公共政策学笔记1

第一讲公共政策分析的学科要素

第一节什么是公共政策分析

一、定义

尽可能的运用类似于自然科学的研究程序和方法，对政策系统及其环境之间和政策过程诸环节之间及其与系统内外诸影响因素之间进行因果关系或相关性分析，探索公共政策的固有规律，以改进政策系统、提高政策质量。

方法：类似于自然科学的方法

内容：政策系统与环境、政策过程

目的：提高政策质量

二、学科特征及研究对象

（一）研究对象：公共组织制定的公共政策

（二）学科特征

具有准科学的特征

包容性强

鲜明的功利性

第二节研究对象与概念体系

一.公共政策分析的研究对象

（一）行为取向

A.公共权力组织的决策行为

B.一部分非政府组织的公共性强的决策行为

（二）结果取向

研究公共政策

二.公共政策学的具体研究对象

（一）公共政策的本质与属性、构成与结构、特征与功能

1、政策群

国家政府和一定类型的政治体制中的执政党在某一较长时间段内制定和实施的内容各异但理念同源、导向相近的政策的集合体。

2、政策链

国家、政府和一定类型的政治体制中的执政党在某一较长时间段内制定和实施的，为解决同一政策问题而先后制定的在内容上具有一致性，在形态上具有差别性的一系列政策。

3、政策一般

从无数项具体的个别的政策和众多的政策群、政策链中，抽象出所有政策的共同的本质和属性，这些共同的本质和属性称为政策一般。

（二）政策系统

1、直接的政策制定系统中决策者的类别差异

个人：理性途径直观途径

团体：碰头会、头脑风暴法、具名团体法、德尔菲法

组织：理性分析、协议、直观判断、顿悟

2、公共政策直接主体系统与政策支持系统的地位的相对性

公共权力机关：制定和执行的主体

政策研究组织：咨询和评估的主体

（分析者）

3、公共政策的直接主体系统与对象系统的地位的相对性

公共权力机关：政策制定和执行的主体

人民：政策的对象和客体

4、公共政策制定系统的内部结构

线性结构职能结构线性---参谋结构矩阵结构

（三）政策过程

1、从时间上看

公共政策制定、公共政策执行、公共政策评估需要过程

2、从功能上看

公共政策过程是环环相扣、互相影响的完整过程

第三节公共政策分析的产生

一、中国古代的政策研究

前公共政策学时期：上古时代到20世纪中期

公共政策学时期：20世纪中期至今

（一）.中国古代第一层面的政策研究―巫史制度

1、殷商时代借助巫史进行统治。

巫：生来就可以同神的人；

史：担任法令起草之类的人。

巫史借助其职业，在政策制定中表达自己的政策思想。

2、周朝

诸侯国渐渐比天子强大，史官纷纷离开周王室，分散到各诸侯国，对其统治决策起重要作用。

孟子评价孔子的《春秋》：“其文则史，其事则齐桓晋文，其义则丘窃取之矣。”

