美国自然文化遗产管理经验及对中国有关改革的启示 (1)

美国自然文化遗产管理经验及对中国有关改革的启示

苏杨汪昌极

（国务院发展研究中心社会发展部，北京，１０００１０）

摘要美国是自然文化遗产资源丰富且管理较为成功的国家，其基本管理理念是根据遗产资源的公益性确定遗产资源的使命，然后建立与使命相应的资金机制、管理机制、经营机制、监督机制等，以确保管理能力、管理手段与管理目标相适应。本文以美国国家公园体系为例介绍了这种理念的形成过程和具体体现方式，总结了中国自然文化遗产管理制度与美国的差别，并在剖析中国有关改革的基础上提出了中国遗产管理应该借鉴美国的基本管理理念。

关键词风景园林；自然文化遗产；研究；管理；启示

美国是世界公认的最早以国家力量介入自然文化遗产保护和最早提出世界遗产地概念的国家，也是自然文化遗产保护较为成功的国家。目前，美国的自然文化遗产体系①主要由国家公园（由内务部国家公园管理局管理）、国家森林（由农业部林业局管理）、国家野生动物保护区（由内务部鱼和野生动物管理局管理）、国土资源保护区（由内务部土地管理局管理）、州立公园（一般由各州政府的自然资源部管理）和某些博物馆等组成。其中的国家公园体系规模最大、制度最先建立、最完善，且包括了自然资源和文化资源。因此，本文将主要以美国国家公园体系为例来说明美国自然文化遗产管理经验及其对中国的启示。

一、美国自然文化遗产体系的构成和特点

根据美国１９７０年颁布实施的《国家公园事业许可经营租约决议法案》：“国家公园体系是现存和未来的，由内务部长通过国家公园管理局管理的公园、文物古迹、历史纪念地、观光大道、游憩区等陆地和水域”。目前，美国国家公园体系包括５７个国家公园，３２７处自然文化保护地，１．２万个历史遗址和其他建筑，还有８５００座纪念碑和纪念馆，总面积约３３．７万平方公里。２００４年度财政预算约２３亿美元，当年接待游客超过３亿人次。

美国国家公园体系中各成员的命名是多样化的。国会在扩大国家公园体系的过程中使用过２８种以上的名称，这些名称通常都是描述性的，如：海岸、湖岸、历史遗址、战场和游憩区等。

美国国家公园体系各成员具有以下特点：

第一，就目前其体系内的各个成员而言，在资源重要性、使命等方面存在一定差异。由于历史原因，其并非都是堪称国家瑰宝级的自然文化遗产，还包括少数国家游憩区等休闲地和城市公园；

第二，都是产权国有并由国家公园管理局垂直管理的自然遗产和自然状态下不可移动的文化遗产；

第三，所有这些成员的管理单位都是非营利机构，都以提供公益服务为主要使命，都主要靠联邦政府的财政资金维持运行。

二、美国自然文化遗产管理体制的发展历程和主要经验

收稿日期：２００５年１１月

作者简介：苏杨，博士，副研究员，研究方向为区域可持续发展。

①美国的提法是自然和文化资产（ｎａｔｕｒａｌａｎｄｃｕｌｔｕｒａｌｒｅｓｏｕｒｃｅ），我国一般称为自然和文化遗产（ｈｅｒｉｔａｇｅ）。

１８７２年，美国国会把位于西北部的黄石地区确定为“为了人民利益和快乐的大众公园或休闲地”（Ａｐｕｂｌｉｃｐａｒｋｏｒｐｌｅａｓｕｒｉｎｇｇｒｏｕｎｄｆｏｒｔｈｅｂｅｎｅｆｉｔａｎｄｅｎｊｏｙｍｅｎｔｏｆｔｈｅｐｅｏｐｌｅ）。由于地跨多个州的边界，没有合适的州政府机构来接收并管理这片区域，所以该区域以国家公园的形式直接由内务部负责管理，这就是世界上第一个国家公园的由来。其后，国家公园的数量快速增长。但国家公园只是国家公园体系中的成员之一，美国国家公园管理体系的完善经历了漫长的发展过程，经过时逾百年的５个阶段的发展，才趋于成熟，其资金机制、管理机制、经营机制和监督机制等基本定型。在这个过程中，美国的自然文化遗产管理事业也经历过与我国目前的遗产管理事业类似的困扰：长期面对开发与保护的矛盾，在改善管理中经常受制于财政资金不足。美国国家公园体系管理质量的提高、服务功能的完善和经营活动的规范也是经过多年的变革才做到的。

