规划水资源论证的技术思考

规划水资源论证的技术思考

陈红卫1

,张焕林1

,姜广斌2

,张德凯

3

(1 江苏省盐城市水利局,江苏盐城 224002;2 水利部水资源管理中心,北京 100028;

3 江苏省大丰市水利局,江苏大丰 224100)

摘 要:顺应落实最严格水资源管理制度的要求,一些地区积极开展了工业园区、经济开发区和城市总体规划等水资源论证试点,突破了建设项目水资源论证范畴,为规划水资源论证的立法奠定了良好的实践基础。规划水资源论证工作在全国各地已越来越受到重视,水利部正在研究制定 水资源论证条例 ,完善规划和建设项目水资源论证工作。结合多年来水资源论证、评审和管理工作实践,深入思考了规划水资源论证的技术框架,探讨了国民经济和社会发展规划、城市总体规划、开发园区规划的分类论证以及规划水资源论证报告书审查要求,为加快完善和不断规范规划水资源论证提供参考。

关键词:规划;水资源论证;技术框架;报告书编制;报告书审查中图分类号:TV213 文献标识码:

B 文章编号:1671 1408(2011)01 0051 04

收稿日期:2010 07 19

作者简介:陈红卫(1967 ),男,江苏东台人,高级工程师,节

水办主任。

规划水资源论证是贯彻实施 中华人民共和国水法 的要求,拟在规划编制阶段,从宏观上论证水资源承载能力对规划的支撑与约束条件,提出完善规划的意见以及保障合理用水、预防或减轻对水资源可持续利用不良影响的对策与措施,提高规划的科学性,从源头上促进经济社会发展与水资源条件相适应,推进经济社会发展的重大战略部署与区域水资源承载能力相协调。多年来的建设项目水资源论证和规划环境影响评价实践,提供了值得借鉴的成功经验和技术条件,将为规划决策的水资源关口前移发挥重要作用。

1 规划水资源论证技术框架

1 1 现状调查与分析

现状调查与分析的常用方法有资料收集与分析、现场调查与监测等。现状调查应针对规划对象的特点,按照全面性、针对性、可行性和效用

性的原则,重点调查环境、社会和经济3个方面。现状分析应重点分析社会经济背景及其资源、环境问题,确定当前主要水资源问题及其产生原因。

1 2 规划实施的限制因素

从跨界水资源因素,经济因素与水资源、水环境问题的关系,社会因素与水资源开发利用压力,水环境污染对社会、经济及自然环境的影响,社会、经济、环境对规划区域可持续发展的支撑能力等方面,客观分析规划目标、方案实施的水资源和水环境的限制因素。1 3 规划用水水平评价

结合实际,科学地分析规划范围内水资源开发

利用潜力和生活、生产、生态用水状况以及不同时期的主要用水指标,并与国内外先进水平、用水和节水指标等进行比较,评价规划区域用水水平,提出技术可行、经济合理的节水措施,并确定合理的规划取用水量。

1 4 规划取水可靠性与可行性分析

根据社会经济发展指标和统计分析的用水指标,采用分项预测法、综合法等预测 三生 需水量;以供水工程规划为基础,结合设计供水能力、不同水平年和不同保证率的来水与用水过程,通过水量调节计算确定规划范围的可供水量,评价水资源质量,并进行供需平衡演算,分析规划取水的可靠性与可行性。

1 5 论证方案的优选

识别规划直接或间接影响到的主要经济活动,分析规划方案实施的水资源需求、水环境影响和没有规划方案实施情况下区域水资源状况、水环境问题的主要发展趋势。依照国家现行的水法律、法规及其有关政策规定,对所有的规划水资源论证方案进行比选,以确定论证的可行性方案。筛选主要方法有:类比分析法、层次分析法、情景分析法、矩阵法等。

1 6 规划实施的影响预测评价

预测规划方案实施的水资源、水环境的直接和间接影响,尤其是累积影响和规划方案影响下的水资源可持续利用能力。预测方法一般有类比分析法、环境数学模型法、情景分析法等。累积影响分析应当从时间、空间两个方面进行,常用的方法有专家咨询法、核查表法、网络法、系统流图法等。

规划实施的影响预测评价内容主要包括规划对水资源数量、水环境保护目标、水环境质量等的影响。评价方法一般有加权比较法、费用效益分析法、层次分析法、对比评价法等。

1 7 预防或减缓影响的主要措施

在拟定预防或减缓规划方案实施对水资源、水环境影响的对策与措施时,应遵循 预防为主 的原则和优先顺序。一是预防措施,用以消除规划对水资源、水环境保护的缺陷;二是最小化措施,限制和约束水资源开发利用行为的规模、强度或范围,使水资源、水环境影响最小化;三是减量化措施,通过法律、行政、经济、技术等手段降低不良影响;四是修复补救措施,对已经受到影响的水资源、水环境进行生态修复或补救;五是重建措施,对于无法恢复的水资源、水环境,通过工程重建的方式替代原有的水资源、水环境。

