晋江十三五国土资源开发利用

晋江市“十三五”国土资源开发利用专项规划(含地矿、测绘、信息)

（第九稿）

晋江市国土资源局

福建师范大学地理研究所

二〇一七年十二月

目录

前言 (1)

一、现状和形势 (2)

（一）“十二五”现状 (2)

（二）“十二五”时期主要成效 (4)

（三）“十三五”面临的主要挑战 (9)

二、指导思想和主要目标 (16)

（一）指导思想 (16)

（二）规划原则 (16)

（三）规划目标 (18)

三、严格保护耕地和基本农田 (22)

（一）加强永久基本农田保护 (22)

（二）控制耕地数量减少 (23)

（三）强化耕地占补平衡 (23)

（四）全面提高耕地质量 (24)

四、统筹保障发展用地 (26)

（一）优先保障重点项目用地 (26)

（二）统筹区域发展用地 (28)

（三）优化城乡建设用地结构和布局 (30)

（四）进一步拓展建设用地新空间 (32)

五、节约集约利用国土资源 (34)

（一）严控新增建设用地规模 (34)

（二）盘活存量建设用地 (34)

（三）严格执行建设用地标准 (36)

（四）有效控制农村居民点用地增长趋势 (37)

（五）继续完善国土资源市场化配置 (39)

六、继续提升基础测绘信息服务水平 (40)

（一）推进现代化测绘基准建设 (40)

（二）推广使用数字晋江地理空间框架 (40)

（三）优化资源配置，开展“国土云”建设 (41)

（四）扎实开展网上申报系统建设 (41)

七、强化国土资源生态建设 (42)

（一）严守资源环境红线 (42)

（二）推进工矿废弃地生态功能的恢复治理 (42)

（三）构建人地和谐的国土生态安全格局 (43)

（四）创建环境友好型的土地利用模式 (44)

八、深化国土资源管理制度改革 (45)

（一）深化农村土地制度改革 (45)

（二）加快推进不动产统一登记 (46)

（三）加快国土资源行政审批制度改革 (47)

（四）推进自然资源统一确权登记试点工作 (47)

（五）开展国土资源环境承载力评价与监测预警 (48)

九、实施国土资源领域重点工程 (49)

（一）国土资源调查工程 (49)

（二）国土资源保障工程 (50)

（三）国土综合整治工程 (50)

（四）国土资源综合监测工程 (52)

（五）国土资源信息化工程 (52)

十、保障措施 (54)

（一）加强规划实施的法制建设 (54)

（二）强化规划实施的行政管理 (54)

（三）完善规划实施的经济手段 (55)

（四）提高规划实施的技术保障 (56)

（五）扩大规划实施的公众参与 (56)

附表 (57)

前言

“十三五”时期是晋江市实现创新转型、跨越赶超的历史机遇期，也是调整结构、转换动力的重大窗口期。科学编制和有效实施《晋江市“十三五”国土资源开发利用专项规划（含地质、基础测绘）》(以下简称《规划》)，对统筹国土资源的开发利用保护、增强经济社会发展基础保障能力、促进晋江市破解资源约束和结构转型问题，在经济新常态下科学发展、跨越发展具有十分重要意义。

《规划》以《晋江市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、《晋江市土地利用总体规划（2006-2020年）》及调整方案、《晋江市土地整治规划》（2011-2020年）》和《晋江市全域田野风光发展规划》等规划为基础，结合晋江市未来五年在基础测绘、地质灾害防治、矿产资源开发利用等方面的工作思路进行编制，主要阐明未来五年晋江市在土地、地质矿产和基础测绘等方面工作的指导思想、发展目标、重点任务和重要举措，是未来五年晋江市国土资源领域改革发展的指导性文件。

