组织模式

Fig.8 Automobile system model of in and out point of the road 合，并作为水系水量的重要补充。沿永昌河设置雨水初期截流管，把水质较差的初期雨水排入下游雨水管道，中后期清洁雨水通过溢流井排入永昌河上较大水面中(图6)。

规划范围新建住宅建筑应严格执行国家和地方现行的建筑节能法规和标准，达到绿色建筑的标准要求。提倡能源的综合利用和水资源的循环利用等(图7)。

2.2.2 规划方案与项目建设结合

新县城总体规划以尽快安置受灾群众，落实援建项目，推动城市功能的尽快恢复为工作重点。在规划编制过程中，根据实际工作需要有所侧重，突出对具体建设的规划安排，并依照个案申报、规划审核、规模确定、选址布局、编写项目建设任务书并参与方案征集的工作流程逐一落实。

2.2.3 专项规划与工程建设结合

根据工程建设的需要，道路和市政工程专项

规划在深度上超过了常规城市总体规划的技术要求，向工程建设方面延伸设计，提高对专项规划施工图设计的指导性。

如道路交通规划中提出对街坊交通的关键要素控制，如地块出入口的设置，设计了两种模式，根据道路功能的不同和所处城市功能区的不同确定出入口模式，并提出设置要求(图8)。

对路边停车、慢行交通、无障碍设施、支路交叉口控制、建筑后退红线利用等工程设计做出了指导性的规定，将绿色交通的理念落实在施工方案的技术细节中(图9)。

市政工程规划中对城市水系进行了专门章节的设计，同时管线规划结合施工对具体设计细节提出了要求(图10)。

2.2.4 规划控制与建设管理结合

为健全规划管理体系，继续深化落实规划控制成果，新县城总体规划建立了相应的规划评估制度与基于地理信息系统(GIS)技术的现代化

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规划管理系统(图11)，以期整合规划管理相关业务资源，有序推进新县城建设。同时针对近期重建过程中出现的众多项目集中建设的特殊问题，进一步编制了《新县城重建项目方案征集管理办法》，开展了项目梳理工作，就规划建设程序进行了相应规范。

2.2.5 政府决策与民众意愿结合

新县城总体规划自始至终高度重视公共参与，先后进行了选址、总体规划、征地拆迁、住房政策、失地农民等5次调研，并通过元宵歌舞晚会、多地点图板展示等形式对总体规划成果进行了宣传互动，确保公众能够及时掌握规划信息

图9 路边停车与人行过街设计示意

Fig.9 Parking and pavement design

图10 典型道路交叉口管线布置

Fig.10 Typical pipeline plan of crossroad

图11 规划管理业务自动化系统示意

Fig.11 Planning administration auto-control system 并积极参与到自身城市的灾后重建规划中来，以民意构成政府决策的坚实基础，突出了城乡规划的公共政策属性(图12)。

2.2.6 规划布局与城市设计结合

为突出规划对快速重建的控制，总体规划专门设了总体城市设计章节，对城市空间格局形态以及风貌特色进行引导。从布局方案的构思到街坊空间的控制，城市设计的思想贯穿了规划设计的全过程。强调对自然山水环境的尊重，依山就势，理水筑城。通过合理布局城市建设用地，确定不同山体地区的利用方式，通过梳理原有场地水系，强化城市生活的亲水性与滨水空间的公

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图12 民意调查Fig.12 Public hearing

图13 空间结构

Fig.13 Spatial structure

各项选址原则关注程度 选址意向

是否愿意异地选址重建共性，通过加强山体水系自身的合理保护与环境建设，提升城市山水景观质量，同时通过纵横交织的城市步行网络，整合点、线、面、园、带等多种形式的城市开放空间，强调城市开放空间的主题化设计，引导城市特色节庆活动，丰富城市空间体验，塑造宜居活力空间。据此，总体规划提出了山水环、生态廊、生长脊、设施链、休闲带、景观轴的县城总体空间与功能格局，并在片区和街坊尺度逐层落实总体空间要求。另外，总体规划重视地域与民族双重特色，传承、延续并创新地域民族特色，重视城市公共艺术对城市

