广州市旧城改造模式研究_以越秀区为例

第40卷第2期华中师范大学学报(自然科学版)Vol.40No.2

2006年6月 J OU RNAL OF CEN TRAL CHINA NORMAL UN IV ERSIT Y (Nat.Sci.) J un.2006

收稿日期:2006203201.

基金项目:广东省自然科学基金项目(0003001);广州市属高校科技计划项目(2027);广州市越秀区资助项目.作者简介:曹堪宏(1968-),男,广东湛江人,学士,主要从事建筑与工程环境研究.

　

文章编号:100021190(2006)022*******广州市旧城改造模式研究

———以越秀区为例

曹堪宏1,刘会平2,黄洁峰3,刘江龙2,梁红梅2

(1.广州振中建设有限公司,广州510000;2.广州大学地理科学学院,广州510006;

3.中共广州市越秀区委,广州510030)

摘　要:旧城改造是城建工作的难点,是一项复杂的社会系统工程.广州越秀区正极力推动旧城改造,从最初简修解危式,到房地产开发商参与式,再到现在普遍采用的政府主导拆危建绿式,广州市危房改造模式不断创新,取得了良好的社会效益、生态效益和环境效益.目前广州市越秀区正积极探索建立“以人为本,政群互动”综合改造旧城的新模式.关键词:旧城改造;折危建绿;政群互动;广州市中图分类号:TU984

文献标识码:A

随着广州的发展,旧城改造和整个城市建设进入了一个新的发展阶段.目前中心城区大量存在破旧房屋,密度大,采光不足,卫生条件较差,居住空间狭小,是旧城改造的重点对象,改造任务很重.旧城改造是一项复杂的社会系统工程,它涉及到社区的结构、移民、改造、重建等诸多方面,是城市建设和发展中的重要课题.

1国内旧城改造进展

当前我国旧城改造的特点是[1]:规模大、起步快、来势猛;投资渠道多样化;决策多样化、利益多样化,在国家和地方、单位、公众之间形成了此消彼长的利益分割;城市建设与旧城改造法制化、系统化.此外,政府对旧城改造的控制,由行政、计划为主的直接控制转向为运用经济杠杆、法规手段、政策引导、公众参与以及其他沟通协作方式的管理调节,并通过各种决策、执行、诱导、协调、监督等组织活动逐步走向系统化.

当然,在旧城改造中仍存在着不容忽视的缺点和隐忧[2],如:停留于表面形式的改建,仅进行旧建筑的拆建更新,忽略城市内部组织结构的调整;对旧城改建的复杂性缺乏深层次的认识,将问题简单化,开发模式单一;以获取利润为主要目标,追求单一的经济效益,导致环境再度恶化;只看到局部的、

眼前的经济利益,不注重保护城市历史文化和景观,严重破坏城市的传统风貌和特色.

2广州市越秀区旧城改造历史回顾

越秀区是广州市最古老的城区,人口密集,商业发达,破损房、危房广泛分布.根据1990年房屋安全普查,越秀区有直管危房382幢,建筑面积9.09万m 2,私有危房1025幢,建筑面积12.27万m 2,分别占全市同类危房总数的76%和22.78%,其他旧房、破损房更多.1993年～2003

年,越秀区维修改造直管危房共648幢,建筑面积16.29万m 2;维修改造私有危、旧、破损房共2299

幢,全区直管危房和私有危房占全市同类危房比例下降至2003年的3.45%与11.29%.1996年率先在全市完成抢修1989年在册出租私有危房的任务;2000年底,提前一年完成1997年在册危房和海珠北路仓前街等三处重点危房维修改造任务;2001年首次实现直管危房“当年发现,次年修复”;2003年以来,越秀区按照“以人为本,根治危房,改

善社区居住环境,为民办实事”的危改工作新思路,实施东风西222号、越华路小东营、海珠路三符前、大新路敦善里、中山五路大马站、果菜直街一、二期等7处地段的危改建绿工程,形成了“抽疏旧城区居住密度,结合危改建设绿色小区”的危改工作新

302

　华中师范大学学报(自然科学版) 第40卷

模式,这7处危改建绿工程拆除危、旧、破损房134幢,建筑面积1.88万m2,建造绿地0.97万m2,永迁安置461户1299人.

当然,与广州其他区相比,越秀区城市历史悠久,城市基础设施较差,城市规划、城市配套的历史遗留问题较多.破损房数量仍然很大,其中还有相当部分是属于政策保护的侨房,使得动迁成本更为高昂,破损房改造的任务仍很艰巨.

