【2018年三农问题调研报告】完善产粮大县利益补偿机制的政策建议

完善产粮大县利益补偿机制的政策建议

——关于政策稳粮的思考

产粮大县是保障国家粮食安全的中坚力量。目前13个粮食主产省的产量占全国的75%，商品量占80%，调出量占90%。全国超10亿斤的产粮大县有400多个、产量占全国的54%，超100亿斤的产粮大市（地）有33个、产量占全国的43% [1]。抓好这些产粮大县，国家粮食安全就有基础。湖北省监利县是典型的粮食生产大县，据调查，监利2013年产粮28.1亿斤，而且至少还有5-6亿斤的粮食生产潜力。如何将粮食生产潜力转化为生产能力、实现可持续发展、为保障国家粮食安全作出贡献，关键是做好政策的顶层设计，发挥政策的基础性、导向性和杠杆性作用，充分调动粮食生产有关各方的积极性。今年我们在监利开展“百乡万户”调查活动，对“建立和完善粮食主产区利益补偿机制”进行了专题调研，形成具体建议如下：

一、调动地方政府发展粮食生产积极性

（一）进一步改进支农专项资金管理，让产粮大县工作上有动力。监利地处江汉平原，既是国家的“米袋子”，也是典型的“水窝子”，加强农田水利基础设施建设至关重要。为实现“藏粮于地”，近年国家实施了水利设施改造和高标准农田建设等项目，帮助粮食主产区提升生产能力。地方在执行项目时主要存在三个问题：一是政出多门，目前涉农项目分散在财政、国土、交通、水利、农业、林业等部门，混杂交错，不能集中连片，难以配套发展。甚至重复浪费，修甲毁乙。二是由于产粮大县大多财政困难，地方配套资金无法足额落实，致使一些新建的农田水利设施难以正常使用。我们走访的汪桥镇闸上村2008年9月购置了价值200万余元的水泵，但水闸、电站等配套设施资金无法落实，到现在设备也没有启用过。三是水利设施保障运行难度较大。目前监利县中小型骨干泵站（155千瓦以上）272台，能够正常运转的只有80台；渠道长10575公里，有2501公里处于严重淤塞状态，靠农民投工投劳解决不了问题，靠地方财政无能为力。建议在继续加大投入力度的同时，进一步改进支农资金的管理方式，整合额度小的项目，资金切块到县，发挥地方政府地处一线、了解情况的优势，强化监管力度、有利合理决策，集中财力办大事，集中资金解决当前急需解决的问题。对有些项目可以制定特殊政策：对农田水利等建设项目，取消地方资金配套，增加运行经费；对“四补贴”

等政策的落实执行，配套少量工作经费。给地方政府减少负担，增加工作动力。

（二）加大并落实好财政奖补措施，让产粮大县财政上有实惠。由于多种因素，产粮大县一般都是工业弱县、经济小县、财政穷县，有的甚至是贫困县。监利县财政也是“吃饭财政”，据调查，2013年监利地方公共财政收入3.69亿元，仅占同期财政支出40.04亿元的9.22%，全县财政供养人员的工资、医疗保险等人员经费支出就达到10.5亿元。试想作为一名县领导，每天忙于保吃饭都压力山大，如何能调动起抓粮食生产的积极性。为改善和增强产粮大县财力状况，2005年起中央财政出台了产粮大县奖励政策。一个是常规产粮大县奖励，作为一般性转移支付；另一个是超级产粮大县奖励，作为激励性转移支付。可是在地方看来，一般性转移支付采取“封顶”的政策，既没有客观反映地方的实际粮食产能和贡献程度，也没有让产粮大县享受足够政策实惠。激励性转移支付一方面指定了具体的支出项目，县级政府自行支配的余地很小，制约了手脚，办不了急事；再一个在年底计算县乡一般性转移支付补助时，往往把激励性转移支付纳入地方人均可用财力计算，实质上抵减了一般性转移支付，“奖金”抵了“工资”，金额打了折扣。要让主产区种粮不吃亏，最重要是要在财政上有实惠。加大奖补力度，可以从奖励资金的计算方式入手，根据国家财力状况，以粮食产量和商品量为依据，设计标准、“明码标价”，实实在在地反馈产粮大县的粮食贡献；结合因素法，保留下限，提升上限，既照顾到大多数粮食主产县的利益，又起到对生产突出县市的激励效果。建立完善长期独立、高效的奖励机制，对产粮大县激励性转移支付单项计算，单独下达，真正把奖金作为国家对产粮主产区的“红包”和利益补偿。