3、周朝以后

史官始终是国家和政府体制内的一项重要设置。

所有的正史都是前朝施政的经验教训。

以史学著作来影响政策。如《史记》、《资治通鉴》。

（二）中国古代第二层面的政策研究——士和策士制度

士：指春秋、战国时期的一个特殊知识分子和思想阶层。泛指古代知识分子。

策士：出谋划策的知识分子，属于“士”的一部分，已进入统治阶层。辅佐最高决策者治理国家。

1、策士是中国历史上最早的政策研究者。

2、当时策士的政策研究领域主要是政策规划，政策分析，政策预测。留下的著作如《管子》、《论语》、《商君书》等。

（三）古代中国第三层面的政策研究―政治体制内的谏诤制度。

1、政治体制内臣子做的政策规划。

2、监察系统内的谏议制度。

（四）.古代中国第四层面的政策研究――的科举制度

1.政治录用机制重视政策能力。

2.从研究内容来看，主流意识形态主张从为政得失上解释政治合法性问题的获得和丧失。

二、18，19世纪西方国家的政策研究

代表人物：

亚当?斯密：代表作《国富论》

克劳塞维茨：代表作《战争论》

卡尔?马克思：代表作《资本论》

马克斯?韦伯：代表作《新教伦理与资本主

义精神》《宗教社会论集》

主要观点：

A 亚当?斯密

1.社会分工进一步发展才能增进社会福利

2.政府——守夜犬，市场由“看不见的手”进行调节。

3.每个人都是经济人（利益最大化）追求个人利益产生共同利益。

B 克劳塞维茨

1.提出系统战略决策思想，认为决策应该用系统的观念来看待。

2.细分战略要素的观点，奠定了政策分析的基础。

3.决策依条件而变化。

C卡尔?马克思

1.为无产阶级提供政策研究理论指导。

2.辨证唯物主义提供正确认识路线。

3.历史唯物主义提供科学方法论。

D 马克斯?韦伯

1.价值关联和价值分析是政策分析的一项手段。

2.提出理想类型——主要用于政策评估。

3.提出官僚制模式——与决策有关

4.价值无涉——划清科学认识和价值判断的界限，前者需坚持客观原则，将价值判断从经验研究中剔除出去。

第二讲公共政策的研究视角和途径

一、公共政策研究的多学科视角

政治学管理学经济学社会学伦理学等

二、公共政策分析方法概述

非量化分析方法：

系统分析、矛盾分析、历史分析、比较分析、利益分析、个案分析、机制分析等等。

量化分析方法：

数学方法、统计学方法、运筹学方法等。

第一节公共政策的系统分析和矛盾分析

一、公共政策的系统分析

1、系统分析的定义：公共政策的系统分析是将公共政策看作是对周围环境所提出要求的回应过程。是基于公共政策与政策目标之间的关系在各种备选方案中确定应该能最大程度实现该目标的最优方案的过程。

系统分析的顺序

纵向的逻辑顺序：阐释目标、寻找方案、预测效果、构造模型、评估方案等。

横向的顺序：公共政策是政策制定系统对环境诉求的回应。即政策制定系统――环境。

横向顺序的具体内涵

政策系统的环境分析：分析环境与政策系统的关系。

政策系统的结构分析：找出整体性、相关性、层次性的特征。

政策系统的目标分析：给出目标的合理性、可行性、经济性的判断；建立目标的指标体系。

二、公共政策的矛盾分析

1.含义:所谓矛盾分析是指通过对各种社会矛盾的分析,找回问题的症结所在,在此基础上确定政策的问题、制定和执行公共政策。

2.矛盾分析一定要关注矛盾的普遍性和特殊性，抓住主要矛盾和次要矛盾的关系，把握社会矛盾的全局，有效地促进各种社会矛盾的解决。

第二节公共政策的历史——比较分析

一、公共政策的历史分析

（一）公共政策的历史分析是指从历史的角度来研究公共政策，从历史的角度考察公共政策的发生、发展、变化和消亡，并从中提取出对现实具有借鉴意义的理论观点和方法（二）公共政策的历史分析必须坚持历史唯物主义，坚持肯定与否定的辨证统一，坚持发展的观点。

