社会管理制度创新的动阻力分析_以_观念_结构_行为_制度范式为逻辑主线

［收稿日期］

2014－05－27［作者简介］程波辉，男，对外经济贸易大学公共管理学院讲师，管理学博士。

2014年9月内蒙古社会科学（汉文版）Sep．2014第35卷

第5期

INNEＲMONGOLIA SOCIAL SCIENCES

Vol．35

?．5

社会管理制度创新的动阻力分析

———以“观念—结构—行为”制度范式为逻辑主线

程波辉

（对外经济贸易大学

公共管理学院，北京100029）

［摘要］“观念—结构—行为”制度范式是当代中国社会管理制度创新的有效分析路径。以此制度范式

为分析主线，社会管理制度创新的动力包括现代观念嵌入的内在动力、制度供求非均衡的外在动力、利益驱使下理性选择的直接动力。社会管理制度创新的阻力包括观念变革滞后的思想阻力、制度式微及其路径依赖的结构阻力、既得利益者抵制的行为阻力。

［关键词］社会管理；制度创新；动阻力；“观念—结构—行为”制度范式

［中图分类号］C916［文献标识码］A ［文章编号］

1003－5281（2014）05－0015－06一、观念—结构—行为：一个制度范式

任何理论或学说都是建立在某种范式基础之

上的，社会管理制度创新研究也不例外。本文认为，一方面，建构中国社会管理制度创新的分析范

式必须抓住影响制度创新的“思想观念

”、“主体行为”这两个核心因素；另一方面，必须对“制度结

构”给予更多关注。即从观念、结构、行为三个维度来建构社会管理制度创新的分析框架，形成“观念—结构—行为”制度范式。下面主要从功能的角度分别对该范式中的观念、结构、行为及其相互关系进行简要论述。

首先，观念是制度创新的根本影响因素。从制度创新的视角来看，观念主要由非制度化观念和非正式制度构成。也就是说，观念并不完全等同于非正式制度。很多观念，尤其是“外生性”思想观念，并不具有制度化的特征，甚至与非正式制度相冲突。如外来的公共治理理念与中国传统的全能政府观念的对立。从功能来看

，“观念无疑是影响人类行为的基本因素之一……社会普遍流行的思想

观念决定了社会制度的基本特征和演进方向。

”［1］

（P．28）诺思曾指出

：“制度变迁就其本身而言，不能仅由相对价格的变化而得到全面的解释，在其中起重要作用的乃是一种观念。

”［2］（P．117）

正所谓任何一套制度背后都有一套价值体系

［3］

。据

此，推动社会管理制度创新，首要的应是变革社会

管理观念，扫除制度创新的思想障碍，发挥观念对制度创新的导向功能。

其次，结构是制度创新的核心影响因素。这里的结构主要是指制度结构或制度，即狭义上与观念和非正式制度相区别而言的规则体系。可以说，把制度和观念区别开来运用，不仅对于把握两者在制度创新中各自的功能发挥具有重要的作用，而且有助于解构当代中国低制度化的社会管理制度创新的过程和规律。正如ETZIONI 所说的，包括“习惯”、“文化”在内的这类制度都有这样一个优点，即它能够包含并整合对个体行为有指导作用的多

数规则。其缺点是，“制度”作为一个概念，其内涵有过于宽泛之嫌。如果这样，“制度”的概念也难

以逃脱和社会科学中其他流行概念一样的命运，即如果它包含一切，那么等于它什么也没有包含［4］（P．27）。因此，本文的制度结构不是正式制度与非正式制度的结合，事实上这种制度构成难以规避“制度变迁悖论”［5］。从功能来看，尽管“影响制度变迁绩效的因素很多，但制度结构及其互补性则是直接对制度变迁绩效产生决定性影响的因素之一”［6］。当代西方新制度主义研究范式之所以陷入窘境，根源之一就在于没有对制度本身加以重视与解构。“新制度主义……的最大缺陷就在于，没有能够深入制度的内部去研究制度的内在机理。而如果不对制度的内在机理进行深入研究，就不可能深入发现制度运作的稳定程度或一个国家的制度水平，从而也不可能全面地考察制度、观念与利益之间的关系。”［7］（PP．14 15）因此，制度结构在制度创新中具有重要地位和核心价值。正如杨光斌所言：“不理解制度结构的变化，就不可能理解政治变迁的过程。”［8］（P．16）推动社会管理制度创新，必须重视对管理制度结构的健全与优化。

