【2018年三农问题调研报告】湖北省、浙江省土地整治实施模式创新调研报告

湖北省、浙江省土地整治实施模式创新

调研报告

近年来，国土资源部大力倡导创新土地整治实施模式，鼓励农村集体经济组织和农民依据土地整治规划开展土地整治，一些地方相继进行了大量探索。为深入了解各地在土地整治实施模式创新方面的做法和成效，以更好总结经验并加以推广，5月23日至27日部土地整治中心调研组对湖北、浙江两省土地整治实施模式创新情况进行了深入调研。

一、两省的探索与实践

近年来，湖北、浙江两省结合地方实际，在创新土地整治实施模式方面进行了积极探索，特别是在实施主体、管理程序、资金筹措和关键环节等方面进行了改革尝试。

（一）创新实施主体。2012年前，湖北天门等一些地方国土部门就与项目所在地乡镇签订委托代建协议，乡镇政府成为项目实施主体；2013年12月,湖北发布《省国土厅关于开展土地整治项目农业龙头企业和农民专业合作社自建工作试点的通知》，明确市州以上政府及相关部门认定的龙头企业和合作社是相关试点中土地整治项目的实施主体；2014年5月,湖北出台《省国土厅关于开展土地整治工程农民自建以奖代补试点工作试点的通知》，明确乡镇政府是相关试点中土地整治项目的实施主体，农村集体经济组织是作为奖补对象的建设主体。浙江近年来逐步形成“农民知情、农村集体经济组织申报、乡镇政府实施、国土部门牵头、多部门联动、县级政府考核”的土地整治工作总体格局，同时鼓励企事业单位和社会团体积极参与。2012年杭州出台《关于印发<临安市自筹资金垦造耕地项目实施意见（试行）>的通知》，鼓励各类农业经营主体参与或承担土地整治项目实施。

（二）优化管理程序。2014年4月，湖北国土厅下发《关于下放土地整治项目三项审批权有关事项的通知》，将省投项目立项审批权和规划设计变更审批权下放至市州国土局，并在6市试点将省投项目竣工验收权下放至所在市国土局；在龙头企业和合作社自建试点中，项目选址、测绘、可行性研究、立项申报、规划设计、中介机构选择及竣工验收等执行现行规定，施工单位选择可以采取邀标方式；在农民自建以奖代补试点市

县，当地政府先行垫资启动建设，相关农村集体经济组织实施，项目完工并经省国土厅验收合格后足额补助。2014年4月，浙江国土厅出台《关于贯彻落实省政府办公厅<关于进一步加强耕地占补平衡管理的通知>有关事项的通知》，明确县级政府负责垦造耕地项目审批立项、实施和验收，县级国土部门加强垦造耕地项目管理；自筹资金垦造耕地项目采取“先建设、后验收、再拨款”模式，土地承包人自己垫资建设，验收合格后政府回购用于占补平衡。

（三）多元筹措资金。湖北一些地方以土地整治项目为平台，集中投入土地整理、农田水利等涉农资金，发挥资金的集聚效应和放大效应；龙头企业和合作社自建项目需出具承担不低于试点项目资金15%比例的自行投入承诺，从调研情况看，龙头企业或合作社出资额往往超出这一比例，如天门华丰农机专业合作社土地整理项目总投资2944.76万，该合作社自筹1100万元，孝感春晖集团承担的土地整治项目投入资金6000万元，该集团自筹1600万元；开展农民自建以奖代补试点的农村集体经济组织需筹集70%整治资金（自筹资金或投工投劳、以物折资等），当地政府才垫付30%的奖补金额启动建设。浙江各地根据实际，出台不同资金补助方式，鼓励社会资金参与土地整治；嘉兴积极探索土地整治项目融资贷款模式，实施主体可向国开行等申请涉农贷款，同时整合村庄整治、农田水利建设等涉农资金，发挥各项资金的叠加效益；在自筹资金垦造耕地项目实施中，各类农业经营主体、企事业单位和社会团体等都积极参与。