二、公共政策的比较分析

（一）比较公共政策的定义

对公共政策进行跨国的比较研究，并在此基础上得出有意义的启示及其规律。（二）比较公共政策分析的目的

（1）借鉴（比较国与国之间公共政策的不同，从中借鉴）

（2）透过国外的公共政策，了解国外的政治机构和政治过程是怎样运行的

（3）通过政策比较可以了解一国的政策对他国政策的影响

（三）方法

（1）同上求同，同上求异

（2）异上求同，异上求异

（3）同上求异同，异上求异同

第三节公共政策的经济——社会分析方法

一、经济分析方法

代表理论：

公共选择理论詹姆斯.布坎南对于非市场决策的经济学（政治过程的决策）

社会选择理论肯尼斯.阿罗

公共物品理论保罗.萨缪尔森

公共选择理论对于非市场决策的分析思路

作出与一般经济学相同的假设：经纪人、功利化等

把偏好现实过程描述位类似于市场：交易、投票等

提出与价格理论相同的问题：均衡存在问题、帕累托效率

政治制度与市场制度的要素比较

政治制度市场制度

选举制度交易制度

投票者消费者

选票 货币

压力集团 政治消费者协会 政治家 企业家 政治宣传 商业广告 政府机构 公共公司

公共选择理论的作用

1、结论：政府是理性的，追求集团利益的最大化

2、推论：选民无力支付投票的成本时，政府就被利益集团所操纵，产生种种经济和政治弊端。

3、建议：市场解决办法比政府干预办法代价更高时猜选择国家。

4、目的：弥补凯恩斯主义下政府干预的局限，用相应的政治制度来完善市场交易的不足。 二、社会形态分析方法

社会形态：一等社会发展阶段上得经济制度、政治制度和思想文化体系的总称。 历史唯物主义的观点： 原始社会 奴隶社会 封建社会 资本主义社会 共产主义社会

丹尼尔.贝尔的划分方法：

前工业社会：依靠原始的劳动力并从自然界提取初级资源 工业社会：围绕生产和机器这个核心制造商品并组织起来

后工业社会：围绕着知识组织起来，目的在于进行社会管理和指导创新与变革。 工业社会与后工业社会的区别 工业社会 后工业社会（现代社会） 经济部门 以第二产业为主 以第三、四产业为主

劳动职业 半熟练工人、工程师 专业性、技术性、科学研究型职业 技术利用

能源技术

信息技术

相适应的政策

方法论 经验性方法、试验性方法 抽象理论的方法：模型、模拟等 社会轴心 经济增长 理论知识 公共政策制定 应与三种社会

形态相适应

第四节 公共政策学中的制度分析方法 一、政治学中的制度主义 （一）广义的制度概念

制度是一个社会为确定人们的相互关系而人为设定的一些约束规则。 约束规则：有意识创造的带有强制的规则； 社会、政治、经济等规则；

无意识形成的不带有强制性的规则；

价值观，意识形态、伦理规范、道德观念、风俗习惯等； （二）狭义的制度概念 是指正式的约束

（三）制度在公共政策分析中的作用

制度 政治体系 政府制度 政治制度是公共政策的母体

在公共政策整个生命周期都发生决定影响。 不同的政府制度会导致不同的政策输出。 （四)制度分析

1、研究内容：宪法、政权组织形式、选举制度、政党制度

2、研究特点：以国家或政府机构为研究中心，重静态、轻实际政治过程，规范性和实证性交织，规范性研究占主导地位。

规范性研究：从一种制度出发推导出另一种制度 （五）新制度主义

新制度主义=旧制度主义+行为主义

特点：既关注制度在政治生活中的作用，又吸收行为主义动态过程中定量的的研究法方法 二、新制度主义的三大流派 （一）历史制度主义

正式约束

非正式约束

1、定义：历史制度主义就是以制度位核心来考察历史，以国家政治制度为中心来分析历史。

2、核心要点：

A：广义的路径依赖：前一阶段上得时间可能会对后一阶段的事件产生某种影响和制约的作用（广义）

B：狭义的路径依赖：归因于“回报递增”认为某种制度模式一旦上了轨道之后沿着同一道路继续发展的可能性增大，这是因为该制度模式提供了比其他制度更大的收益。（例如，中国的渐进式改革和俄罗斯的休克疗法）