本规划期限为2016-2020年，规划基期年为2015年，规划目标年为2020年。规划范围为晋江市行政辖区内的全部土地。

一、现状和形势

（一）“十二五”现状

1、土地资源现状

根据2015年度土地变更调查成果，晋江市土地总面积74429.98公顷，其中：农用地27230.65公顷，占土地总面积的36.59%；建设用地35718.52公顷，占47.99%；未利用地11480.81公顷，占15.42%。农用地中，耕地15957.68公顷。建设用地中，城镇工矿用地11695.57公顷，农村居民点用地17471.89公顷，交通、水利及其他建设用地6578.06公顷（表1-1）。

表1-1:晋江市土地利用现状表(2015年)

备注：土地利用现状数据按国土资源部门分类统计口径统计。

2、基础测绘和信息化现状

“十二五”期间，晋江市着力抓好基础测绘和数字晋江地理空间框架建设，配合泉州市局开展测绘基准制定统一坐标系工作，解决晋江市各部门由于使用坐标系统不一致造成的地理空间数据共享困难的问题。同时积极推进县域数字城市建设，数字城市地理空间框架建设有序推进。2015年“数字晋江”地理空间框架建设项目顺利通过省测绘地理信息局组织的竣工验收。“数字晋江”建成基础地理信息、政务版地理空间框架、公众版地理空间框架三大数据库，搭建了涉密版、政务版、公众版3个地理信息公共平台，并以平台为支撑，在国土、公安、城管等领域研发或对接了8个典型应用示范项目，地理信息服务应用成效显著。

3、地矿工作现状

“十二五”期间，晋江市积极配合泉州市开展城市地质调查工作，丰富和完善了泉州城市地质数据库，为城市规划建设、重大项目布局、地下空间合理开发利用等提供可靠的基础地质资料和决策依据。全面部署开展全市地质灾害详细调查工作，按照“一点一策”思路梳理各地灾点情况、存在问题和治理措施，全面落实地灾防范防治。实行重点地区、重点案件领导包干责任制。加大地质灾害防治力度。不断完善防灾体系制度和基层群测群防体系建设。2011-2015年，全市没有发生重大地质灾害事故。有效保护人民群众生命财产安全。

晋江市境内已发现矿产12种，其中金属矿产2种，非金属

矿产10种。全市矿产资源查明有资源储量的有5个矿种，优势矿产主要是饰面用花岗岩、建筑用石材、玻璃用砂和铸型用砂。2012年以后，境内所有饰面石材矿山陆续关闭。

（二）“十二五”时期主要成效

1、严格保护基本农田，强化耕地占补平衡

严格保护基本农田。从历年土地变更数据上看，2010-2015年晋江市耕地面积从17494.0公顷减少到15957.68公顷，共减少了2643.29公顷（附表一）。但在“十二五”期间，晋江市始终坚持严格的基本农田保护制度，严守全市9926.67公顷（14.89万亩）的耕保红线，2015年基本农田保护面积保持9926.67公顷不变，基本农田保护目标100％完成。

购买异地指标实现耕地占补平衡。根据《晋江市土地整治规划（2011-2020年）》,晋江市2011-2015年应该完成土地整理2.83万亩,补充耕地0.55万亩。但从实际完成情况来看，全市仅2014年通过实施农业综合土地整治项目,新增耕地321亩。其它年份均无法在本地落实土地整理和耕地补充任务。为完成泉州市在“十二五”期间总共向晋江市下达的补充耕地12950亩、土地整理34220亩的任务。晋江市主要通过异地购买耕地保护指标和土地整理指标的办法完成考核任务（表1-1），到2015年底，5年共支付购买金额18110万元，购买补充耕地指标453.33公顷（6800亩）。表1-1中截止2015年底，异地购买指标尚有不足上级要求部分，均已在2016年按时补充购买完成。实现全市在

