控制性详细规划中容积率的思考

控制性详细规划中容积率的合理确定

——以昆山老城改造为例

段兆广

摘要：容积率作为控制性详细规划中的强制性内容，其合理确定是保证规划科学性和增强可操作性的重要基础。本文在分析目前容积率控制中存在的主要问题基础上，指出应在定性分析与定量分析的基础上，并结合容积率奖惩制度来科学确定容积率的大小；并以昆山老城改造控制性详细规划为例介绍了该思路的运用，以期对容积率的确定提供指导。

关键词：控制性详细规划，容积率，经济分析，昆山老城

1引言

容积率是西方国家(主要是美国)在20世纪初推行城市土地区划管理制度所采用的一项重要指标，它是指一定区域范围内，建筑物的总建筑面积与整个宗地面积之比。一定区域范围内容积率的大小反映了土地利用强度及其利用效益高低。作为典型的区划控制技术，因其以地块内建筑规模控制代替了早期的单纯建筑高度和体量控制，为建筑设计提供了灵活性，并以无量纲比值表达。它具有清晰、简明、利于管理控制的优点，使这一指标得到广泛认可和采用[1]。

控制性详细规划强制性内容主要包括土地性质、容积率、建筑密度、绿地率及建筑限高。其中，容积率对于开发建设有着最为重要的作用。容积率直接关系到开发强度，与开发商利益密切相关；同时，容积率也与城市面貌、城市交通、城市环境等密不可分。容积率往往成为城市规划管理部门与房地产开发商矛盾的焦点，合理确定各地块容积率是控规编制中最为重要的任务之一[2]。基于目前容积率确定过程中存在的诸多问题，本文以昆山旧城改造控制性详细规划为例，探讨合理确定容积率的技术方法。

2目前控制性详细规划中容积率确定存在的问题

2.1以经验判断为主的定性分析方法忽视了地域差异性

控制性详细规划中容积率的确定一般是由经验相对丰富的规划师以城市总体规划为依据，结合具体用地的区域位置、住宅建设类型等条件，通过分类统计、参照对比的方法来制定。如根据北京四环内的楼盘建设经验表明，住宅容积率分类指标是：别墅的容积率不高于0.4，多层(4层～6层)的最佳容积率应为1.0～1.2，中高层 (7层～9层)的最佳容积率则在2.0

以下，高层 (10层～30层)的最佳容积率应不高于3.5。不可否认，按照经验制定的容积率指标，对于城市住宅的建设和发展起到了积极的控制和引导作用。但随着经济社会的不断发展，新建住宅开发项目越来越受到土地、拆迁、环境改造、景观协调等诸多因素的影响，以往的控制数值会因特定的开发条件限制而出现规划偏差[3]。

2.2对影响容积率大小的相关因素的定量经济分析不足

容积率的大小受多方面因素的影响，包括功能定位、区位条件、城市空间结构和景观、改造目标、周边情况等。尤其与地价、房地产开发利润之间的关系更为密切，对于容积率的确定必须要考虑地价及房地产利润等相关影响因素。目前由于缺乏对相关因素的定量经济分析，导致城市土地出让价格的确定方式存在一些问题，地价还没有真正反映土地应有的价值；同时政府不能有效地通过控制土地出让总量来调控城市开发，不能形成城市政府的有效调控机制。

2.3容积率的确定未考虑外部负效应[2]

块地的开发，相对较高的容积率固然会带来一定的外部正效益，如为政府、开发商带来巨大的经济效益，为城市居民提供更多的就业机会，增加工作场所及住所等，极大地促进了城市的发展，具有非常积极的一面；但同时容积率的提高也会带来一些外部负效应，如交通拥挤，基础设施服务水平的下降等。虽然这些负面影响已被政府部门意识到，但相对正面效应而言，对其重视性还不够，它的影响究竟有多大很难量化，导致出现诸多城市问题。