3、表现

A、时间顺序的重要性

B、政治制度的重要性

C、政治过程的偶然性

D、政治制度的继承性

（二）理性选择制度主义

1、理性：把“经济人”的假设应用到制度研究中。

理性选择制度主义：从“经济人”假设出发，认为个人行为是基于个人利益或效用的最大化，因此制度被看作是个人行为的结果。

2、囚徒的困境

案例：两个犯人（同案犯）分别关押，都不知对方坦白了没有

不坦白：两人获罪五年

都坦白：按照罪行，可获罪十年

一人坦白，一人不坦白：坦白的人获罪一年，不坦白的人获罪二十年

结论：

①理性选择制度主义把政治视为集体行动的困境

当每个个体采取行动以实现个人偏好的最大化时却可能产生对集体而言为次优的结果，

造成这种两难的原因是缺乏推动人民合作以实现集体目标最优的制度安排。

②制度的存在就是因为它具有保障个人的需要和减少这种保障费用的功能。

在政治交往活动中行为者相互达成契约，形成规范。目的是从合作中获得收益实现双赢，制度的创造及其变迁就是相关的政治行为者之间战略互动形式。

③制度影响政治行为者之间战略互动形式。

（三）社会学制度主义

1、定义：它反对传统组织理论，把制度和文化截然分开的做法，认为现代组织所使用的规范，规则，程序就是特定文化的一种实践形态。并试图解释为什么组织要采用特定的制度形式，特征或象征符号。

2、核心：组织所采用特定的制度安排是因为他们在社会文化、环境中得到正面评价与认可，人也同时是社会人，个人的政治行动，不完全是理性选择的结果而是受到制度的规定和制约。逻辑链：文化——制度——选择

第三讲公共政策的本质与构成

第一节什么是公共政策

（一）定义

宁骚教授：是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题达成公共目标以实现公共利益的方案。

戴维.伊斯顿：对一个社会进行的权威性的价值分配。

（二）讨论

1、是决定、决策、对策、政策等的特殊形式

2、是公共权力机关的基本活动方式或活动过程

3、是经由政治过程而进行方案的初拟、优化和择定的结果。

4、三大要素：公共问题、公共目标、公共利益

5、权威的价值分配

6、公共政策在形式上可以是积极，也可以是消极的（政府不管的事即是消极政策，明文规定管的就是积极的）

第二节公共政策的本质

一、公共政策的社会本质

社会本质的定义：公共权力机关为着一定的目的而进行的社会资源配置和社会价值的分配。称为公共政策的社会本质。

（一）公共政策目标

自利性目标+阶级性目标+公共利益目标

（二）公共政策的社会价值分配功能

社会价值：指生产资料、生活资料、权力、财富、荣誉、地位等

社会价值分配：社会价值分配是指公共权力机关将上述社会价值通过公共政策的形式，有目

的的分配给一部分人，而不分配给另一部分人或者给一部分人多分而给另一部分人少分。 二、公共权力机关进行社会价值分配的标准

把与自己价值取向一致的群体和个人作为社会价值分配的重点。 第三节 公共政策的构成

一、西方国家“三权分立”体制下的公共政策形式 1、国会立法：公共政策最基本的形式

2、政府机构的规章、条例、细则：国会授予政府以正式权利作出有法律效力的决策，

3、最高法院的解释等 1）解释

2）判例：美国最高法院的判决被视为国家的法律，各级政府和下级法院必需遵照执行。 4、总统决策

立法倡议：国情咨文、预算咨文 立法否决：法案搁置或否决国会的法案 委托立法：国会依法把立法权委托给总统 防务政策：总统掌握军队的领导权 二、中国公共政策的现行形式 党的政策 领导人讲话