“十二五”期间耕地占补平衡。

表1-1：晋江市完成泉州市下达补充耕地及土地整理任务情况表

注:表格内容根据晋江市国土局2015年11月提供的数据整理。据2017年最新调研，“十二五”期间，异地购买指标不足部分，已在2016年补充购买完成。

2、国土资源需求得到有力保障、土地利用效率不断提升

国土资源的需求得到有力保障。“十二五”期间，晋江市实行“三确保两优化一统筹”用地政策。全市五年共审批新增建设用地3637.18公顷，年均批地727.43公顷。为全市“十二五”期间实现GDP年均增长11.2%，2015年地区生产总值达到1620亿元，做出了积极贡献。“十二五”期间，严格矿山执法，全市

圆满完成建筑饰面石材全行业退出。累计投入22.9亿元实施生态水域、近海水域、跨境流域综合整治以及镇村沟渠疏浚、沿岸绿化，有效遏制“沿江、沿海”生态恶化问题，建成“一纵三横”丰字形生态廊道，荣获“国家园林城市”和“国家生态市”称号。国土资源和生态环境有力保障了全市国民经济和社会发展需要。

土地利用效率不断提升。“十二五”期间，晋江市积极推进城镇低效用地再开发、盘活存量闲置土地，鼓励和规范地下空间开发利用。按照“全市一城”的理念，统一布局、统一规划，积极推进组团、片区改造。通过三旧改造、二次开发、腾笼换鸟等方式，每年盘活土地资源1万余亩。积极盘活批而未供和闲置土地，土地利用集约度不断提高，从2010年到2015年，全市单位GDP建设用地（单位GDP耗地率）从36.09亿元/公顷（应该是公顷/亿元）减少到22.05亿元/公顷（应该是公顷/亿元），下降了38.89%；单位建设用地二、三产业产值（单位建设用地产出率）从277.09万元/公顷增加到453.55万元/公顷，远高于全省2015年单位建设用地二、三产业产值275.05万元/公顷的平均水平。

表1-2：晋江市2010-2015年单位建设用地二、三产业增加值变化表

图：1-1：晋江市2010-2015年单位建设用地GDP产出变化图

图：1-2：晋江市2010-2015年单位建设用地二、三产业增加值变化图

3、监管力度不断加大、管理制度更加完善

“十二五”期间，晋江市建立了“天上看、地上查、网上管、群众报”的土地监管体系，不断完善全市国土资源遥感监测“一张图”与综合监管平台建设，依法查处各类违法违规用地采矿行为，推广应用国土资源移动执法监察系统。省国土资源厅已经以晋江的移动执法平台为蓝本，进行全省推广。

“十二五”期间，晋江市严格按照土地调查技术规程，依法依规按程序认真审查相关资料，确保土地调查数据真实、合法、准确。以第二次全国土地调查成果为基础，不断加强地籍基础建设，为国土资源日常管理及经济社会发展提供基础资料。不断完善土地产权管理，规范日常土地登记。改进土地出让公告审查，规范土地出让行为，强化土地批后监管力度。强化矿政综合监管。严格落实工业用地和经营性用地招标拍卖挂牌出让制度（建议改为“招拍挂”出让制度），积极推进国有建设用地使用权网上挂牌交易，扩大国有土地有偿使用范围。严格落实省政府《关于加强建设项目征地交地工作的意见》，推行和谐征迁阳光征迁，严格履行征地程序，保障被征地农民权益。土地管理制度更加完善。

4、国土资源信息化走在全省前列

从2011年开始，晋江市国土局全面启动了信息化建设工作，目前已建成了“一中心、两项目、两平台、三系统”的“1223工程”（一个数据中心；地理信息中心建设、监测指挥中心建设两个项目；国土资源集成一体化平台、地理信息公共服务平台两个平台；业务办公审批系统、公务用图辅助系统、国土资源监测预警指挥系统三个系统），该系统的有效运行，大大提升了晋江市国土资源管理信息化水平，得到了各级国土资源管理部门的充分肯定。通过“数字晋江”地理空间框架建设，建成了三套不同网络环境的地理框架数据库，获得省测绘地理信息科技进步一等奖和国家测绘地理信息优秀工程银奖。目前晋江市国土资源信息化走在全省乃至全国县级市的前列。