最后，行为是制度创新的关键影响因素。本文的“行为”侧重于人的心理特征和客观的活动过程两个方面，主要由理性行为和过程行为构成。理性选择制度主义认为，个人也被假定为对制度的行为起着形塑作用［9］（PP．40 41）。“从思想观念到制度安排，其背后的推动力量是精英人物的积极活动与社会大众的追随和响应。”［1］（P．73）因而行为在制度创新框架中具有不可或缺的地位，是一个关键性的影响因素和解释变项。尤其在中国语境中，解释低制度化的社会管理制度创新问题时，对行为的分析不容忽视。因为通过思想观念、制度结构这些静态的分析不能完全揭示制度创新的内在规律及本质特征。必须与动态的分析相结合，即对主体的行为进行透析，才能克服这种局限性。因而在社会管理制度创新框架中，必须加入“行为”这个独立因素。

以上主要对影响制度创新或变迁的思想观念、制度结构和主体行为的各自功能进行了解析，这种分析有助于从直观上把握“观念—结构—行为”制度范式。然而，要深入理解此制度范式，还必须对三者之间的内在逻辑加以剖析。作为一个整体和系统，制度创新所要解决的核心问题是人与制度的关系问题。而人不是一般的动物，也不是一个抽象的存在物，他是有思想、会创造的高级动物。因而“观念”和“行为”成为人的两个核心属性。同样，制度也不是抽象的存在物，它具有结构性，包含特定的内容。

因此，本文的制度创新分析路径的建构是遵循这样一条逻辑线路：“制度创新”→“制度—人”→“观念—结构—行为”。与传统的制度创新分析范式相比，这个分析框架主要是引入了“观念”这个变项，或者说把“观念”从“制度—人”的框架中“剥离”出来了。

具体而言，观念、结构与行为三者之间的关系主要可以从两方面来阐释。一方面，从制度创新的层次来看，观念处于制度创新的最里层，是结构和行为的中枢系统或灵魂所在，在制度创新中发挥第一位的作用，制度创新必先从观念变革开始。结构处于制度创新的中间层，是里层（观念）与外层（行为）的连接物，地位十分重要，起支柱的作用，制度创新必须以健全和完善制度结构为核心内容。行为处于制度创新的外层，是观念和结构变迁的具体体现，对制度创新效能影响较大，制度创新必须着力改善主体行为。另一方面，从制度创新的互动来看，观念、结构和行为之间是相互依赖、相互促进的关系。首先，从观念与结构的关系来看，主要表现为观念深刻影响制度结构的变迁，而制度结构通过对观念的适应并加以内化，使原有的观念得以延续并强化。其次，从观念与行为的关系来看，主要表现为思想观念、价值观等对个体行为的熏陶和教化，个体则通过对观念的学习、甄别和内化，成为进步观念的传承者。最后，从结构与行为的关系来看，主要表现为制度结构对个体行为的约束和塑造，个体对制度结构的适应、内化和形塑。或者说，“不同类型的制度与其相应的行动之间存在双向形塑关系”［10］。其实，还包括观念与结构的结合对行为产生的影响，观念与行为的结合对结构产生的影响，以及结构与行为的结合对观念产生的影响等三重关系。总之，观念、结构和行为之间不是单向的线性关系，而是双向、多向的立体关系。

二、社会管理制度创新的动力内涵及其解析

为何要进行制度创新？其动力源泉是什么？这是解决社会管理制度创新何以启动及为何发生的重要问题。从“观念—结构—行为”制度范式来看，社会管理制度创新的动力从强到弱依次为内在动力、外在动力和直接动力。

（一）内在动力：现代观念的嵌入

所谓内在动力，简言之就是推动事物变化发展

的深层性作用力。它是与思想观念、文化等因素密切相关的概念，诚如前文所言，任何制度形成时没有不是带着价值色彩的。因此，探讨社会管理制度创新内在动力的问题也就转换成为有哪些现代观念被嵌入社会管理制度中并推动其变革？这可以从国外和国内两个角度来总结和分析。