国家公园的发展历程主要就是通过妥善处理以下关系解决各种困扰的历程：

１．中央政府与地方政府之间的关系——

—一般而言，遗产资源根据重要性分级所有、分级管理，使命各有侧重；

２．不同政府部门之间的关系——

—依据产权关系分部门所有，依据资源性质使命各有侧重；

３．资源保护与经营开发之间的关系——

—资源保护和提供公益服务是根本，经营开发是为之服务的手段；

４．管理机构和民间组织之间的关系——

—管理机构需要民间组织在财力和人力上的帮助及在管理上的监督；

５．简单愉悦公众和全方位为公众服务之间的关系——

—必须拓展为公众服务的领域同时引导公众更全面深入地利用遗产资源。

美国之所以能形成处理这些关系的有效模式，主要原因是其清晰的管理理念——

—我们可以称之为自然文化遗产管理的“美国公益性理念”：根据自然文化遗产资源的公益性质确定资源的使命（ｍｉｓ－ｓｉｏｎ），然后建立与使命相应的资金机制、管理机制、经营机制、监督机制等，以保证管理手段、管理能力与管理目标相适应。

在践行这个理念时，最重要的是确定自然文化遗产资源的合理使命。通过国家公园和州立公园两套体系，美国基本实现了根据资源的价值和公益性的差别对自然文化遗产资源的分级管理（由于历史原因有少数例外。如在体系建立的早期，一些资源价值一般的遗产地因为土地权国有也被纳入国家公园体系）。事实上，从建立这一体系起，在这种分级管理中贯彻的是同一思想：无论何种自然文化遗产资源，都不仅是我们从先辈那里继承下来的，而且是从我们的后代那里借来的，所以，保持其真实性、完整性，做到可持续利用是主要目的。对此，早在１９１６年通过的《国家公园管理局组织法》中就明文规定：“保存（公园地的）风景、自然、历史遗迹和野生生命并且将它们以一种能不受损害地传给后代的方式提供给人们来欣赏”。１９９２年，美国国家公园管理局在其发布的《美国国家公园２１世纪议程》（ＮａｔｉｏｎａｌＰａｒｋｓｆｏｒｔｈｅ２１ｓｔＣｅｎｔｕｒｙ：ｔｈｅＶａｉｌＡｇｅｎｄａ）中进一步明确“我们国家的历史遗迹，文化特征和自然环境有助于人们形成共同国家意识的能力——

—这应是国家公园管理局的核心目标。”显然，美国将遗产资源的公益服务排在其使命的第一位，且强调充分满足当代人的可持续利用需要。其资金机制、管理机制、经营机制、监督机制都是为完成这一使命服务的。

在资金机制上，２４部联邦法律，６２种规则、标准和执行命令保证了美国国家公园体系作为国家公益事业在联邦经常性财政支出中的地位，确保了国家公园主要的资金来源，使国家公园管理机构能够维持其非营利性公益机构的管理模式。近些年来，由于有关社会捐赠机制的成熟以及遗产资源的重要性和高关注度逐渐显现，社会捐赠资金显著增多，大大减轻了联邦政府的财政负担。但直至２００４年，在国家公园体系全部运营经费中，联邦政府的财政拨款仍占７０％左右。

在管理机制上，由于普遍采取了垂直管理模式，加之管理者对自身角色准确的定位，管理者较好地行使了对其预定的职能：美国国家公园的管理者将自己定位于管家或服务员的角色（ｓｔｅｗａｒｄ），而不是业主（ｏｗｎｅｒ）的角色，即其不能将遗产资源作为生产要素投入，更无权将资源转化为商品牟利，管理者自身的收益只能来自岗位工资。这样，既排除了地方政府的干扰，也避免了由于管理者自身原因产生的保护与利用之间的矛盾。