人大立法 性质决策

三、公共政策的内容构成

（一）元政策、基本政策、部门（具体）政策

元政策：是政策体系中管总得或具有统摄性的政策——指导思想

基本政策：是针对某一社会领域或社会生活某一基本方面制定的。在该领域或方面起全局性、战略性的政策，又称为基本国策。

部门政策：针对特定而具体的问题作出的政策规定，是为了贯彻基本政策二制定的某一方面的具体行动方案和行为准则。

（二）按照社会内容的不同所进行的分类

政治政策 经济政策 社会政策 教育、科技、文化政策

中国现行公共政策形式

第四讲 公共政策问题的形成、认定与构建

第一节 公共政策问题的形成和认定

一、问题、社会问题、公共问题、公共政策问题 问题：是实际状态与期望之间的差距，问题包括：

个人问题：纯属个人的问题 公共问题：已经成为许多人的问题 注：公共问题和社会问题没有明确的界线 公共政策问题 两个特征：

1、一定是政策能解决的问题

2、一定是引起权力机关关注并列入政策议程的问题。 政策议程=系统议程+政府议程 系统议程：公众议论

政府议程：决策系统正式接受并采取具体方案试图解决。 二、公共政策问题的基本内涵 1、存在客观的事实 2、问题的觉察 A 被社会大多数人觉察

B 被统治集团觉察或者是少数权威 统治者觉察 3、现实与利益期望等的冲突

现实与统治者或社会大多数人的利益，期望、价值、规范等的冲突。 4、团体与组织活动

问题

个人问题

公共问题 公共政策问题

社会问题

A 个人的力量有限

B 团体的力量或组织的力量有可能影响公共权力机关

C 公共政策问题必须通过组织行为才能变为公共政策

5、政府或社会公共组织的必要的政策行动

由政府或社会公共组织采取相应政策行动来解决。

三、公共政策问题的分类（威廉.邓恩）

结构优良的问题：决策者少，方案有限，决策者价值观一致，结果的风险是确定的。

结构适度的问题：决策者少，方案有限，决策者价值观一致，结果的风险不确定。

结构不良的问题：决策者很多，方案无限，决策者价值观冲突，结果的风险不确定。

第二节公共政策问题的分析方法

一、构建公共政策问题

构建公共政策问题比解决公共政策问题更为重要。

公共政策问题的构建一定要抓住事物的本质。

构建公共政策问题在不同的国家又不同的社会背景，不可能用同一个制度或标准去构建。

二、政策议程

1（一）政策议程

指公共政策问题提上政府议事日程，纳入决策领域的过程。

（二）政策议程的基本类型

1、外在创始模型：政策诉求由政府系统以外的个人或社会团体提出，经阐释和扩散进入公众议程（系统议程），然后通过对政府施加压力的手段，使之进入政府议程。

2、政治动员型：具有权威作用的政治领袖主动提出其政策意向并使其进入政策议程。

3、内在创始型：（不扩散到社会，在政府内部扩散）政策诉求源于政府机构内部的人员或者部门，其扩散的对象仅限于体制内的相关团体和个人，客观上不涉及一般社会公众，扩散的目的是为了形成足够的压力，以使决策者将问题列入政府议程。

