023、城市组团公共服务设施配置探讨——以杭州市良渚组团为例

组团公共服务设施探讨——以杭州良渚组团为例

陈添明

摘要：随着大城市内部空间组团化发展趋势，城市组团研究引起越来越多的重视。城市组团公共服务设施配置相对城市中心城区公共服务设施配置有一定的差别，不能生搬硬套，本文研究目的为探讨城市组团级别的公共服务设施的重点、配置体系、实施策略。本文通过对杭州市良渚组团公共服务设施这一样本存在的问题的分析，提出一般大城市外围组团公共服务设施的特点，建议有一定的配置弹性，留有余地，既要避免超前建设形成浪费，又要避免因规划期末配套不足，导致的临时建设没有余地。并以公共服务设施分层分级供给为导向，提出城市组团公共服务设施建设的内容、配置体系。最后提出可行的组团公共服务设施规划实施建议，认为与一般城乡层面的公共服务设施均等化规划策略不同，组团能级有限，建设重点有所不同，提出组团内部公共服务设施可以差异化发展这一观点。

关键词：城市组团；公共服务设施；弹性供给；分层分级

1、研究意义

城市经济学指出，城市规模过小，会导致土地利用不经济，城市规模过大，又会产生负效应。为控制在一个合理的规模，大城市尤其是特大城市的组团化发展是几乎是城市发展的必经之路，即使像杭州这样在浙江省内城市中市域范围内首位度较高的城市，在2001年的城市总体规划中也明确提出了一主三副六组团的发展构想，力图疏散主城人口，控制主城规模，通过建设外围不同功能定位的三个副城与六个组团，实现容纳445万城市人口的发展目标（其中主城185万人口）。

根据2011年的杭州城市总规实施评估，从2001年底至2011年，十年来从人口增速看，城市组团人口增速远超主城人口增速，从建设用地增长情况看来，外围六大组团城镇建设用地规模为132.44平方公里，已大大超出总规2020年确定的组团城市用地规模30.98平方公里，超出约为101平方公里，而六组团中良渚组团开发建设量又显著高于其他几个组团，组团人口与用地规模双双突破总规控制规模。与此同时，公共设施用地的比重却呈现下降趋势，良渚组团现状公共管理与公共服务设施比重仅为 5.8%，远低于国家标准，组团发展与公共服务设施供给脱节。

此外，随着经济的发展，居民的人类发展指数和生活满意度，就会与单一GDP高低逐渐脱离，关系到老百姓幸福感的，一是实际收入增长能否跟上经济增速，二是政府支出中是否有足够的公共服务支出，这时民生与社会建设的关系就会越来越紧密。城市外围组团公共服务设施的建设，关系到组团民生、吸引主城及新增城市人口、实现城市总体规划的目标。

2、杭州良渚组团公共服务设施现状概括

良渚组团承担着保护良渚文化遗址和承接部分中心城区的文化休闲旅游和生态居住的功能，是杭州外围六大组团中唯一两个跟主城零距离接触的组团之一，现状良渚组团公共服务设施主要有以下问题。

2.1、缺少高级别设施

缺少组团级别的公共服务设施，其他级别的公共服务设施服务水平普遍较差。其中教育、医疗设施等服务设施服务水平优于文化体育等服务设施，公益性公共服务设施服务水平优于经营性公共设施，原因是项目选择上政府倾向建设公益性服务设施，而经营性服务设施社会资本不足。

2.2、内部设施不平衡

内部社区公共服务设施分化明显，地域空间上分布不平衡。靠近主城的勾庄地区新建的居住区，一般公共服务设施齐全、配套完善，而组团内撤村建居的社区及组团外围居住点的社区公共服务设施则比较差。存在城镇密、农村疏、南部密、北部疏、沿路密、山区疏的特点，现状公共服务设施社区与城中村配置数量、密度超过外围农村，此外还呈现沿路带状分布，集中布置在莫干山路、勾运路、良渚路、东西大道两侧。

2.3、外围农居低水平配置

农居点分散也造成公共服务设施不能集中，停留在低水平配置阶段。组团内现状农村居民点内的公共服务设施配置普遍存在种类单一，规模小的问题，仅有一些卫生室、老年活动室等设施。

3、城市组团公共服务设施应注意的特点

通过杭州良渚组团现状分析，可以得出城市外围组团的公共服务设施通常面临着从层次不全，到水平低下这一现状结论。原因比较简单，因为城市外围城市组团通常不属于城市总体规划体系的中心城区，通常为外围乡镇建设用地的集合体，但是又要承担城市发展的特定