在经营机制上，则是首先明确了遗产资源经营权的界限，在此基础上做到依法行事。其经营权的界限很明晰，仅仅限于副业——

—提供与消耗性地利用遗产核心资源无关的后勤服务及旅游纪念品，同时经营者在经营规模、经营质量、价格水平等方面必须接受管理者的监管。１９６５年颁布实施的《国家公园管理局特许事业决议法案》，要求在国家公园体系内全面实行特许经营制度，即公园的餐饮、住宿等旅游服务设施及旅游纪念品的经营必须以公开招标的形式征求经营者。同时，公园获得的经营收入除上缴国家公园管理局的部分外，其余只能用于改善公园管理。这样，做到了管理者和经营者分离，避免了重经济效益、轻资源保护的倾向并有利于筹集管理经费、提高服务效率和服务水平。

在监督机制上，做到了依法监督和公众参与。美国的遗产保护建立在完善的法律体系之上，几乎每一个国家公园都有独立立法，国家公园管理局的各项政策也都以联邦法律为依据。同时，遗产管理部门的重大举措必须向公众征询意见乃至进行一定范围的全民公决，这使主管部门的决策不得不考虑多数人的利益最大化而非部门利益最大化，也使管理机构本身几乎没有以权谋私的空间。

三、美国自然文化遗产管理对中国改革方向的启示

由于政治体制及国情国力的差别，中国和美国在自然文化遗产管理的体系和体制上区别明显（表１）：

应该说，中国的遗产分类体系更科学，且有些机制更好地适应了国情。但由于在向市场经济转轨过程中对许多问题的认识不一致，中国一直没有形成明确的遗产管理理念，有关的遗产管理机制也不健全。近年来，在遗产管理中出现了许多问题，一些问题还有扩大化、尖锐化之势，因此引发的改革呼声日炽。目前的改革意见主要有５个方面：一是统一自然文化遗产资源管理体系；二是普遍实行对国家级资源的垂直管理；三是对自然文化遗产资源的经营权实行总体承包或转让；四是对遗产资源的经营收入实行严格的收支两条线管理；五是通过门票价格杠杆来调节游客数量。通过与美国经验的比较，可以看出上述意见存在的问题，并可以得出如下结论：（一）统一自然文化遗产资源管理体系并非治本之策

首先，如前所述，美国的自然文化遗产管理也并非是单一体系。关键在于其不管是哪个体系都是公益体系，牟利倾向较轻，因多个体系并存而造成的矛盾并不严重，反而有利于根据资源品位的不同形成合理的使命分工。例如内务部下属的国家公园体系，涵盖范围较广，保护价值一般比较重大，相对来说其

中国美国

名称自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、水利风景区、旅游风景区、自然状态下不可移动的文物、历

史文化名城等８大类国家公园、国家森林、国家野生动植物保护区、国土资源保护区、某些博物馆等５大类

所有权名义上的国家所有，实际为部门和地方所有制。但相当数量的遗产管理机构并不掌握遗产资源的产权（如

土地权、林权等），而只有对资源的部分管理权大多数为联邦政府直接掌握产权并全权委托给遗产管理机构，少量为自治团体、企业和个人所有

规划体系国家级自然保护区、风景名胜区总体规划经国务院审批，其他按部门管理，在部门内部进行评审内务部国家公园管理局丹佛规划中心统一编制国家公园总体规划、专项规划、详细规划和单体设计，规划成果完成以后普遍征询公众意见

资金机制以地方财政拨款和地方经营筹资为主国家公园的建设运行经费进入联邦政府财政经常性预

算，其他遗产为分级所有、分级出资，同时有大量的社会

捐赠资金

管理机制绝大多数为属地化管理的事业单位垂直管理为主的非营利机构，同时有大量的志愿者参与经营机制多数为政企合一、自收自支；少数以经营权转让方式

全盘转移给公司进行市场化经营

有限范围的特许经营

监督机制地方政府监管为主，上级业务主管部门监督为辅上级主管部门和公众共同监督

表１中国和美国在自然文化遗产管理体系和体制上的区别

保护的使命就更为重要，对游客的限制较多；而农业部下属的国家森林体系，则常常分布在国家公园周围，相对来说保护价值稍低，因此更多地承担了旅游功能（包括狩猎等旅游延伸活动），大大减轻了国家公园的旅游压力。我国的问题是不管哪个体系的遗产资源，多数只是名义上的国家所有，其产权没有排他性，即便是国家级遗产的管理经营也常常是以地方政府为主导。由于地方政府派出的管理部门既管理又经营，政企不分，在行使行政权力的同时也从事营利性活动，因此动摇了遗产资源的公益性质。这样，尽管我国遗产资源管理体系更有利于分类管理，但事实上各种类型的管理者都把工作重点放在经营上，从而导致了遗产资源的不当开发。

