引导民间融资不应止于修修补补.kdh

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中国金融?２０１０年第１１期

政策解读

拟中的“放贷人条例”引发了对于民间融资阳光化的大讨论，但是笔者认为，“放贷人条例”只是技

术层面的修修补补，对于民间融资的发展方向不会有太大的影响。政府如欲引导民间融资，应该在金融对内开放与法制建设方面下大功夫，而这方面的工作尚未破题。

“放贷人条例”与民间融资的阳光化

“放贷人条例”的主要内容是：在不非法吸收存款、借贷利率不超过基准利率四倍的前提下，符合自有资金、无不良信用记录等条件的企业和个人都将有望合法注册从事放贷业务，但有一定的准入门槛，比如，“只贷不存”靠自有资金运作、动产可以抵押等等。有关人士认为，条例的出台给民间融资以合法地位，可以使民间融资实现阳光化。

事实上，民间融资的合法地位早已经确立。首先，民间融资并不在法律明令禁止之列，即使一些利息比较高，被一般人称为高利贷的民间融资，法律上并没有禁止性条款。其次，民间融资是私人之间、企业之间、私人与企业之间按照约定的条件转让使用资金的权力，其合法性从根本上来自国家保护公民合法私人财产及法人财产权利的法律条款。对财产权的保护意味着对财产多种用途的保护，包括用于民间融资。就法律适用而言，经济主体之间的资金交易无疑均属于一般民法意义上的债权债务关系，本身已经处于法律调节领域。此前，唯一影响民间融资的法律法规是１９９５年人民银行颁布的《贷款通则》，其中规定，办理贷款业务必须经过人民银行批准。　而《银行业监督管理法》和新的《人民银行法》颁布以后，原来《贷

款通则》中的相关条款不应再发挥限制性作用，而应适用《合同法》和《民法》两个高位法。因此，民间融资的主体部分一直都是合法的，一直处于阳光化运作状态。民间融资阳光化之所以成为一个问题，是因为金融管理当局认定其不合法，称其为“地下金融”、“灰色金融”，认定民间融资本质上是被改造的对象。这种想法的根源是计划经济的思维模式以及“政府是制度的唯一供给者”的错误认识，这种认识曾经在实践中造成对民间融资的不合理的打压（如孙大午事件等），这在客观上造成公众对于民间融资合法性的怀疑。

“放贷人条例”对于探索从法律角度允许民间融资的尝试无疑是有意义的。但民间融资的合法地位并非源于该条例，而且，由于该条例对于放贷行为的种种限制，必然有很大一部分人不能或不愿注册为放贷人，他们还会按照固有的机制生存。因此，这种修修补补对于民间融资的发展作用非常有限。

引导民间融资的可能性仅存在于金融对内开放

近年来，人民银行各分支机构对民间

融资开展了大量的调研工作。调查发现，民间融资在一定程度上不利于宏观调控政策的制定与执行，并存在资金链断裂影响金融稳定的可能性。但是，其对于经济金融发展有很大的促进作用，民间融资对于降低创业成本，促进就业状况的改善，增加居民财产性收入发挥了重要的作用。而且民间融资的发展在一定程度上对正规金融体系形成了压力，间接推动了银行业经营能力的提升，有助于提高地区整体金融服务水平。民间融资的活跃是“温州模式”、“鄂尔多斯现象”等诸多经济现象的重要推动力量。可以肯定地说，如果对民间融资进行打击，将再现民营企业、中小企业的倒闭风潮，创业成本、就业压力将急剧增加。这种现实提示我们：民间融资的活跃是一种市场的诉求，是市场对于制度供给的倒逼机制。大量民间资本和普遍的信贷饥渴同时存在说明金融业对内开放严重不足，从这个角度才能找到引导民间融资之道。

中国金融对内开放不足的原因主要是：有关部门认为民间资本资信不足，经营金融业容易引发挤兑等事件，或认为对内开放会导致大量的不良资产，造成集资诈骗，形成金融风险，甚至危及金融体系的安全与稳定。不愿放开的另一个原因是担心一