（三）“十三五”面临的主要挑战

“十三五”时期，是晋江市实现创新转型、跨越赶超的历史机遇期，也是调整结构、转换动力的重大窗口期。但也应该清醒看到，随着资源环境对经济增长约束的不断强化，国土资源供需矛盾将进一步显现，晋江市国土资源管理肩负着保障发展、保护资源和保护环境的历史重任，面临着新的挑战。

1、建设用地扩张过快，节约集约利用水平有待进一步提高

建设用地扩张过快，尤其是农村居民点。“十二五”期间晋江市在取得经济较快发展的同时，伴随着建设用地的快速扩张。2010-2015年，晋江市建设用地面积、城乡建设用地面积两项指标分别增加了2922.56公顷和2293.04公顷,增幅分别为8.91%和8.53%。2015年上述两项指标均已大大超过《晋江市土地利用总体规划（2006-2020年）》确定的2020年规划目标值，超过数值分别达1768.52公顷和1258.46公顷（表1-3）。2015年全市建设用地面积35718.52公顷，五年间建设用地占全市土地面积的比重提高了3.93%（附表一），2015年城市建设开发强度已达47.99%，远超宜居城市生态警戒线。其中最为突出的是，在快速城市化的同时，农村居民点面积不减反增、快速扩张。2015年农村居民点面积比土地规划目标年（2020年）的控制面积还多出10008.84公顷。农村居民点面积过度扩张，是导致全市建设用地面积、城乡建设用地面积均大大超出土地规划控制值的重要原因，也是制约全市国土资源节约集约利用水平进一步提升的重要因素。

节约集约利用水平有待进一步提高。尽管晋江市土地利用效

率在“十二五”期间有较大提高，也远高于全省平均水平。但与先进城市相比，晋江市用地效益还有较大差距。以2013年为例，晋江市地区生产总值为1364亿元，单位建设用地GDP产出率约为4亿元/平方公里，而昆山、江阴等国内其他百强县市的单位建设用地GDP产出率达到8～10亿元/平方公里，晋江市土地利用效益仅为它们的40～50%。究其原因，除了建设用地布局不尽合理外，主要是农村建设用地和工业用地粗放利用问题一直没有得到根本解决。这就决定了在“十三五”期间晋江市必须将土地资源节约集约放到经济发展的重要战略地位，以国土资源利用方式转变，促进经济发展方式转变。

图1-3：晋江市单位建设用地GDP产出率与昆山、江阴对比图

（单位：亿元/平方公里）

2、耕地保护形势更加（依然）严峻，占补平衡更（仍）需依赖异地购买

晋江市土地资源本就相对短缺。“十二五”期间，随着国民经济加速发展，城镇建设用地、工矿用地、农村居民点用地快速攀升，这种局限性更加突出，农用地面积逐年减少。2010-2015年，晋江市农用地面积共减少2643.29公顷，年均减少幅度达2.91%（附表一）。2010-2015年，全市农用地、建设用地、未利用地占全市土地总面积的比重从40.17：44.06：15.80，逐步演变为36.59：47.99：15.43。

就耕地而言，2015年全市耕地面积仅15957.68公顷，比2010年减少1537.22公顷，比土地利用总体规划的2020年控制指标（17933.33公顷）还少1975.65公顷。以2015年常住人口207.8万人计算，全市人均土地占有量仅0.0376公顷（建议改为亩），人均耕地占有量仅0.0076公顷（建议改为亩），远低于泉州市和福建省的平均水平。