3几种旧城改造模式

3.1简修解危式

即采用小修小补的方式修缮危房,局部更新.在原有建筑的基础上加层并进行外装修,或是拆除原有的旧建筑进行新建和扩建.这一模式是最初的危房改造零散修补做法,能增加一定的城市容积,一定程度上改善了当地的环境,适度提高了居民的生活质量,且工作量少、影响波及面小,投资少,见效快.但是对城市整体面貌很难改观,如处理不当,可能与城市总体规划相冲突,甚至影响城市整体面貌,破坏原有城市环境,增加后期改造工作的难度.这种危改模式只能治标不能治本,缺乏长远的战略规划,且由于房屋改造与市政改造无法同步进行,必然造成顾此失彼,很难做到综合治理.

3.2开发商参与式

1998～2001年旧城改造由政府与开发商合作融资进行,政策上减免税费,通过房地产开发商滚动开发,达到改造旧城目的.这种模式固然能吸引部分社会资金用于改造,但是成功改造的案例很少,不成功的反而留下了无穷后患.一是合作方拖欠临迁费,被拆迁户多次上访,二是合作者享受了旧城改造优惠政策,但用地手续不完善,贷款、建房售楼都以政府的名义,投资风险极大.与此同时,一些合作者用了政府的安置房,但未能按期付款.此外,有的开发商下落不明;有的开发商已没经济能力,无法安置危房住户或修缮房屋.

这种模式不但给政府工作带来被动,也给拆迁户造成严重后果;与“把广州建设成适宜居住和创业的山水型生态城市”[3]的思想也背道而驰.因为地产商追求的是最大的利润,他们往往通过提高容积率来达到目的,结果反而房子越来越密,街道越来越窄.在老城区搞房地产开发,不符合广州的发展思路,也与城市总体规划相违背.

3.3政府主导、折危建绿式

2003年越秀区通过分析全区房屋状况,确定了“保护中心城区风貌,抽疏居住密度,结合危破房改造建设绿色社区”的旧城改造思路.根据各自然街地段的人文、商业和地貌特点,采取综合维修与拆平相结合、零散改造与成片改造相结合的方式,力求维修改造后的城市景观与周边社区环境和谐统一,还致力于把老社区改造成为绿色小区,形成了“抽疏旧城区居住密度,结合危改建设绿色小区”的新模式[4].以创造城市绿色景观为原则,在危房集中地块推行拆危建绿,降低老城区住房密度和人口密度;以综合维修和创建绿色社区为原则,因地制宜地改造零散危房;按照生活居住区与商业区、办公区相对分离的原则,居民居住区内不再开发新的专业街、专业市场,建设相对独立的生活居住区;巧妙地将改造危房、保持古城历史风貌以及显示现代都市气息有机地结合起来,同时积极推进景观工程建设,以凸现越秀区深厚的历史文化底蕴.

这种模式主要适用于旧城区高密度危房改造: (1)单位自有的危房,由各单位自行负责进行维修改造,迁出住房.(2)私有危房由政府协助解决危房住户的迁出安置.(3)直管房危房住户可以临时迁出,产权人维修改造危房后回迁安置,或由产权人提供安置房,住户永迁安置,危房按规划建设绿化.

(4)不允许利用危改搞房地产开发.

采用这种模式实施7处地段的危改建绿工程,疏解了市中心人口密度,提高了老城区环境质量,使成片危房变公共绿地,既保持了古城历史风貌,显示现代都市气息,也为广大市民营造了一个环境优美、适宜创业、适宜居住的社区.房屋改造和市政道路改造同步进行,各项配套根据要求同时配齐.但是这种模式不是按照市场公平原则进行,市民群众缺乏自愿主动参与意识、与政府不能互动,在拟改造的区域内贴拆迁公告,业主没有发言的机会,主管部门与业主之间往往会产生这样那样的摩擦.同时改造成本较高,资金筹集也有一定难度. 3.4旧城破损房改造的新方向———以人为本、政

群互动综合改造式

2004年以来,越秀区开始积极探索,建立“政府统筹、居民参与、拆旧建新、改善环境”破损房改造新模式,按照以人为本的原则,根据生态城区建设的要求,抽疏房屋,增加绿地面积,增建公共配套设施,建设现代都市生活区.采取整治与复建相结合,以小高层建设和绿化、美化为主,总体规划,拆一块改一块,分步实施,滚动推进的方法,将改造危房、保持古城历史风貌以及显示现代都市气息有机地结合起来.