3控制性详细规划中容积率的合理确定

控制性详细规划中容积率的确定，要考虑土地使用的经济效益，还要注重开发建设的社会和环境效益。在实际工作中，确定合理的容积率还必须考虑到用地性质、区位条件、环境质量、空间景观等诸多方面[4]。笔者认为，应在定性分析与定量分析的基础上，并结合容积率奖惩制度来最终确定地块容积率，以期实现经济、社会与生态环境之间的协调发展。

3.1定性分析

3.1.1 城市经济发展阶段

容积率是衡量土地使用强度的重要指标，处于不同发展阶段的城市，其土地利用方式及强度存在较大的差异。据崔寒清（2006）通过对全国九个大型城市用地容积率与经济发展之间关系的实证研究，当城市发展与建设处于起步阶段时，城市用地容积率存在很大的上升空间，它会随着经济的腾飞而加速上涨；但是当经济达到高速发达时期，容积率不会伴着经济的发展而无节制的上升，它的增长速率会放缓，其绝对数值虽然持续增长，但是增长的边际变化量会逐渐减少为零；此时，容积率也相应达到最大值；之后，它就会长期保持在这种稳定均衡的状态[5]。

3.1.2 土地的使用性质

不同类型的土地用途，其容积率存在较大的差别。商业、居住、工业等用地的容积率存在较大差异。一般情况下，商业用地的容积率相对较高，居住用地次之，工业用地相对较低。因此，容积率的确定必须依据城市总体规划确定的土地性质来确定。

3.1.3 区位条件

由于土地区位不同，产生不同的使用价值和价值，使得同类行业在不同的区位上获得的经济效益会相差很大，不同行业在同一位置上经济效益也相差很大。因此说土地区位理论在很大程度上支配着城市各项用地的空间安排及土地利用率和开发强度。例如，一个城市的市级商业区的容积率比远离市区的容积率要大得多。

3.1.4 土地的基础设施条件及周围环境状况

较好的基础设施和自然条件是较高容积率的根本保障和支撑条件。容积率的确定要考虑到地块的四邻在空间环境上的制约关系，如重污染工业区必须考虑风向，商服繁华度较好的商业区必须考虑建筑物的高度、楼间距、外形、绿化和道路交通等条件。

3.1.5与其他规划控制指标相协调

容积率与建筑密度、建筑高度等规划控制指标密切相关。因此，容积率确定时，要考虑到与其他规划控制指标之间的协调。如历史文化保护地段附近建筑高度受到限制时，容积率就不能定的太高；建筑高度不受严格限制的地段，容积率可以适当提高。

3.2定量分析

根据城市既定的地价水平，通过土地的投入产出分析为开发强度提供技术支撑。用地的投入产出分析为规划确定容积率等控制指标提供定量分析依据，增强了规划的科学性。

城市开发的投入（成本）主要包括土地出让基准地价、土地征用费、动迁安置成本（旧城改造时）、基础设施费、建安成本前期工程费、城市开发税费、物业管理费、开发费用及其他不可预见的费用等。城市开发的产出(收益)对于开发商来说，就是可售房屋价格之和。由于开发总投入×利润率=总产出-总投入。因此，在利润率一定的情况下(通常以行业正常利润率为计算依据)，通过计算能得出该利润率下的“最低经济容积率”，即低于这一容积率将导致开发商利益受损，若高于这一容积率开发商将得到一部分超额利润。最低经济容积率对在控制性详细规划中制定合理的容积率，具有重要的参考价值。或者根据既定的地价、房屋重建价格等约束条件，计算单位面积上的投入、产出情况，从而得出单位面积上的拆建比，从而为既定地块的容积率确定提供技术支撑。

3.3容积率奖惩制度

容积率通过前面的分析方法确定后，理论上应作为下达规划要点的依据。但在实际操作中，理论值与现实值会存在一定的偏差，最终容积率的制定应该视实际情况具有一定的弹性，也就是与理论值之间可以存在较小的浮动范围。因此，借鉴国外的容积率奖励制度，将成为实施容积率控制的选择。容积率奖励是指土地开发管理部门为取得开发商的合作，在开发商提供一定的公共空间或公益性设施的前提下，奖励开发商一定的建筑面积[6]。