从国外来看，对我国社会管理制度创新产生最明显影响的观念主要是现代西方管理思想，其主要包括三个阶段。一是科学管理阶段的管理思想，主要包括效率中心观、标准化的管理理念、刺激性的工资报酬制度、科学化的工作方法、“职能工长制”等［11］（PP．42 50）。二是行为科学阶段的管理思想，主要以行为科学学派的主张为主导，坚持从社会、心理的角度去对待工人、激励工人的劳动积极性，表现为对工人更多的“关心”和人格上的“尊重”。三是决策科学阶段的管理思想，主要以西蒙为代表的决策学派为主导，坚持“管理就是决策”的理念，即通过对客观理性与有限理性两种假设的对比与分析，提出应该用“令人满意的”准则取代“最优化”准则的观点［12］（PP．153 155），强调通过决策的民主化和科学化来提高组织系统的自适应能力。毋庸讳言，这三个阶段的管理思想对我国树立和强化社会管理科学化、民主化、高效化的理念，进而推动社会管理制度变革起到了重要的作用。

从国内来看，对社会管理制度创新产生重大影响的观念主要有科学发展观与和谐社会思想。实践证明，社会管理创新中的服务优先、多方参与、源头治理、动态协调等理念的提出和实施在很大程度上都源于科学发展观的引导。正如丁元竹所指出的，“针对社会发展领域存在的特殊问题和特殊规律，我们需要在科学发展观指导下，进一步提出完善我国社会管理的基本理念。”［13］同样，和谐社会思想的提出对转变社会管理观念，进而推动社会管理制度创新也产生了重大的影响和作用。从两者的关系来看，和谐社会的本质特征（如民主法治、公平正义等）蕴含社会管理制度创新的要求，而社会管理制度创新又必须以和谐社会构建为统领。“我们要构建的社会主义和谐社会，是……以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，着力发展社会事业、促进社会公平正义、建设和谐文化、完善社会管理、增强社会创造活力。”［14］因此，和谐社会思想的嵌入对社会管理制度创新具有重要的推动作用和引领价值。

以上所列出的思想、观念以及理论学说只是国内外不同时期主流观念的体现，是从宏观层面对我国社会管理制度创新产生重大影响的观念梳理。当然，现代观念中对社会管理制度创新产生影响的远远不止这些，还包括诸如福利国家理论、公共服务理论、有限政府论、治理理念等。然而，这些思想、观点相较于西方管理思想、科学发展观、和谐社会思想来说，其更多的是作为一种理论借鉴被引入的，“移植性”特征明显，而作为一种观念嵌入或渗透，其表现不是很明显。

（二）外在动力：制度供求的非均衡

所谓外在动力，简言之就是推动事物变化发展的外部条件或作用力。在制度范式中，制度创新的外在动力对应的是制度供求的非均衡。从特性来看，制度供求非均衡具有常态性，其在实践上体现为一种“制度均衡→制度非均衡→制度均衡”的动态演进过程［15］（P．175）。黄少安曾指出：“制度的非均衡始终是制度创新的第一推动力。”［16］同样，社会管理制度创新的动力也主要源于制度需求与制度供给的非均衡。下面主要从当代中国社会管理制度设置现状的角度，对这一问题加以阐释。