尽管如此，目前全市建设用地指标需求和缺口仍然很大，而且建设用地空间与农业生产、宜居（建议删除）生活空间高度重叠，建设用地供需矛盾日益突出。“十三五”期间有许多重点项目实施仍需要占用耕地。鉴于全市可开垦的后备耕地资源十分有限，农村居民点改造开发耕地的难度也很大，继续向外购买补充耕地指标又往往受到山区县（市）惜售各类耕地指标和诸多政策限制。因此，“十三五”期间，晋江市在本市域内补充耕地难度

更大，耕地占补平衡更需依靠异地购买指标完成，耕地保护形势更加严峻。（2018年起，我市准备开展高标准基本农田建设、农综项目，会新增部分耕地）

图1-4：2000-2015年晋江市耕地面积变化趋势图

3、生态环境较为脆弱，矿山环境治理欠账较多

晋江市林地面积较少，2015年全市林地面积仅占土地总面积的6.09%，远低于全省67.30%的平均水平。2010-2015年，晋江市林地面积共减少了278公顷，平均下降速度为0.93%。全市河流水面、滩涂、荒草地面积也分别减少了15.04公顷、29.86公顷和145.44公顷。生态用地的逐年减少，强化了全市生态环境的潜在脆弱性。生态环境承载力下降，已在一定程度上影响经济社会的可持续发展。

晋江市境内有较为丰富的饰面用花岗岩和建筑用花岗岩资源。长期以来，由于矿山布局点多面广、零星分散，晋江市矿山开采不够规范，矿业活动经营方式粗放，环境保护意识不强，造成资源浪费、山体破坏、水土流失和次生地质灾害。2012年以来晋江市政府执行泉州市出台的《关于进一步推进矿山生态治理工作的若干意见》，陆续关闭了境内所有饰面石材矿山，但关停

之后的矿区生态修复和环境治理工作推进缓慢。废弃矿区内山体石壁林立，开采后遗留的矿坑深度达几十米，有的深度达百米。据不完全统计，仅永和、龙湖、金井、英林、内坑等地，这样的“天坑”数量超过200个。目前石材加工业大部分废弃矿石和石粉得到了综合利用，但仍有部分废弃矿石、石粉随意倾倒，造成了局部地区环境污染。有的（部分）农田、林园遭石粉浆污染、侵蚀，以致无法耕种，树木枯死。全市废弃矿山环境治理欠账较多。

4、国土资源管理体制有待进一步深化改革

经过“十二五”时期发展，晋江市人均GDP已经突破一万美元，迈入新的历史发展阶段。但同时也应看到，晋江的资源、环境的瓶颈制约日趋严重。“十三五”时期，随着我国经济发展进入新常态，晋江市的经济发展也面临调整结构、转换动力的重大挑战，创新转型任务非常艰巨。晋江市国土资源工作必须深刻认识战略机遇期内涵变化，适应、把握和引领经济发展新常态，加快要素驱动向创新驱动转变。围绕“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”，加快供给侧结构性改革，顺势而为、主动作为，以创新、协调、绿色、开放、共享新发展理念开创国土资源工作新局面。

晋江市是全国综合改革试点县（市），随着23项国家级改革试点的获批实施，包括国土资源管理体制在内的全面深化改革将是晋江市“十三五”时期主旋律。目前的国土资源管理体制有诸多与建设完善的社会主义市场经济目标不相适应的地方，必须通过深化改革，破解晋江市“十三五”期间的资源约束和结构转型

的难题。

（1）落实生态优先战略要求加快转变国土资源利用方式。晋江市国土资源开发利用方式仍然较为粗放，生态环境约束趋紧。必须转变国土资源利用方式，全面节约和高效利用资源，减少资源开发利用对生态环境的影响破坏，走结构优化、节约集约、效率提升的绿色发展新路。