任务，因此也纳入城市框架体系中。也因为通常是外围乡镇建设用地，能级有限，自然公共服务设施现状水平不可能达到中心城区同等的水平。针对这一特殊情况，笔者认为在配置城市组团这一级别公共服务设施时，需要注意以下两个特点。

3.1、测算需留有弹性

通常在对城市公共服务设施需求测算时，一般套用公共服务设施的国家标准或者地方标准就已经足够。但不同于城市公共服务设施需求测算，组团公共服务设施测算时应留有余地弹性，不宜满打满算。因为组团中一定存在第二居住地人口与通勤人口，这些人对公共服务设施需求弹性较大。尤其是中小学教育，第二居住地人口甚至户籍甚至不会迁入组团，因为通常主城的教育资源更为丰富。比如良渚组团现状就存在12.7%的居住在良渚组团但户口又在主城内各区的常住人口，这时中小学全额计算并建设就会造成设施浪费，但这些第二居住地人口限于出行半径要求，幼儿不可能长途跋涉，在主城区解决就学问题，对组团内幼儿园又有一定需求，所以教育设施、基础医疗卫生设施等不能一概而论，需要在考虑的时候留有弹性。

3.2、需求存在井喷

从城市经济学视角看，公共服务设施本质上是公共产品范畴，不同于普通商品，它具有非竞争性和非排他性两个特性，它以公平与效率最大化而不同于私人产品利润最大化为根本特征。然而，城市何时需要何种公共服务设施，需要何等规模的公共服务设施，并不是简单的商品供给曲线就能解释的。事实是目前良渚组团公共服务设施虽然停留在一个比较低的水平，但也能满足基本的需求。但随着居民收入的提高，预计未来会存在一个井喷期。这是因为根据经济学完全竞争市场分析的劳动力供给与工资的关系，“最初，由于高工资的诱惑，劳工供给会增加。但是，到达某点以后，较高的工资会导致人们更少的工作时间，并把更多的时间用于闲暇。……现在来看，需求的增加反而会降低劳动的供应量。”因此，向后弯曲的供给曲线形象的表述了劳动供给中价格与数量的关系，说明了随着居民收入的增加，到某一个点以后，劳动力供给曲线会向后弯曲，会把更多的时间放在文化、体育、商业服务等较高层次的公共服务消费中去。因此不同于查漏补缺全面铺开的主城公共服务设施建设，外围组团公共服务设施存在一个从基本需求到高级需求，从低水平需求到高水平需求，从少量需求到井喷需求的指数发展过程，需要在规划阶段注意留有余地，为未来拓展高水平高需求的文化体育商业等设施留有发展空间。

4、城市组团公共服务设施布局构思

城市组团公共服务设施应从内容、规模上实行分层分级控制，针对不同的需求、不同的服务对象配套不同层次、等级的公共服务设施，发展设施效益最大化，避免浪费。城市组团公共服务设施可以划分为片区级及以上设施、居住区级公共服务设施两类。其中片区级及以上设施包括城市级、组团级、片区级三类设施，城市级公共服务设施指为城市（区）服务的公共服务设施；组团级设施指为外围独立城市组团本身服务的公共服务设施；城市片区级公共服务设施指为由各街道范围内大型居住片区等服务的城市区域性公共设施。而居住区公共服务设施按照国家规范，一般分为居住区、居住小区、基层社区三级，各级按居住区规范控制规模。居住区的规划布局形式可采用居住区—居住小区—基层社区三级结构，居住区—基层社区、居住小区—基层社区两级结构，及相对独立的基层社区等基本类型。

图1 城市组团公共服务设施分层分级例图

4.1、城市级、组团级、片区级公共服务设施

城市级、组团级、片区级公共设施以单处最小用地规模、建筑规模控制为主，同时以相关部门的建设意向为参考，如城市有自己独立的公共服务设施配置规定，则各项用地不得小于各个城市公共服务设施基本配套规定中的最小规模要求，由于组团公共服务设施测算时需要留有一定的弹性，视城市组团具体情况可适当增加或调整部分公共设施。

建议的具体设施主要包括：教育，主要为高中；医疗卫生，包括综合医院、专科医院；

文化，包括组团级文化中心、片区级文化中心；体育，包括组团级体育中心、片区级体育中心；商业，城市商业设施类型业态多样，属于经营性公共设施，则主要由市场经营配置和调节；社会福利，包括组团级、片区级的老年人社会养老设施、残疾人社会福利机构。