目前国外已建立了较为完善的容积率奖励制度，如奖励性区划，通过提高容积率来鼓励开发商在地段内提供广场、步行廊道拱廊等公共空间，对公共事业做出贡献的给予一定的容积率奖励；又如土地发展权转移制度，即通过将一些有历史价值地段上的无法达到的容积率转移到其他地段上，平衡业主利益和建筑保护间的矛盾，也可以使城市内部开放空间和一些极具景观与生态价值的土地发展权，通过相关的配套措施转移到其他的土地等。

4案例分析：昆山老城改造控规中容积率的确定

图1 昆山市老城区区域位置图

随着昆山市经济社会的加快发展，老城区各种矛盾、问题日益显现，亟须进行改造。容积率作为控制性详细规划中最重要的控制指标，成为规划方案制定过程中认真考虑的核心问题之一。按照上述技术思路，对中心城区的容积率确定做出如下分析。

4.1定性分析

4.1.1 城市经济发展阶段

改革开放以来，昆山城市经济实现了三次跨越。1984至1991年，以开发区为载体实现了从农业经济为主转向以工业经济为主的跨越；1992年至1997年，以利用外资为突破口，实现了经济由内向外的跨越；1998以后，以开发区、出口加工区为中心，专业园区、配套园区为载体，实现了产业结构由低到高的跨越。昆山未来的发展将向现代化发展阶段迈进，并且最终达到稳定增长。依据崔寒清的研究，昆山市容积率不会伴着经济的发展而无节制的上升，基本保持在稳定均衡的状态。

4.1.2 功能定位

（1）城市总体规划确定为城市中心区中的商业中心

《昆山市城市总体规划（2002～2020）》规划确定的中心体系：昆山形成分类、分级、多核心的公共中心等级结构。城市中心区域属于市级商业中心，又由三部分组成：前进西路、人民路两侧为全市主要的商业中心，结合老城区改造和古城保护与开发，扩大进深，向街坊内

部扩展，同时结合城区道路网规划建设调整，降低人民路的交通压力，使之能实行限时步行化；前进路靠长江路两侧为全市主要的行政中心，围绕市政府布置重要机关办公机构，缩短联系时间，提高工作效率；娄江以南、长江路和柏芦路之间的娄南中心商务区将成为为全市新的商务、金融、文化中心。前进西路、人民路两侧为市级公共中心的商业中心区。

（2）新的发展计划将强化老城区中心的商业休闲职能

世贸中心、财富广场、娄江北岸改造、三角塔地区改造将经一步强化老城中心的商业、休闲职能。使其能够成为昆山未来商业业态的标志性地区。

因此，老城定位为集商业、居住、商务、休闲、文化等功能为一体的城市中心商业区。

4.1.3 基础设施及周围环境状况

老城区中心集聚了昆山主要的商业设施，包括昆山商厦、百货大楼、文峰商场、新世界商厦等大中型百货商场，昆山商厦家电数码、苏宁电器、五星电器、永乐家电等大中型专业店等，集聚了多家银行和昆山宾馆、并蒂莲等高、中、低档宾馆。形成了综合商业中心区，在业态种类、规模上具备了昆山中心商业区的基本形态。

4.2定量分析

4.2.1 单位面积综合成本

综合房地产建设的拆迁成本、土地征用成本和建设成本（由于字数限制，各项成本在此不详细列出），得到昆山市老城区分类别综合成本情况。

表1 昆山市分类别综合成本情况（单位：元/平方米）

类型一类地区二类地区三类地区四类地区五类地区住宅用地9500 8000 6780 5710 4592

商业用地沿主要道路15300 11100 9150 7050 5575 沿次要道路14300 10600 8600 6550 5375 沿一般道路13300 9600 7800 6150 5100