当代中国社会管理制度设置具有制度供求非均衡的典型特征。一方面，存在制度供给不足的问题，即社会管理制度供给难以满足人们的需求，制度供给呈现“时滞”现象。比如在社会组织登记管理制度、消费者权益保护制度、农村土地制度等领域，就存在制度偏失的问题。另一方面，存在制度供给“过剩”的问题。在社会管理领域，我国还存在大量的僵化、不适时宜的社会制度。诸如劳动教养制度、户籍制度、信访制度、审批制度等。这些制度大部分是计划经济时代的“遗产”，也往往成为既得利益者肆意侵蚀和剥夺弱者权利和自由的“保护伞”。这种制度供求非均衡的存在是我国实施社会管理制度创新的重要动因。改革开放以来，我国加大了社会管理制度供给的改革力度，制度供求非均衡的态势有所改善。比如，2003年取消了抑制人员流动和摧残人身自由的收容遣送制度、2013年国务院实施了新一轮旨在减少审批事项的政府机构改革等。这些制度的改革在一定意义上都遵循“制度均衡→制度非均衡→制度均衡”的逻辑理路。因而可以说，制度供求的非均衡是社会管理制度创新的外在动力。正如有的学者所表达的一样，“农村公共服务的短缺是一种制度不均衡的表现……这种制度的不均衡发展到今天已经影响到了整个制度结构的安排，因而，这种制度已经到

了必须改变的时候了。”［17］（P．164）

（三）直接动力：利益驱使下的理性选择

所谓直接动力，是指推动事物变化发展最明显、最简洁的作用力。从制度范式的角度来看，社会管理制度创新的直接动力是利益驱使下的理性选择。正如罗伯特·贝茨所指出的，制度创新的动因来自于设计者的功利目的，“制度需求是因为它们能增加理性行动者的福利”［18］（P．393）。在新制度经济学派看来，“一个社会中各种团体对收入预期的改变会导致它们对建立新制度安排的收益和成本评价的全面修正”［19］（P．299）。

按照新制度经济学派的解释，“诱致性制度变迁……是由个人或一群（个）人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行”，即“诱致性制度变迁必须由某种在原有制度安排下无法得到的获利机会引起”［19］（P．384）。同样，社会管理制度创新的动因也可以从这种解释逻辑得到说明。从制度主体的行为动机来看，变革社会管理制度主要在于，目前的管理制度不能带给主体获利机会，或者原有的制度使得管理成本太高、效益低下，因此社会管理制度改革与创新应运而生。

我国政府对社会组织登记管理制度、户籍制度、人民调解制度的改革和探索，就是因为这些制度不改革、不创新就根本无法带给管理客体或服务对象更多的获利机会，无法完成在新的历史条件下社会公众对社会服务的基本需求，即无法真正实现社会公共利益。虽然与制度经济学领域的制度创新所追究的私人利益的目标不同，社会管理制度创新总体上来说，是一种国家创制过程，更多涉及的是社会公共利益，但两者的共同点都是“追求利益”。进一步而言，在社会管理制度创新中，除了考虑成本—效益的问题之外，还必须区分私利和公利。只有同时满足效益高于成本、追求社会公共利益的制度创新才有可能发生，这样的制度变革也才具有持续性、权威性。

从上述三个动力的互动关系来看，现代观念深刻影响和制约社会管理制度供求的均衡状态和制度主体的行为选择，主要表现为改善制度供求状况、形塑制度主体行为。而制度均衡与否，以及制度主体的行为状况也对现代观念具有重要的反作用，主要表现为与其相容或冲突、接受或排斥、运用或抵制等。当然，社会管理制度的均衡性与制度主体的行为选择，犹如制度结构与主体行为一样也存在相互促进的关系。三、社会管理制度创新的阻力内涵及其解析

所谓阻力，简言之就是指妨碍事物发展或前进的力量。任何改革和创新都会遭遇阻力和障碍，推动社会管理制度创新，必须突破各种阻力和瓶颈。从“观念—结构—行为”制度范式来看，制约社会管理制度创新的阻力主要包括思想阻力、结构阻力和行为阻力。

（一）思想阻力：观念变革的滞后

传统落后的思想观念是制约社会管理制度创新的深层性和持久性的阻力和障碍。“传统落后观念如果没有观念变革对它的冲击和挤压，是不会退出历史舞台的……会渗入到社会管理的机理，造成‘制度化’的管理障碍和惯性。”［20］那么，当前有哪些陈旧落后的观念影响和制约社会管理制度创新呢？概括来说，主要包括宏观上的官僚主义和形式主义，以及微观上的具体的陈旧落后的社会管理观念。