（2）加快供给侧结构性改革要求优化国土资源利用结构。未来五年，随着供给侧结构性改革力度加大，晋江市国土资源供给结构也将随之发生变化。传统生产性需求有所减少，新产业新业态发展用地需求增加；新型城镇化、生态文明建设、美丽宜居乡村建设对生活性、生态性用地需求显著增加，建设用地供需矛盾依然突出。必须增强国土资源有效供给，优化国土资源利用结构，切实提高国土资源利用质量和效益。

（3）实施创新驱动发展战略要求深化国土资源领域改革。围绕要素驱动向创新驱动转变，深化国土资源体制机制改革，释放政策红利要求更加紧迫。必须按照简政放权、放管结合、优化服务的要求，进一步深化审批制度改革，解决审批权力集中、审批效率不高的问题。必须按照守住底线的要求，积极稳妥推进农村土地制度改革，解决权益不平等、不显化问题。必须坚持使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，加快构建城乡统一的建设用地市场解决市场机制不完善、不健全问题。必须按照生态文明体制改革的要求，有序推进自然资源统一确权登记试点工作，解决环境承载能力下降、国土空间开发失衡问题，建立健全国土资源管理体制机制。

（4）以人民群众利益为中心的发展思想要求不断显化国土资源惠民服务成果。目前，兼顾国家、集体、个人的土地收益分配机制尚不健全，征地拆迁、产权归属等矛盾日益突出，地质灾害风险加大，资源开发和经济发展带来的环境负面影响与历史遗留问题并存，国土资源调查评价成果社会共享和服务不够，必须从解决人民最关心最直接最现实的利益问题入手，切实维护群众合法权益，倾力使资源惠民利民，使人民群众共享发展成果。

二、指导思想和主要目标

（一）指导思想

以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，以构建国土资源管理保障和促进转型发展、科学发展新机制为主线，以增强资源对经济社会可持续发展的保障能力和维护权益保障民生为目标，主动适应经济发展新常态，树立底线思维，强化红线意识，以保耕地、保发展、保和谐、保环境、保资源、保权益为目标，坚持最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度，持续增强地质工作服务功能，全面提升测绘地理信息保障水平，不断深化改革创新，为晋江市在“十三五”期间的社会经济全面发展，至2020年达到“生产繁荣、城市有序、生活幸福、生态优美”的发展新水平，全面实现小康，率先迈入新兴高收入经济体行列，提供国土资源支撑和保障。

（二）规划原则

1、保障发展、保护资源

以资源环境承载力为基础，严守耕地保护和生态保护红线，坚守资源开发利用底线，统筹保障发展和保护资源，统筹区域和城乡土地利用，协调各业各类用地矛盾，统筹规划推进地质工作，构建新型基础测绘体系，为保障发展、保护资源提供支撑。

2、转变方式、节约集约

充分发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用，坚持节约优先战略，严格用地标准，着力内涵挖潜，建立健全激励与约束机制，优化国土开发格局，大力发展绿色矿业和循环经济，创新矿产资源节约技术和机制，促进国土资源合理、高效利用。

3、统筹协调、注重环境

坚持经济社会发展与人口、资源、环境相协调，积极发展循环经济、绿色经济和低碳经济，因地制宜地构建集约高效的生态产业体系，积极倡导节约、健康、环保的生活方式，强化生态文明激励约束机制，全面推进资源节约型与环境友好型社会建设，高效、节约、集约利用全市土地资源，不断增强全市土地资源利用可持续发展能力。

4、改革创新、维护权益

将实现和维护好群众权益作为国土资源改革发展的核心要求和根本目的，保障群众公平分享资源收益。加快推进国土资源审批制度改革，审慎稳妥推进土地制度改革，有序推进矿产资源勘查开发市场化改革，有序推进自然资源统一确权登记试点工作，建立健全高效协调的基础测绘管理体制和运行机制。

5、依法行政、服务民生

依法行政，推进法制国土建设，规范行政行为，强化行政监督，提升行政水平。服务民生，切实做好不动产统一登记、提高征地补偿力度、发挥土地综合整治服务“三农”的积极作用，大