注：该综合成本包括政府拆迁补偿费用、房地产开发商获得土地费用和建设费用等一切费用之和。

4.2.2 单位面积市场价格

根据规划项目组对昆山市不同地段上的房地产价格情况的调查，综合确定老城区不同类别的房屋市场价格情况。

表2 昆山市不同类别市场售价情况（单位：元/平方米）

类型一类地区二类地区三类地区四类地区五类地区住宅用地4280 3980 3500 3000 2800

商业用地沿主要道路8100 7500 6000 5600 5000 沿次要道路7600 7100 5800 5400 4900 沿一般道路7000 6800 5400 5000 4500

注：该部分价格是根据项目对昆山房地产市场调查获得的平均值。

4.2.3 老城改造拆建比控制引导

基于昆山市房地产市场的现实情况，并依据计算得出的成本-收入情况，确定不同类别地区的拆建比控制引导。尽管房地产市场在未来一段时间内会有较多的变动情况，但规划组认为不会对拆建比产生根本性的影响。因此，在确定具体地块的容积率的时候，将参照通过经济分析得出的拆建比指标，从而增强规划方案的科学性、合理性和可操作性。

表3 昆山市不同类别地区拆建比控制引导

类型一类地区二类地区三类地区四类地区五类地区住宅用地 2.22 2.01 1.96 1.90 1.64

商业用地沿主要道路 2.51 2.02 1.83 1.66 1.50 沿次要道路 2.47 1.96 1.79 1.59 1.47 沿一般道路 2.37 1.92 1.70 1.48 1.42

注：计算拆建比时，在表1综合成本的基础上，又增加了适当的建设成本。因为，拆建比大于1时，需要的建设成本也较高。

4.3容积率奖惩

某些特定地段，可适当提高容积率。借鉴美国区划中红利（Bonus）或奖励（Incentive）分区的做法，如果开发商愿意投资新建一些公共活动空间（如小广场、小公园等），可以允许其增加写字楼的高度。这种方法可以在开发商满足其经济利益的同时，增加公共福利、保障公共利益，以达到一种“双赢”的效果。

4.4容积率确定

综合上面的分析，确定昆山老城中心区容积率如下图所示。

图2 中心区容积率控制情况

资料来源：江苏省城市规划设计研究院，昆山市规划局。昆山市老城区控制性规划，2007年5月。

5结语

容积率作为调控城市建设发展的有效工具，不仅要考虑土地使用的经济效益，更要考虑开发的环境效益和社会效益。在实际工作中，确定合理的容积率还必须考虑到紧凑城市发展理念、用地性质、区位条件、历史文化条件、社会经济、消费者购买力、基础设施供给、环境质量、空间景观等诸多方面。采用定性分析与定量分析相结合的方法，通过组合、叠加、取舍等手段，科学推导出理论上的容积率指标。

同时，基于认识水平、测算方法的局限性和城市发展的复杂性，规划师不可能对用地的发展潜力和实际变化做出完全准确的预测。因此，容积率的制定应在不同的设计阶段保留必要的弹性，通过借鉴国外容积率奖惩制度来实现对具体地块的控制。在科学发展观指导下，平衡各利益相关者之间的利益，从而促进城市全面、和谐、健康发展。

参考文献

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3 翟国强.关于确定居住用地容积率的几点思考[J].规划师,2006（12）：74-76.

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5 崔寒清.城市用地容积率与城市经济发展的关系研究——以全国九个大型城市为实证分析的对象[J].房地产市场,2006（3）：9-11.

6 运迎霞,吴静雯.容积率奖励及开发权转让的国际比较[J].天津大学学报（社会科学版）,2007,9（2）：181-185.

7 江苏省城市规划设计研究院,昆山市规划局.昆山市老城区控制性规划[R].2007年5月.

8 江苏省城市规划设计研究院.城市规划资料集第四分册控制性详细规划[M].中国建筑工业出版社,2002年11月.

9 昆山市人民政府,上海市城市规划设计研究院.昆山市城市总体规划（2002～2020）[R].2004年3月.

10 邹德慈.容积率研究[J].城市规划,1994（1）：19-23.