（三）改进工作评价和干部考评机制，让产粮大县政治上有荣誉。一直以来，考量一个地方政府的工作业绩，首先看GDP，其次看财政收入。从2013年全国统计数据来看，第一产业增加值56957亿元，仅占国内生产总值568845亿元的10.01%[2]。粮食生产相对于发展经济作物和养殖，效益更低，对GDP增长的贡献率更小。再来看财政收入，从2004年开始，国家取消了“农业税”，农民种粮不再交税，地方政府投入发展粮食生产的资金既没有回报，又形不成税源；发展粮食等农产品加工业，因国家减免了粮食种植和初加工企业的企业所得税，地方还对经营困难的粮食加工企业的土地使用税和房产税实施减免，税收也远低于一般的工商业。如果产粮大县集中人力、物力、财力等资源，用于发展粮食和农业生产，那么就丧失了发展工、商业等税源的机会。虽然发展农业在保障国家粮食安全，保护好耕地、水资源等方面都有重要贡献，但没有GDP和财政收入的增长率，地方政府的工作业绩也就无从谈起，在现行的考评

机制下，县委书记是拿不出一张漂亮“政绩单”的；即使是对于那些为维护国家粮食安全付出半生心血、贡献突出的领导，组织上考察提拔时往往也会被贴上“这个人只会搞农业”的标签，失去在其他方面施展才干的机会。地方干工作三抓手：事、钱、人，根本还是在人。建议从保障国家粮食安全、坚持可持续发展出发，制定科学的工作评价和干部评价机制，让抓粮食的干部不仅有奖励和荣誉，更有机遇和前景，从根本上保护好地方政府重农抓粮的积极性。

二、调动新型主体投身粮食生产积极性

要让农民安心务农种粮，就要使农民种粮收入不低于外出打工的水平。公认的出路是大力发展粮食机械化生产和适度规模经营。在调研中我们发现，以种粮大户和专业合作社为主的新型生产经营主体对发展现代化粮食生产的热情最高，对政策扶持的期盼也最强烈。结合调研情况，主要有三个方面的建议：

（一）增加农机补贴项目，推进规模经营。目前规模生产的最大问题就是缺乏晾晒、烘干、储藏设施。一家一户种粮农民缺晒场和劳力，大多在田间收获时就将未经晾晒的“水谷子”卖给粮贩，虽然价格低一点，但面积小、损失不明显。种粮大户和农民合作社面积大、数量多、如果卖“水谷子”，损失就会不小；如果收获期遇到连阴雨，稻谷发芽、霉烂，损失就更大了。目前种粮经济效益比较低，自然灾害风险比较大；新型主体经济实力比较弱，而烘干、仓储等设施作为发展规模经营的必需设备，一次性投入又比较高。建议国家把烘干、仓储等设施纳入农机购置补贴范围，提高农机补贴标准，对农民调整生产方式、更换生产装备给予相应的补偿，促进粮食机械化生产和适度规模经营，降低规模经营的自然风险和市场风险，确保获得稳定的务农种粮收益。

（二）降低柴油使用成本，减轻农民负担。推进规模化生产，重点是提高机械化生产水平，在农机购置上国家有补贴，农民还承受得起；但是在使用过程中柴油的成本较高，一定程度上限制了机械化水平的提升，主要是燃油税。2009年1月1日，国家实施了成品油价税费改革方案，取消公路养路费等收费，将现有养路费转换成燃油税，从而把养路费“捆绑”到油价上，柴油消费税由0.1元/升提高到0.8元/升，改革之后对于不上路行驶的农业机械，使用者要额外支付0.7元/升的柴油消费税。种粮大县农机作业量大，农用柴油消耗量多，以监利县龙翔、丰谷、天金三家农机专业合作社为例，他们以农田耕整、机收、机播及跨区作业为主要业务，拥有大型拖拉机355台，联合收割机147台，年耗油总量达1600吨，每吨柴油缴税1300元，年缴税208万元。实际上，大多数农用机械只在农田