4.2、居住区公共服务设施

居住区公共服务设施以总量控制为主，根据各类设施测算，建议用地占居住区总用地的15%—23%左右，指标控制可采用单处一般配建规模和百户指标两项控制，这样就规定了单处设施的最小配置规模跟居住区总需求。其中建议居住区级公共服务设施已编制控规的地区落实定位、定性、定量要求，未编制控规的地区仅落实定性、定量要求；居住小区级及基层社区级公共服务设施则以总量控制为主，其中部分居住小区级公共服务设施（涉及公益性内容部分，如小学、幼儿园、托老所等）已编制控规的地区明确定位、定性、定量要求，未编制控规的地区落实定性、定量要求。基层社区级各项设施原则上以总量控制为主。

建议的具体设施主要包括：教育，包括基础教育（初中、小学、九年一贯制学校）和幼儿园，其中由于城市外围组团常住人口中一定有部分人口的户籍在主城内，这些人群对居住小区级以上级别的教育设施更依赖主城区，但对幼儿园和中小学、高中配套设施规模应区别对待，除幼儿园外，教育设施应根据需求人口测算，按比例打折计算；医疗，包括社区卫生服务中心等；文化，包括居住区文化活动中心等；体育，包括居住区体育中心等；商业服务，为居住区小型商业业态，以总量控制为主；社区服务，主要包括居住区养老院、工疗站、社区服务中心等。

如此，在用地方面，根据国家及地方的各项公共服务设施标准测算，教育设施用地占了公共服务设施用地的50%以上，是城市组团公共服务设施的主要内容；其次为文体设施，超过15%，然后才是医疗及商业设施等其他各项设施。

6、城市组团公共服务设施布局实施建议

6.1、促进组团内部差异化发展

与公共服务设施城乡均衡化发展不同，组团通常吸引的是城市青年人口，教育与医疗卫生是组团公共服务设施的重中之重，重点板块应集中建设。因为在组团建设初期，地方财政支出有限，不可能在组团内部四处建设，需要考虑投资的有效性，集中力量在组团启动区块形成一个增长极，将中心幼儿园、标准化中小学、大型医疗设施布置在该区域，外围地区实施中小学维修改造、加强学前教育、建立基本医疗服务即可。后期，随着组团极核的形成，

应实现公共服务社会公平，推进义务教育均衡发展，建立公共卫生体系，加快完善惠及全民的公共服务体系。

6.2、创新基本公共服务供给方式

建立政府为主、市场和社会共同参与的多元化供给模式。十八大报告明确提出基本公共服务是由政府主导的，并把基本公共服务作为社会建设的一环提高到社会和谐稳定的高度。为此，一是需要从政府层面保障基本公共服务支出，强化基本公共服务绩效考核和行政问责，二是创新公共服务供给方式，改革基本公共服务提供方式，考虑引入竞争机制，扩大购买公共服务，实现提供主体和提供方式多元化。

6.3、强化公共服务设施用地控制，保证建设用地落实

组团通常是城市新区，必须保证公共服务设施用地在快速发展中不被挪用，因此建议先由专项规划确定公共服务设施的位置、规模、内容，然后需编制切实有效的控制性详细规划编制，将公共设施用地作为严格管理控制的对象，对未建用地进行刚性化控制，使其在建设用地上得到具体的落实，并在随后的一书两证控制中严格执行城市控制性详细规划的设施内容。

6.4、贯彻经营城市理念，转变开发方式

通过公共服务设施这一支点经营城市也是各地政府常用的手法，即发挥城市组团公共服务设施建设强大的外部正效应，转变周边土地开发方式，事先收储，推行公共服务设施先行的措施，通过对公共服务设施建设的先期投入，实现周边土地增值，再通过招标拍卖获得增值收益，补偿先期投入，并蛙跳进行下一轮重点区域公共服务设施建设。

参考文献

1 谢文蕙，邓卫，城市经济学，清华大学出版社，1996；

2 保罗萨姆尔森，完全竞争市场分析，经济学（第十八版），人民邮电出版社，2008；

3 丁一，城市居住社区公共服务设施设置的动态思考，河南大学学报(自然科学版)，2010；

4 杭州市城市规划公共服务设施基本配套规定，杭州市人民政府，2010；

5 张少伟，宋岭，李志民，城镇居住小区级公共服务设施配套建设及其影响因素研究，安徽农业科学，2011；

6 《杭州市城市总体规划（2001-2020）》实施评估报告，杭州市规划局，2011；

7 陈家付，十八大报告亮点：群众诉求表达不能“短路”，人民日报海外版，2012。

作者简介：陈添明，城市规划师，杭州城市规划设计咨询有限公司。