（二）普遍实行垂直管理需要若干前置条件

由于历史和国力方面的原因，美国对比较重要的遗产普遍采用联邦政府垂直管理的模式。但美国的垂直管理模式是建立在以下前置条件下的：一是明确的使命、完备的法规和必要的财政资金保障。例如国家公园的主要使命是遗产保护和公益服务，通过适度的经营牟取经济利益不是目标，而只是提高管理效率的一种手段；同时，实现了“一区一法”，做到了依法管理和开发，使垂直管理带来的权力空间得到了有效的约束；另外，国家公园的运行经费列入联邦政府财政预算（一般占到公园运营资金的７０％以上），职工收入与经营效益脱钩，因此杜绝了公园管理者的不当牟利动机。

二是明确了土地权属。美国各类遗产资源基本上都是政府拥有主要的土地权和相关设施的财产权，因此享有对遗产资源的绝对支配权，能够有效杜绝外来干扰。

三是良好的公众参与和公众决策机制。目前在美国，各类遗产管理机构都致力于社会捐赠和志愿者参与工作，这两方面力量已经成为完善公园管理的主要依靠；同时，在制度上也预留了公众监督的接口：重大建设项目从规划开始就必须经过公众监督程序，因而较好地避免了决策中的长官意志和国家利益部门化、部门利益个人化。

对于我国来说，如果没有准备好前述３个前置条件，盲目扩大垂直管理的范围，不仅会使财政不堪重负，而且由于缺乏各方面的约束条件，反而有可能降低自然文化遗产的管理水平。

（三）遗产资源经营权不能整体转让或承包，特许经营只能限于某些服务

对于遗产资源经营权的整体转让或承包，必须认识到中国对经营权的理解迥异于美国。中国目前许多遗产资源的经营权转让实质上是管理权甚至实际意义上的产权转让。例如，风景区的经营者掌握了规划权、风景区内所有业务的经营权，在监督机制不健全、退出机制未建立的情况下，这种本来属于公益事业的风景区管理已经完全蜕变为经营，使公众福利受到极大侵害。

美国对于在遗产空间范围内的经营有严格的限制：

第一，不属于基本公益服务（而进入国家公园就属于基本公益服务，所以其门票不能按保护和管理成本来定价，门票经营权也不能转让）；

第二，提供的产品（服务）与遗产管理机构的主要使命关系不密切，例如公园内的公共交通。而像解说这样专业性较强且属于公园主要使命——

—科普教育的服务，尽管工作量很大但仍由公园的管理人员承担；

第三，易于建立排他性制度将外部性内部化。如住宿、餐饮等公园后勤服务，需要开发差异化产品以满足不同人群需要，同时又易于建立排他性收费制度，使消费者能够为其享受到的不同外部性服务支付不同的费用。考虑到特许经营实质上是垄断经营，所以美国建立了完备的监督机制（包括对业务量、服务水平和价格的监管）和退出机制以规范经营商的行为。

（四）不应以经营收入维持遗产管理，经营收入不能自行分配

与我国对于遗产经营收入收支两条线管理的改革呼声不同的是，美国正在进行的以提高管理效率为目的的改革是“反其道而行之”：２００多个国家公园体系成员取消收支两条线，８０％的经营收入自行留用于遗产保护。但这并没有产生在中国普遍出现的滥用资源、不当开发问题，原因在于：一是门票和特许经营收入占运行管理经费的比例很低（一般不超过公园经费来源的１０％），联邦政府拨付的财政经费仍然是大头；二是管理部门自身不能直接经营，而是按照特许经营法由中标法人经营，管理部门只能获得固定的承包费，且这个费用和门票收入只能