些民间资本投资和控股银行的动机不纯，意图通过关联贷款或以其他形式占用银行的资金。事实上，这些都不能成为不进行金融对内开放的理由。

民营金融并非高风险的代名词，民间融资中产生的金融智慧是

引导民间融资不应止于修修补补

■　杨海平

草

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主持人：贾瑛瑛

政策解读

正规金融学习的对象，连国外一些银行都承认江浙民间融资是风险控制水平较高的典范，而有关部门所担心的欺诈等问题完全能够通过良好的制度设计来防止。因此，当局应该重新审视并允许民营资本进入不同类型金融机构，形成良好的竞争态势与针对不同需求的极度细分的金融服务，使资金供求双方都能够得到像在超市一样便利的服务。

民间融资应与正规金融并行发展

基于不同的运行机制，民间融资和正规金融在交易范围、信息来源、成本、风险控制等方面存在明显差别，民间融资行为不属于审慎性金融监管的范畴，只需要在现有法律关系内，通过法律框架对其进行约束。

首先，应该清理一些明显过时且难以执行的法律法规，比如对于非法集资、金融诈骗、扰乱金融秩序等的一些规定。国务院已明确由银监会负责对非法集资的认定、查处和取缔及相关的组织协调工作，但对于社会集资如何审批、审批标准以及对非法集资的认定的依据等问题，尚没有从法律层面加以解决。

其次，应重新审视非法吸收公众存款罪的认定。在民间融资较为活跃的地区，依托中介进行的民间融资在总量中占比较大，这部分民间融资在法律上定性较难。一是中介吸纳的民间资金范围较为有限，如鄂尔多斯民间融资主要是亲戚朋友之间进行，每个资金融出者、融入者都有特定的交易对象范围，市场半径有限；二是中介的放贷行为和资金用途比较模糊。在调查中，部分资金融出者认为自己进行投资，而不是借贷。过去我们认定非法吸收公众存款定罪的重心是吸收存款，实际上实践中还应该区分是否为不特定公众，在亲戚朋友之间、信息高度对称的范围内，即使吸收存款，也不应该认定是非法吸收公众存款，在亲戚朋友之间、基于信息高度对称展开的融资活动正是民间融资的基本特征。

第三，对于利息的法律规定应重新考量。按照目前法律规定，并没有否认高利贷

行为，只是说法律不保护四倍以上利息。对

这一规定应该重新考量。利率本身是市场

定价行为，只要缔约双方不存在欺诈，合同

是双方的真实意思表示，并且双方都具有

民事行为能力，则利率定多少都应该予以

保护。如果金融对内开放充分，信贷市场能

够实现多元融资主体的充分竞争，高利贷

就会丧失自身的生存空间，而民间融资需

求就可以获得最大限度的满足。

第四，充分保护债权人利益。《民法》

和《合同法》已有一些条款对债权人进行

保护，但如果能有专门的细则，保护放贷

人利益，将有助于鼓励合法放贷人进入民

间融资领域，将有助于民间融资缔约环境

优化。

第五，不应把围绕民间融资展开的欺

诈、暴力事件等同于民间融资本身。应该

明确：暴力、欺诈及其他违法行为与民间

融资本身在技术上是可以区分的，其边界

是清晰的。理论上，暴力事件、欺诈行为

可以围绕任何交易行为与契约展开，如果

仅因为可能伴随欺诈、暴力就取缔民间融

资，则几乎所有的交易行为都面临被禁止

的危险。比如放贷人通过黑社会或暴力进

行催收，那就需要对其暴力行为进行惩

治，而不能因此否定其合约的合法性。在

实践中，应加强投资者教育，如果在双方

自愿、不存在欺诈的情况下缔约，其风险

损失自行承担应该成为铁律并深入人心。

第六，在司法实践中，丰富、优化纠

纷处置的程序和办法。一是鼓励双方签定

书面合同，推广合同范本，在借贷关系中

明确双方的权利义务及相关条件，便于司

法操作。二是进行民间融资法规、案例宣

传，使广大公众知道如何在民间融资中保

护自身权益。三是因为我国没有个人破产

制度，这种情况下，需要司法部门出台规

定将借款人的无限还款责任限定在一个合

理范围。■

作者单位：中国人民银行研究生部

（责任编辑　张艳花）

作者：周鸿卫　定价：１８．００