（四）抓住关键环节。湖北试点下放三项审批权后，着力构建“省级备案—市级审批—县级实施”机制，严格依法合规审批，切实落实监管责任，推进建立绩效评价信用机制和责任追究机制；在龙头企业和合作社自建试点中，加强督促项目建设，严格资金使用，推进建立绩效评价机制和责任追究机制；在农民自建试点中，县级国土部门会同财政、农业部门严格审核奖补申请，市级国土部门会同财政、农业部门组织验收。浙江着重加强土地整治项目准备、实施、竣工验收和后评价四个阶段管理，县级国土部门负责开发项目的立项审批、实施监管和县级初验审核，市级国土部门负责整理复垦项目的立项审批和市级验收审核，省级国土部门负责省级验收审核和抽查监督；垦造耕地项目审批立项、实施和验收权下放后，浙江着重强调市级国土部门定期抽查复核（比例≥40%）通过县级验收项目，省级国土部门定期以市为单位抽查复核（比例≥15%），发现问题的及时整改。

二、取得的成效与经验

湖北、浙江两省围绕农村改革发展大局和土地整治事业发展大计，因地制宜推进土地整治实施模式创新，取得了初步成效，也积累了有益经验。

（一）取得的初步成效。两省取得的成效主要表现为：一是适应了规模经营需要，促进了现代农业发展。通过实施土地整治调整权属关系、配套基础设施，推动了农业规模化生产、集约化经营。湖北天门华丰农机专业合作社土地整理项目围绕形成和发展板块农业，通过土地流转、村庄集并，达到“土地集中、居住集中、种植集中、收割集中”，促进了企业化管理、机械化耕作；孝感春晖集团自建土地整治项目根据现代农业发展需要，将农田统一建成30-50亩一块、机耕路配套、沟渠相连、旱涝保收的高产田。浙江嘉兴通过整合资金推进土地整治，加快了新农村建设步伐、改善了农村居住环境，分散农田建成了连片高标准农田，便于集中流转和规模经营，为推进农业现代化打下了坚实基础。

二是提高了农民参与水平，改善了农村治理水平。通过引导群众参与、发挥主体作用，进一步激发了群众热情、满足了群众意愿。湖北试行的委托乡镇代建和浙江推行的乡镇政府实施，充分发挥了乡镇政府与农村集体和农民群众关系较近的优势，调动了群众主动性，激发了参与积极性，村民自治效果突出。湖北试点的龙头企业、合作社和农民自建项目，着力做到农民事农民办，克服了常规实施模式导致的建用分离和脱离实际等弊端。浙江试点的自筹资金垦造耕地中，各类农业经营主体参与或承担项目建设，政府回购占补平衡指标，做到了项目实施的权责统一，既调动了农民当家作主的积极性，也有利于增强基层政权的组织凝聚力。

三是开拓了资金筹措渠道，提高了资金利用效率。通过创新实施模式，不仅确保了国家财政投入维持在较高水平，还拓宽了土地整治资金筹措渠道。湖北试点的龙头企业和合作社自建项目，以及正在部署开展的农民自建试点，较好发挥了财政资金的引导作用，撬动了农村集体经济组织、工商资本投入和农民以工投劳、以物折资等。浙江嘉兴以土地整治项目融资贷款开启了信贷资金投入土地整治的探索，杭州自筹资金垦造耕地项目也积极尝试了土地整治资金的市场化运作模式。社会资本的积极参与，不仅有利于构建较为合理的土地整治投入机制、有效降低财政资金风险，而且促进了财政资金利用效率、发挥了财政资金“四两拨千斤”作用。

四是保证了工程建设质量，促进了后期有效管护。通过创新实施模式，克服了常规实施模式因为赶工期、保进度而导致脱离地方实际和偏离群众需要的缺陷，也有利于加强后期管护。