官僚主义和形式主义是影响和制约社会管理制度创新的两大根本观念阻力。所谓官僚主义，是指一种脱离实际、脱离群众、不务实效、只图虚名的思想和作风。所谓形式主义，是指一种割裂形式与内容的联系，脱离内容讲形式，甚至为了形式而搞形式的思想和作风。可以说，在我国社会管理制度创新过程中，官僚主义与形式主义现象为数不少，甚至在某些地方或部门呈蔓延之势，是导致社会管理不力、制度创新乏力或锐变的重要根源。具体表现为以下三个方面。一是异化的群众观。在社会管理中，一些管理人员普遍存有“官大民小、官贵民贱、官重民轻、官贤民愚”的思想和认知。他们往往把党群关系、政社关系对立起来，不以人民利益为重，而以追求自身或本部门利益为中心；不以服务群众为己任，而视群众事情为小事；甚至与民争利、与民为敌［21］。二是错误的权力观。所谓权力观，简言之是关于权力的来源、使用等的看法和主张。正确的权力观应树立权力为人民所赋予、遵循权从法出的原则、履行人民赋予的职责、为人民谋福祉等思想和认识。然而，当前我国社会管理中，很多管理人员、尤其是基层一线的管理人员往往不能正确认识和使用手中的权力，以权谋私、权钱交易、以权压人等现象时有发生。“在他们潜意识里，权力并不意味着服务和责任，而意味着地位、特权和待遇。”［21］三是扭曲的政绩观。政绩观，即

对政绩的内容、创造目的、实施手段、评价标准等的看法和主张。正确的政绩观应以有利于国家和人民的政绩为内容，为促进国家富强和人民幸福创造政绩，以法治为政绩实施手段，以人民满意度为政绩评价标准等。反观当前我国社会管理制度创新的实践，管理人员政绩观的扭曲现象屡见不鲜。他们往往将那些“见效快、立形象、造声势、铺官阶的‘献礼工程’、‘面子工程’等作为追求的政绩”［21］。显然，这种政绩是劳民伤财的低效能或负效能，经不起人民、实践和历史的检验，势必妨碍社会管理制度创新的实现及和谐社会的构建。

除了上述宏观的社会落后观念之外，在社会管理领域，还存在诸多影响和阻碍制度创新的微观的具体的思想观念。诸如全能政府观、社会管制观、静态社会管理思维、刚性社会管理习惯等。它们往往蜕变为诸如重管理、轻服务，重管制控制、轻协商协调，重事后处置、轻源头治理，重行政手段、轻法律道德等手段；重经济建设、轻社会管理，强调政府作用、忽视多方参与等具体思想［22］。进而言之，它们一方面成为传统秩序的“庇护力量”，另一方面则构成制度创新的“阻滞因素”。比如，囿于传统社会秩序观，许多地方把“维稳”作为绩效考核标准，实行“稳定一票否决制”、“信访责任追究制”的“倒逼”机制，这势必导致社会管理制度创新的延缓甚至“变异”。

总之，观念变革的滞后是社会管理制度创新的根本阻力，必须变革社会管理观念，逐步树立“以人为本、服务为先”的理念，统筹兼顾、协商协调的理念，积极主动解决问题和关口前移、源头治理的理念，依法管理、综合施策的理念，社会管理和经济发展“两手都要硬”的理念，多方参与、协作治理的理念等［22］。

（二）结构阻力：制度式微及其路径依赖

结构阻力也叫制度阻力，是指制度本身对社会管理制度创新所造成的障碍。它是社会管理制度创新的核心阻力。那么这种阻力是如何形成，以及怎样作用的呢？我们认为，它是遵循这样一条逻辑线路———制度式微→路径依赖→制度障碍。不难看出，路径依赖是使制度本身成为制度创新阻力的重要介质。因此，只要理解和把握路径依赖这个核心概念的内涵，就能透析社会管理制度创新的结构阻力的全部含义及作用机理。