这一模式的具体措施有:一是采取多项鼓励措

　第2期曹堪宏等:广州市旧城改造模式研究303

　

施,尽可能减轻私房业主的经济负担,让其得到更多的实惠,调动私房业主参与破损房改造的积极性.对直管房住户实施异地安置,腾出的空地用于绿化、消防通道用地;私房按规划整合重建,私房业主原地安置不少于原房产面积,每平方米补交新房建筑成本和原房屋残值的差价数百元(相当于房改房的价格);破损房内搭设的住人阁楼符合高度标准的,适当考虑计算部分面积;增加面积部分业主按新房市场评估价购买;业主同意异地调换房屋产权的,按房屋同期市场评估价给予等价值房屋补偿;业主无经济能力缴房价款的,可由政府代管,按公房租金逐月交房租抵扣房价款;仍有困难的,符合特困户标准的,按廉租房租金标准计收租金.其二是建立健全的改造工程实施规范和程序.按照“市、区、个人各出一点”的原则筹措改造资金,市、区两级政府每年制定财政预算,确保资金到位,使改造工程从规划立项、资金筹措、安置补偿、施工管理、财务管理等各方面工作都形成系统的管理规范和程序,实现改造工程廉洁高效优质地进行.

这种模式最大的优点在于引入了民主机制,为最大限度地实现人民群众的利益创造了互动的平台,真正体现了以人为本的理念.在选择实施旧城改造危破房重建项目前,有关政府部门在拟改造的区域内,通过对业主、住户发放征询调查问卷,公示规划方案,召开业主大会,超过70%的业主同意,政府才与业主共同协商实施改造计划.

这种模式的困难在于,对于个别业主拒绝参与旧城改造,目前还没有妥善的解决办法;如何制定救济措施,以保障该地段破损房改造规划如期实施,是一个迫切需要继续探索和解决的突出问题.

4广州市越秀区旧城改造模式的启示

4.1坚持以人为本的发展理念,提高群众自觉自

愿的参与意识

坚持以人为本的发展理念,以改善居民生活居住条件和社区环境的目的.不采取房地产开发的思路及具体操作去推行这项工作.立足于争取群众积极参与和政府互动,更好地调动群众参与改造的积极性和充分保护当事人的合法权益.

在实施改造工程中,采取召开业主座谈会、派发问卷、家访等多种形式进行民意调查,宣传解释法规政策,明确其必要性和改造效果,阐述主管部门的意见,了解业主对复建房和社区建设的需要,

在充分考虑群众意见的基础上,研究确定改造规划设计方案.为充分保护私房业主的合法权益和调动其参与破损房改造的积极性,在政策上给予了一定优惠.考虑到一些长期居住的居民群众对旧城区的眷恋,一些群众使用违章建筑,实施破损房改造时对其造成一定的影响,向他们做动员解释工作,在政策允许的范围内尽力解决各种实际困难.

4.2做好危房改造规划,充分发挥政府主导作用

越秀区的历史街区的旧房功能陈旧,如缺少起居和卧室的划分、共用厨房和卫生间等.因此在改造前应制定详细的改造技术规范,要对保护、维修、改造的方法和建筑的形式、材料、色彩等给予详尽的技术规定.为保持旧街区民居历史风貌的延续性,应采取外部修旧如旧、风貌特色重建等方法[5].危破房改造要符合广州市城市总体规划和城市管理的有关规定,按照“统一设计、统一施工、统一管理”的原则,会同街道办事处一起动员私房业主同步维修改造危破房.完善危房管理法规,明确私房业权人维修改造危房的责任、权利、义务,促使私有危房修缮责任人依法参与危房改造.

在危改工程施工中,坚持按照少花钱、多办事的“节约、效能”原则,认真严格地做好工程成本核算,由监理公司、工程指挥部和土地房屋管理所对工程量和工程用材进行三级审核验证,按照从优、从严、从省的原则筛选施工方案,有效控制和节约工程成本.