文化内涵的挖掘与体现，塑造羌地特色名城(图13～图16)。

2.3 实验性

本次重建规划力争成为城市规划，特别是小城镇规划的示范。规划编制始终贯彻胡锦涛主席和温家宝总理关于北川新县城规划建设的重要指示。同时，根据实际工作需要进行规划创新，在科学运用现有规范的同时及时采用新规范，促进各层级、各专项规划与现有规划体制体系的融合，更好地起到对新县城具体建设的指导作用。

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图14 风貌控制分区

Fig.14 Landscape feature division 图15 建筑高度控制分区

Fig.15 Spatial division of building height 图16 城市设计总平面

Fig.16 Urban design

总体规划从各个可能的环节进行了探讨与尝试。

在总体规划中，为适应灾后重建各类项目的组织

和落实，根据项目的功能属性对用地分类标准局部微

调，将公共服务设施分为行政及事业单位、公益性服

务设施和经营性服务设施3类用地，行政及事业单位

包括政府办公和事业单位的业务和办公用地，公益性

服务设施主要是包括教育、体育、文化、卫生等和民

生相关的政府补贴项目用地，经营性服务设施包括金

融、通信、供电等国企公司和其他具有市场属性的经

营类项目。经过重新分类的用地便于政府和援建省确

定重点建设项目，同时也便于规划管理部门制定分类

控制引导的标准。

在交通专项规划中，为贯彻落实以人为本，慢行

优先的绿色交通理念，放弃了从道路流量预测道路设

计时速的确定到道路断面和交叉口设计的通常做法，

转而从行人角度出发，根据慢行交通的特点对道路的

设计提出要求，采用了较小的转弯半径，近便安全的

路口交通组织和人行优先的过街设施设计等。

回顾北川新县城总体规划各个阶段的历程，总

结灾后重建总体规划的编制要点就是围绕落实重建项

目，强调规划的时效性和有效性，在总体规划编制办

法的框架下，突出重点，不拘一格，在各个层次规划

的编制深度和内容上强调对重点问题的重点解决。形

(下转第36页)

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计研究所、学术信息中心、国际城市规划研究室、北京国城建筑设计公司。）

注释(Notes)

① 2008年6月19日，住房和城乡建设部仇保兴副部长

在2008城市发展与规划国际论坛上的讲话。参考文献(References)

1 中国城市规划设计研究院. 北川羌族自治县新县

城灾后重建规划(2008-2020)[Z].2009.

2 杨保军，王飞.“器”“道”有别，“新”“古”

相谐——北川新县城城镇风貌与建筑风格的基本取向[J].城市规划，2009(12)：9-15.

3 朱子瑜.城镇风貌与建筑风格的城市设计引导[J].建

筑技艺,2010，(Z2)：28-31.

4 孙彤，殷会良，朱子瑜.北川新县城总体规划及设

计理念[J].建设科技，2009(9)：26-30.

5 戴继锋，殷广涛.北川新县城规划中人性化交通系

统的构建[J].城市交通，2010(1)：36-43.

在北川新县城的规划建设中可持续发展策略的探索与实践，将为新北川未来发展指明道路，保证新北川在满足人民生活需求、保障城市良好运行、促进经济健康发展的基础上，实现与自然环境、历史文化的和谐共融。与此同时，作为平地而起、全新建设的城市，给城市规划带来挑战的同时也伴随着机遇，即新县城在建设初期，就可以将先进的规划理念与实施措施相结合，并且贯穿在整个城市建设的全过程，带来事半功倍的效果，“重建后的城市,抵抗环境灾害的自适应能力明显提升；城镇服务功能的可靠性显著改进；捕获外部发展机遇的能动性有所改进；居住者与观光者的舒适度感受进一步改善①”。北川新县城重建无疑是我国可持续的城市建设的典型探索与实践。

（感谢：参加北川羌族自治县新县城总体规划的中国城市规划设计研究院设计所室：城市设计研究室、工程规划设计所、风景园林规划研究所、城市交通研究所、城市与区域规划设计所、城市与乡村规划设计研究所、城市水系统规划设

成一套务实的灾后重建规划新思路。

参考文献(References)

1

民政部关于四川省调整北川羌族自治县行政区划

的批复(民函[2009]41号)[Z].2009.

2 四川省人民政府关于北川羌族自治县灾后重建总

体规划的批复(川府函[2009]60号)[Z].2009.

3 中国城市规划设计研究.四川省北川羌族自治县新

县城灾后重建总体规划[Z].2009.

(上接第25页）