1 8 公众参与

公众参与应覆盖规划水资源论证的全过程。

公众参与的综合考虑因素:一是影响范围广且多为直接影响的规划,应采用广泛的公众参与;二是技术复杂的规划,要求有高层次管理者、专家的参与;三是充分考虑时间因素和人力、物力、财力等条件,通过一定途径和方式,遵循一定程序,开展公众参与活动。

公众参与的主要内容应当有水资源背景调查、水资源质量评价、减缓措施征询、跟踪评价及监督。参与评价工作的公众应当包括有关单位、专家和公众(除专家以外的公民)。

公众参与的主要方式有问卷调查、个别访谈、座谈会、论证会、大众传媒、发布公告、设置意见箱和召开听证会等。

1 9 结论性意见与建议

通过规划水资源论证,应对规划方案得出评价结论中的一种:一是建议采纳可行的推荐方案;二是修改规划目标或规划方案;三是放弃规划。如果已有的规划方案在水资源和水环境承载能力上均不可行,则应当考虑修改规划目标或规划方案,并重新进行规划水资源论证;否则,应当放弃规划。

修改规划方案应遵循的主要原则:一是目标约束性原则。新的规划方案不应偏离规划基本目标,或偏重于规划目标的某些方面而忽视其他方面。二是充分性原则。从不同角度研究制定新的规划方案,为规划决策提供更为广泛的选择空间。三是现实性原则。新的规划方案应在技术和资源、环境、经济等方面可行。四是广泛参与原则。在广泛的公众参与基础上,形成新的规划方案。

1 10 规划实施后的跟踪监测与管理

对于可能产生重大水资源、水环境影响的规划,在编制规划水资源论证报告书时,应拟定水资源、水环境监测与跟踪评价计划、实施方案。利用现有的技术标准和监测系统,监测规划实施后的影响,并通过专家咨询、公众参与和行政管

理等,监督和跟踪评价规划实施后的实际影响,核查规划水资源论证及其建议的减缓措施是否得到了有效的贯彻实施,确定为进一步提高规划的水资源效益所需的改进措施,吸取规划水资源论证的经验和教训。

2 规划水资源论证报告书编制

2 1 基本要求

规划水资源论证报告书编制单位必须具有水资源论证资质,并对论证报告书编制质量负责。

规划水资源论证的涉水指标主要有人口规模、城市化水平、人均生活用水量、灌溉水利用系数、万元GDP用水量、单位工业增加值取水量、工业用水重复利用率、饮用水源地安全达标率、供水管网漏失率、节水型器具普及率、废污水处理率、工业废水达标排放率、地表水功能区达标率、地下水水位变幅、地下水超采区面积比例、绿化率等。

规划水资源论证报告书编制应当数据详实、论据充分,文字简洁、图表齐全,结论准确、建议合理。其主要内容应包含总论、规划的协调性与合理性分析、规划范围水资源开发利用现状条件分析、规划范围需水量分析、规划范围供需平衡分析、规划范围水资源配置及承载力分析、水资源的约束和制约作用、规划方案实施的影响预测、预防或减轻对水资源和水环境影响的方案优选分析、公众参与评价、规划实施后的跟踪监测与管理、论证结论与建议等详细研究。

2 2 分类论证

2 2 1 国民经济和社会发展规划

国民经济和社会发展规划按行政层级,分为国家级规划、省级规划、市县级规划;按对象和功能类别,分为总体规划、专项规划、区域规划。

国民经济和社会发展规划水资源论证,应当以流域或区域水资源规划成果为基础,以宏观水资源配置格局为前提,充分利用水资源及其开发利用调查评价成果,进行科学论证。根据促进经济、社会、环境协调发展的总体要求,按照流域或区域水量分配方案实施用水总量控制,按照流域或区域可利用量对资源消耗量实施上限控制,按照河湖和地下水生态环境用水要求进行生态环境水量控制,明确水资源开发利用 红线 ;按照节水型社会建设要求进行用水定额控制,明确用水效率控制 红线 ;按照地表水功能区纳污能力和入河污染物限排总量意见进行入河污染物总量控制,明确水功能区限制纳污 红线 。系统分析规划取水、用水和退水对水资源、水环境的累积影响、叠加影响和间接影响,同时分析规划对其他区域、其他行业等第三者的影响。

在分析论证的基础上,得出规划水资源论证结论,主要包括规划与法律法规、相关政策以及其他相关规划的协调性,规划需水的合理性、规划实施的水资源保障和对水资源、水环境可能造成的不利影响、预防或减缓不良影响的对策与措施等,规划草案的调整建议。