三、公共政策问题的边界分析法

（一）定义：边界分析就是对政策问题的本质属性和实际范围进行分析和界定的一种方法。

（二）步骤：

饱和抽样：尽可能广泛地获得利益相关人 诱导性提问：尽可能穷尽所有相关问题 边界估计：勾勒出问题的边界。

四、多角度分析

（一）定义：是一种通过系统的运用个人、组织、技术等多重认识来获得公共政策问题的全面了解和解决办法的分析方法。 （二）分类

1、个人角度：决策者个人的感知、感情和利益要求

2、组织角度：分析问题的组成形态、自我利益、价值取向等因素对有关政策问题的影响，将问题和解决方法看成从一种组织状态向另一种组织状态有序渐进的一部分。

3、技术角度：使用概率统计、成本——利益分析、计量经济学以及系统分析等技术手段分

析有关政策问题。

第五讲 政策方案规划

一 、 政策方案规划

（一） 定义：政策方案规划是对公共政策问题进行分析研究并提出相应的解决办法或者方案的活动过程。 （二） 特征

目的：是为了解决既定的公共政策问题 基本内容：是公共政策方案的设计和择优

双重作用：既是一种研究活动，又是一种政治行为。 （三） 原则

1）信息完备原则 2）系统协调原则 3）科学预测原则 4）现实可行原则 5）民主参与原则 6）稳定可调原则 二、帕顿和沙维奇的政策分析基本过程

问题效益

问题边界

利益相关者人数

用途：用于政策制定的初步分析；

认定个细化问题：集中于中心问题和关键要素；

建立评估标准：成本、效率、效益、效用、平等性、政治可行性； 确认备选方案：肯定哪集中方案可以作为备选方案；；

评估备选方案：选择最能满足主要标准的方案；如果发现政策问题的新内容，则需要重新进行问题界定及修改评估标准；

展示和区分备选政策：确定每种政策方案符合标准的程度； 监督和评估政策实施：确认政策方案是否实现预期目标。 三、邓恩的政策分析基本框架

分析框架的特点： 以公共政策问题为中心

1、认定及细化问题

2、建立评估标准

3、确认备选方案

4、评估备选方案

5、展示和区分备

选政策

6、监督和评估政

策实施

多要素整合

中心确立

信息、方法、阶段等

将如下内容整合到一个综合性的分析框架中 政策信息

政策方法

政策制定阶段 四、政策合法化

政策系统统治正当性的过程

审查、通过、批准、签署、颁布的行为过程

政策内容的合法化：政策与法律相一致，并且取得人民认同

决策过程的合法化：决策过程应体现程序正义 五、政策法律化

指享有立法权的国家机关按照立法权限和程序将成熟、稳定而有立法必要的政策转化为法律的过程。

第六讲 政策执行的各种研究途径一览

自上而下的途径 自下而上的途径 政策/行动连续途径 工具选择途径

综合性

分析框架 政策合法化 内 涵

政策

法律

政策法律化

政策立法

成熟稳定

有立法必要 合法性过程

合法化过程

研究途径

第一节政策执行研究的途径

1、自上而下的途径

假定：政策是由上层规划制定的，然后被具体化为各种指示，以便由下层的行政官员或职员执行。

政策过程被看作一种指挥链条，其中政治领导人形成政策偏好，这种偏好随行政层次的降低而不断被具体化，并为下层行政官员所执行。

2、自下而上的途径

政策链条中较低及最低层次被当做政策执行的基础，他强调政策成功与否，依赖于执行者的承诺与技巧。

3、政策/行动连续途径

政策制定者将作出限制其他行动者权力的决策，行动者将作出回避决策的行动，这一行动被称为政策/行动连续途径。这一途径以权力位焦点（即：上有政策，下有对策）

4、工具选择途径

政策执行在很大程度上包含了将一个或多个政府基本工具应用到政策问题上，这些基本工具被称为政策工具。

给予政治决策的实质或形式的过程，总是包含着在可能利用的政府工具箱中选择一种或几种工具的情况。

第二节政策执行的各种手段

1、行政手段：依靠行政组织的权威，采用行政命令、指示、规定及规章制度等行政方式，按照行政系统、行政层次和行政区划，来实施政策的方法，行政手段有着权威性、强制性，对象的有限性和实效性等特征。

2、法律手段：通过各种法律、法令、司法、仲裁工作，特别是通过行政立法和司法方式来调整政策执行过程中各种活动的方式。

3、经济手段：运用价格、工资、利润、利息、税收、资金、罚款以及经济责任、经济合同等来组织、调节和影响政策执行者与政策对象的活动，经济手段不同于行政手段、法律手段，它具有间接性、有偿性和关联性。

4、诱导手段：使用非强制性手段让政策客体自愿遵循政策措施。

第三节影响政策有效执行的因素

一、政策执行的若干理论模式（重在研究政策执行的影响因素）

1、过程模式（史密斯模式）史密斯1973年在《政策执行过程》中提出：

2、互动模式

麦克拉夫林1976年提出，政策执行过程是执行组织者之间就目的手段作相互调试的过程，政策执行的有效与否，取决于二者相互调适的程度（抓住了主要矛盾）