所谓路径依赖，简言之是指一个具有沿着特定路径发展演进而很难改变的正反馈机制的体系［15］（P．187）。诺思把这种正反馈机制运用于制度变迁中。他指出：“技术的渐进性变迁———只要踏上了某个特定轨道———可能导致一种技术淘汰另一种技术，尽管人们最终可能会发现：这一技术路径或许比那个被抛弃的更没有效率。”［2］（P．128）换言之，惯性的力量会使某种制度选择不断“自我强化”［15］（P．188）。他进一步总结道：“有两种力量型塑了制度变迁的路径：报酬递增，以及以明显的交易费用为其特征的不完全市场。”［2］（P．130）“在报酬递增的情况下，制度是举足轻重的。它型塑了经济的长期路径，但只要在此制度下的市场是竞争的，甚至只要大致接近于零交易费用模型，那么，长期路径就是有效率的。”［2］（P．131）以此类推，当制度衰败时，并且改革和创新制度的成本超过预期收益，其也会进入路径依赖，成为改革的阻力。社会管理制度创新过程中同样存在“路径依赖”现象。当前，我国社会领域仍存在大量不适应经济社会发展的社会管理制度，这些制度大都是计划经济时期或改革开放初期的“遗物”。也就是说，随着社会主义市场经济体制的进一步完善和发展，社会领域中的诸多管理制度并没有发生相应的变化或转换，而是沿着既定路径继续演化和发生作用。比如劳动教养制度、户籍制度、行政审批制度等。这说明某些不合时宜的社会管理制度已经被“锁入”特定的路径，形成了“制度化”的路径依赖，对其实施改革或创新将不可避免地遭遇制度惯性阻力。

因此，要高度关注社会管理制度创新的“路径依赖”问题。一方面，应依据“路径依赖”的发生机理，经常反思、预测和评估哪些社会管理制度、体制、机制在以前或目前存在报酬递增，以后的发展路向、路径和效能会怎样？另一方面，当社会管理制度失效、无效或“负效”时，要敢于超越“锁定”，即要通过平衡社会管理系统外各类压力集团的利益诉求，协调和矫正社会管理人员的思维惯性，千万不能因“锁定”而导致社会管理制度合法性资源的流失。

（三）行为阻力：既得利益者的抵制

所谓行为阻力，是指主体行为活动对社会管理制度创新所形成的阻碍。从一定意义来说，改革创新就是不同群体之间利益的重新分割，或者说是利益格局的重新洗牌。这种创新必然遭遇既得利益者的联合抵制。“因为体制内的利益集团不愿把改革的‘触须’伸向自身。”［23］社会管理制度创新同样难以逾越既得利益者的抵制。

由增量改革走向存量改革是中国改革的内在逻辑和必然趋势。可以说，社会管理制度创新就是触及经济领域中的利益存量的改革，是切实打破原有利益格局的根本性改革。正如汪洋所言：“利益是动力，也可能成为阻力……追求利益本身没有对错，关键要看利益是谁的、怎么来的。”［24］如果利益不断集中在少数人手中，是通过不正义的手段获取的，那么，利益格局就是不完善的，是需要打破、改革和调整的。当前，我国在取得经济社会发展巨大成绩的同时，利益格局正在慢慢固化，其对社会管理制度创新的危害是不言而喻的，它“不仅会使公众在参与社会管理过程中博弈失衡，产生挫折感和被剥夺感，使管理创新失去活力，而且会严重阻碍各领域的人员横向和纵向流动，导致整个社会发展失去动力”［25］。因而从某种程度上说，利益固化是根本性障碍。因此，推动我国社会管理制度创新，关键是突破原有利益格局的窠臼，促进既得利益者由改革的阻止者转变为改革的拥护者和推动者。

就社会管理制度创新的三个阻力间的关系来看，无疑思想阻力是第一位的，对结构阻力和行为阻力具有深刻的影响。从一定意义来说，正是由于思想观念转变的滞后，社会管理制度才不断衰败并陷入路径依赖而“不可自拔”，也是由于传统落后的观念制约，利益格局才不断固化并难以突破，进而既得利益者才“有机可乘”，不断设置改革障碍。同样，制度式微及其路径依赖、既得利益者的抵制，必然对落后思想观念的生存和延续发挥“推波助澜”的作用，因为思想观念一旦制度化便难以革除，一旦为既得利益者所利用便会不断“传承”。此外，社会管理制度创新的结构阻力和行为阻力之间也存在密切的相关性。

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（责任编辑牧仁）