2 2 2 城市总体规划

按规划编制过程,城市规划分为总体规划和详细规划两个阶段。城市总体规划包括市域城镇体系规划和中心城区规划。

城市总体规划水资源论证,应当以区域水资源可利用量为基础,客观评价规划范围水资源条件,分析水资源承载能力对城市总体规划的支撑和约束作用,论证规划实施水资源需求的合理性和水资源保障的可靠性;在水资源供需平衡分析的基础上,论证城市总体规划与已批水资源配置方案、区域用水总量控制目标是否相符及其影响,论证规划提出的用水指标与水资源开发利用 红线 的协调性。按照节水型社会建设要求和用水效率控制 红线 ,结合城市发展水平与各行业用水水平,分析城市总体规划确定经济社会活动的用水结构、用水指标等,提出技术可行、经济合理的节水措施,并确定合理的用水需求。依据水资源保护要求,分析未来城市发展对水环境、水生态的影响,重点分析城市总体规划中水域利用和经济社会活动产生的退水对地表水功能区水质的影响。对以地下水为供水水源的城市,应当论证地下水开采影响及其产生地质灾害的可能性等。按照水功能区的限制纳污 红线 ,论证规划实施对城市水生态环境目标的影响,提出避免或减轻取水、用水和退水对江河、湖泊、地下水的影响,促进城市人水和谐与生态建设。

在分析论证的基础上,完善城市供水中地下水水源、地表水水源和非常规水源的城市应急保障体系,提出调整或完善城市总体规划的合理化建议,

使城市总体规划确定的发展规模、城市人口、土地利用、发展定位、战略布局等与区域水资源承载能力相适应,避免城市总体规划实施引起水资源开发利用、节约保护的重大失误。

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3 开发园区规划

开发园区实际上是广义的开发区,包括经济技术开发区、高新技术产业开发区、进出口加工区、保税区、经济合作区、旅游度假区等。开发园区规划内容包括主要的产业类型、产业规模、发展目标、产业布局、给水方案和排水方案等。

开发园区的用水需求分为工业项目需水、配套服务需水、景观环境需水和居民生活需水等,需水量一般采用用水定额法、面积定额法计算,并利用单位产量用水量、单位产值用水量、重复利用率等指标总体评价其用水水平,再与当地和全国的同类开发园区比较,分析其用水的合理性。供水水源兼顾地表水、地下水和雨水、再生水、微咸水、海水等非常规水源,分析不同供水保证率的可供水量、各种水源地水质、开发园区取水能力和输水能力,确保其满足开发园区的供水需求。根据开发园区需水量、供水水源可供水量进行水资源供需平衡分析,提出节水措施,提高水的重复利用率。退水分析应当兼顾各类排水量、污水处理及再生水利用,包括开发园区的总排水量和总排污量,根据水环境容量、废污水处理达标情况和污染物入河排放量,分析开发园区排污的可行性及其对区域环境和第三者的影响程度等。

在分析论证的基础上,完善开发园区供水和非正常退水的应急预案,得出开发园区规划水资源论证范围合适、用水需求和退水方案合理、供水水源可靠、取水和退水影响分析全面、对第三者影响采取了必要的补救措施、满足水资源可持续利用要求等论证结论,提出调整或完善开发园区规划的合理化建议。

3 规划水资源论证报告书审查

设区的市级以上水行政主管部门或流域管理机构负责规划水资源论证报告书的审查工作。规划水资源论证报告书的审查权限由与规划审批的同级水行政主管部门负责。涉及流域机构管理的,由流域机构负责审查。全国人大、国务院及其有关部门批准或审批的规划水资源论证报告书由国务院水行政主管部门负责审查。

报告书审查应当采取会审方式,由审查机关组织有关专家和单位代表召开论证报告书审查会。审查组的专家应当从依法设立的国家和地方专家库内相关专业的专家名单中随机抽取。参与论证报告书编制的专家,不得作为审查组成员。审查组中专家人数不得少于总人数的1/2。参与审查的专家应当客观、公正、独立地对论证报告书提出署名的书面审查意见,规划审批机关、编制单位和审查组的召集部门不得干预。专家审查组应出具由组长署名的专家审查组意见,主要内容包括:水源分析的科学性和准确性;对规划水资源保障合理性、可行性的总体评价以及优化调整意见;提出的预防或减轻对地表水水功能区、周边区域不良影响对策措施的可行性、有效性及调整建议。

规划水资源论证报告书审查并报批后,规划范围内建设项目的水资源论证工作可依法在审批程序和内容上适当简化。

4 结 语

规划水资源论证是一项全新的工作,缺乏成熟的工作经验和相关技术标准,需要不断探索、认真实践。只有在加快 水资源论证条例 立法和配套制度建设的同时,突出规划水资源论证技术标准体系和论证队伍建设,充分发挥规划部门、科研院所、行业协会和水资源管理机构的作用,严格从业人员的准入制度,保证规划水资源论证报告书的编制质量,搭建技术交流平台,才能又好又快地促进规划水资源论证工作的广泛开展,从取水、用水和退水三个环节落实好最严格的水资源管理制度,保证规划水资源论证制度的顺利实施。

参考文献:

[1] 张焕林,姜广斌,陈红卫,等 探析规划水资源论证的政策

框架构成[J] 水利发展研究,2010(4):53 56

[2] 刘卓,陈献 关于建立规划水资源论证制度的思考[J] 水利

发展研究,2009(1):16 19

[3] 陈庆伟,张淑玲,等 规划水资源论证初步研究[J] 水利发

展研究,2010(3):33 35

[4] 国家环境保护总局 规划环境影响评价技术导则(试行)[S]

2003

(责任编辑 陈海燕)