4.3保持传统特色,塑造城市风格,提升旧城的文

化内涵

注意维护和保持中心城区的风貌,根据本区各地段内自然街巷的人文、商业和地貌等特点,采取拆平复建与保留维修整饰相结合的形式,因地制宜地制定改造方案,力求做到现代与传统、个体与整体的和谐统一.保持和显示越秀区“古城商都”发祥地的历史风貌与现代都市中心城区的时代气息.充分发掘老城区、老建筑潜在的文化、历史、空间价值,在使用中保护与更新老建筑.复建房在比例、形式组织划分和色彩上与老建筑配合,新老建筑结合成一个具岭南建筑文化底蕴的整体,达到既改善居民居住生活条件,又使社区环境得到改善的目的.如小东营社区内辛亥革命黄花岗“三?二九”起义指挥部旧址与实施危改建绿工程建成的小东营广场紧密相邻,区政府将在广场内设置一组以黄花岗“三?二九”起义史实为题材的雕塑,以凸现该地段的历史风貌.

304

　华中师范大学学报(自然科学版) 第40卷

4.4危房改造与社区建设同步推进,优质服务与

依法行政相结合

把危房改造与旧城改造及绿色社区建设有机结合起来,一方面降低旧城改造成本,另一方面也促进相关工作开展.危房改造与城市的更新相结合,保留广州特色,创精品景观.通过绿色社区和无“六乱”社区建设,完成对全区危破房的整治改造.如兴隆东、小东营社区因实施危改建绿工程而改善优化了社区环境,通过了绿色社区验收考评.

加强对危改工程工作的组织领导,成立了危改工作协调指导小组,及时有效地调处危破房拆迁中出现的各种实际问题,始终坚持保护被拆迁人的合法权益和依法动迁,耐心向群众解释实施危改工程的必要性,宣传解释拆迁管理法规和补偿安置方案.对经多方协商仍无法达成补偿安置协议的被拆迁户,一方面可以提起行政裁决或法律诉讼,另一方面则需继续做细致的动员工作,并设法为其解决补偿安置中的各种实际问题.在工程施工中,注意保持工地的安全和整洁,做到规范施工不扰民. 4.5实行生态、社会、经济效益的统一,更加注重

社会和生态效益

旧城改造以改善居民生活条件和居住环境为根本目的,要使生态、社会、经济效益达到有机统一.在该改造过程中,政府做到以人为本,改善居民生活条件,重视公共服务设施的配套完善,优化旧城区用地功能及布局,满足旧城区居民的生活需要,体现社会公平,保持社会稳定,提高了政府信誉.政府把创造一个安全、健康、清洁、优美的都市环境作为现代化城市建设的一个重要课题.在进行旧城危房改造时,保护原有绿地,扩大绿地面积;注意城市基础设施的配套建设,严格控制房屋建设的容积率;增设停车场,改善市政设施,加快城市道路交通建设,将各区功能明确下来,改善城市的整体环境.

参考文献:

[1]　袁家冬.对我国旧城改造问题的若干思考[J].经济地理,

1998,18(3):25229.

[2]　许丰功.浅议我国当前旧城改造[J].福州大学学报:自然科

学版,1999,27(3):1122115.

[3]　广州市城市规划局,广州市城市规划编制研究中心.广州市

城市总体发展战略规划[Z].2001.

[4]　广州市城市规划局,广州市城市规划编制研究中心.广州市

城市总体发展战略规划实施总结研讨会综述[J].城市规划, 2004,28(1):56259.

[5]　赵　阳.广州市郊区发展与旧城改造[J].南方建筑,2001

(1):14217.

The study on the pattern of the old tow n rebuilding in G u angzhou

———a case of Yuexiu Dist rict

CAO Kan2hong1,L IU Hui2ping2,HUAN G Jie2feng3,L IU Jiang2long2,L IAN G Hong2mei2

(1.Guangzhou Zhenzhong Construction Limited Company,Guangzhou510000;

2.College of G eographical Sciences in Guangzhou University,Guangzhou510006;

https://www.360docs.net/doc/a517328665.html,munist of Yuexiu District,Guangzhou510030)

Abstract:The old town rebuilding is a difficult point of t he urban const ruction,and a complicated social system engineering.Yuexiu Dist rict of Guangzhou is doing one’s ut2 mo st to p romote t he old city to t ransform and questing for t he dilapidated houses t rans2 formed pattern such as t he simply repairing and solving t he dilapidated houses,land a2 gent participating,government leading t he work t hat dismantling t he dilapidated houses and planting green trees.The pattern of t he dilapidated house t ransformed in Guang2 zhou city is innovated constantly and makes good social,ecological and environmental benefit.At p resent,Yuexiu Dist rict is exploring actively t he new mode of t he old town rebuilding t hat set s up“people2oriented,t he government and people inter2participat2 ing”.

K ey w ords:old town rebuilding;dismantling t he dilapidated houses and planting green trees;t he government and people inter2participating;Guangzhou