用于反哺保护，不能用于提高员工收入。这样，没有部门权力利益化，就没有滥用资源的动机。

（五）进入遗产地属于基本公益服务，不能通过门票杠杆来限制客流量

美国基本不采取门票价格杠杆的方式来限制客流量（如果是基于以下认识：传统上解决负外部性的方法是管制或庇古税②）。国家公园尽管有拥挤效应，严格来说是共同资源（ｃｏｍｍｏｎｒｅｓｏｕｒｃｅｓ）而非纯公共物品（ｐｕｂｌｉｃｇｏｏｄｓ），但在国家公园观光、休闲和接受教育是如一周五天工作制和义务教育一样的公民基本福利，只能通过管制性的排他制度（如预约制、游客流量限制等）而不能通过价格杠杆调节需求。不过需要注意的是，美国的这种基本公益一般仅限于游客进入国家公园的权利，其他消费则可以俱乐部产品方式来提供（这样也便于建立排他性制度）。我国的遗产管理单位中有相当数量被地方政府作为必须纳税的经营单位，因此作为这些单位的主要收入来源———门票，不仅不可能像美国一样只是象征性收费，甚至其定价的依据也并非保护和运营的基本费用，而是根据资源稀缺性“优质优价”。而且，即便是世界遗产，也只要通过地方管理部门主持的限定范围的听证会就可以涨价。这种情况下，所谓门票价格杠杆往往只是门票涨价的借口，基本没有起到限制游客数量的作用。实践中真

正能够根据环境容量限制客流量的仍然是类似美国的制度，如九寨沟风景区就是通过日游客量上限制度来控制旅游压力的。

总之，目前这五方面的改革呼声都没有切中中国遗产资源管理的症结。

必须看到，美国在自然文化遗产管理中最可贵的经验是其管理理念：根据遗产资源的公益性质确定资源的使命，然后建立与使命相应的资金机制、管理机制、经营机制、监督机制等，以保证管理手段、管理能力与管理目标相适应。这种理念不会因为国情、体制不同而不适用，也不会因为资源的基础条件存在差异而难以借鉴。在我国的自然文化遗产管理体制改革中，最重要的并非照搬美国模式，而是在改革中贯彻“美国公益性理念”。

参

考文献

１ＮａｔｉｏｎａｌＰａｒｋＳｅｒｖｉｃｅｏｆＵＳＡ．ＭａｎａｇｅｍｅｎｔＰｏｌｉｃｉｅｓ２００１．ｗｗｗ．ｎｐｓ．ｇｏｖ／ｒｅｆｄｅｓｋ／ｐｏｌｉｃｉｅｓ．ｈｔｍｌ

２ＮａｔｉｏｎａｌＰａｒｋＳｅｒｖｉｃｅｏｆＵＳＡ．ＲｅｔｈｉｎｋｉｎｇｔｈｅＮａｔｉｏｎａｌＰａｒｋｓｆｏｒｔｈｅ２１ｓｔＣｅｎｔｕｒｙ，２００１．ｗｗｗ．ｎｐｓ．ｇｏｖ／ｐｏｌｉｃｙ／ｆｕｔｕｒｅｒｅｐｏｒｔ．ｈｔｍ

３徐嵩龄．中国文化与自然遗产的管理体制改革．管理世界，

２００３，（６）：６３～７３

４中国社会科学院环境与发展研究中心．中国环境与发展评论．北京：社会科学文献出版社，２００４

５

保罗?萨缪尔森，威廉?诺德豪斯著．萧琛译．经济学（第１７版）．北京：人民邮电出版社，２００５

②

庇古税是英国经济学家庇古（Ｐｉｇｏｕ，１９２０）在《ＴｈｅＥｃｏｎｏｍｉｃｏｆＷｅｌｆａｒｅ》中提出的解决外部效益内部化的方法之一，即向产

生负外部性的主体征税补贴产生正外部性的主体。

ＴｈｅＭａｎａｇｅｍｅｎｔＥｘｐｅｒｉｅｎｃｅｏｆＡｍｅｒｉｃａｎＮａｔｕｒａｌａｎｄＣｕｌｔｕｒａｌ

ＲｅｓｏｕｒｃｅａｎｄｉｔｓＥｎｌｉｇｈｔｍｅｎｔｔｏｔｈｅＲｅｌａｔｅｄＲｅｆｏｒｍｏｆＣｈｉｎａ

ＳｕＹａｎｇＣａｒｌＷａｎｇ

（ＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔＲｅｓｅａｒｃｈＣｅｎｔｅｒｏｆＳｔａｔｅＣｏｕｎｃｉｌＰ．Ｒ．Ｃｈｉｎａ，Ｂｅｉｊｉｎｇ，１０００１０）

Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ａｍｅｒｉｃａｉｓａｃｏｕｎｔｒｙｎｏｔｏｎｌｙｒｉｃｈｉｎｎａｔｕｒａｌａｎｄｃｕｌｔｕｒａｌｒｅｓｏｕｒｃｅｓ；ｂｕｔａｌｓｏｃｏｍｐａｒａｔｉｖｅｌｙｓｕｃｃｅｓｓｆｕｌｉｎｍａｎａｇｉｎｇｔｈｅｍ．Ｈｅｒｆｕｎｄａｍｅｎｔａｌｃｏｎｃｅｐｔｏｆｍａｎａｇｅｍｅｎｔｓｔａｒｔｓｗｉｔｈａｄｅｔｅｒｍｉｎａｔｉｏｎｏｆｔｈｅｍｉｓｓｉｏｎｏｆｔｈｅｓｕｂｊｅｃｔｒｅｓｏｕｒｃｅｓ，ｂａｓｅｄｕｐｏｎｉｔｓｐｕｂｌｉｃｕｔｉｌｉｔｙ．Ｔｈｅｂｕｄｇｅｔｍｅｃｈａｎｉｓｍ，ｍａｎａｇｉｎｇｍｅｃｈａｎｉｓｍ，ｏｐｅｒａｔｉｏｎｍｅｃｈａｎｉｓｍ，ａｎｄｓｕｐｅｒｖｉｓｉｎｇｍｅｃｈａｎｉｓｍ，ｅｔｃ．ａｒｅｔｈｅｎｓｅｔｕｐａｃｃｏｒｄｉｎｇｔｏｔｈｅｍｉｓｓｉｏｎｔｏｉｎｓｕｒｅｔｈａｔｔｈｅａｓｓｏｃｉａｔｅｄｇｏａｌｓａｎｄｔａｒｇｅｔｓｃａｎｂｅｍｅｔｗｉｔｈｔｈｅａｌｌｏｃａｔｅｄｍａｎａｇｅｍｅｎｔｒｅｓｏｕｒｃｅｓａｎｄｔｏｏｌｓ．ＴｈｅｃｏｎｃｅｐｔｆｏｒｍｉｎｇｐｒｏｃｅｓｓａｎｄｉｔｓｓｕｂｓｅｑｕｅｎｔｅｍｂｏｄｉｍｅｎｔｗｉｔｈｉｎｔｈｅＮａｔｉｏｎａｌＰａｒｋＳｅｒｖｉｃｅｓｙｓｔｅｍａｒｅｔｈｅｎｉｎｔｒｏｄｕｃｅｄｉｎｔｈｉｓｐａｐｅｒａｓａｎｅｘａｍｐｌｅ．Ｂａｓｅｄｕｐｏｎｔｈｉｓｉｎｔｒｏｄｕｃｔｉｏｎ，ｔｈｅｃｏｒｒｅｓｐｏｎｄｉｎｇｄｉｆｆｅｒｅｎｃｅｂｅｔｗｅｅｎＣｈｉｎａａｎｄＡｍｅｒｉｃａｉｓａｎａｌｙｚｅｄａｎｄｓｏｍｅｆｕｎｄａｍｅｎｔａｌｉｄｅａｓａｎｄｄｉｒｅｃｔｉｏｎｓａｒｅｐｒｏｐｏｓｅｄａｓｃｏｎｓｉｄｅｒａｔｉｏｎｆｏｒａｄｏｐｔｉｏｎｂｙｔｈｅＣｈｉｎｅｓｅｈｅｒｉｔａｇｅｍａｎａｇｅｍｅｎｔａｕｔｈｏｒｉｔｙ．

Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ＬａｎｄｓｃａｐｅＡｒｃｈｉｔｅｃｔｕｒｅ，ＮａｔｕｒａｌａｎｄＣｕｌｔｕｒａｌＲｅｓｏｕｒｃｅ，Ｓｔｕｄｙ，Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ，Ｅｎｌｉｇｈｔｍｅｎｔ