公共治理_食品安全监管模式探索

第 18 卷 总第 78 期Vol. 18 Sum No. 78

2009 年第 6 期No. 6. 2009

广东广播电视大学学报

JOURNAL OF GUANGDONG RADIO & TV UNIVERSITY

【收稿日期】2009－09－19

【作者简介】程宇（1982－），女，四川乐山人，珠海广播电视大学助教。

一、问题的提出

食品是人类赖以生存、活动和发展的基础，正

所谓“民以食为天，食以安为先”。然而，近些年来，“瘦肉精”、“苏丹红”、“阜阳劣质奶粉”、“霉变毒米”、“三聚氰胺”等事件接连发生，这使得食品安全问题已成为各级政府和消费者关注的热点问题，同时也将政府监管推到聚光灯前。舆论的矛头指向食品安全监管机构，质疑权责部门监管力度。存在重大安全问题的食品如何通过层层监管，顺利进入市场？食品安全事件的发现为何不是食品安全监管职能部门，而是医院或媒体等不具食品安全监管职能的行业部门？探寻这些疑问的答案，可以发现现行的食品安全监管模式存在着漏洞，“分段监管为主，品种监管为辅”的食品安全监管模式已经不能满足公众对食品安全的要求。政府和市场在食品安全监管过程中，单独依靠任何一方的力量都不能产生良好的效果。本文试图在公共治理的框架下，尝试分析食品安全监管的未来模式，依靠政府、市场、社会三种力量共同治理食品安全监管问题。

二、政府监管的必要性

在现代市场经济体系中，市场调节与政府干

预，自由竞争与宏观调控，是紧密相联、相互交织、

缺一不可的重要组成部分。因为市场机制的完全有效性只有在严格的假说条件下才成立，而政府干预的完美无缺同样也仅仅与“理想的政府”相联系。也就是说，市场调节与政府干预都不是万能的，都有内在的缺陷和失灵的客观可能，关键是寻求经济及社会发展市场机制、政府调控与社会参与的最佳结合点，使得政府监管在纠正市场失灵的同时，避免政府失灵。

（一）原因之一：市场失灵

最早的政府管制理论首先是在经济领域提出的。经典西方经济学认为，政府监管是根植于市场，市场失灵是政府监管存在的理由，市场失灵的范围也是政府管制的范围。当市场机制不能实现资源的有效配置，即出现市场失灵时，政府就通过监管以矫正和改善市场机制存在的缺陷，干预资源配置。通常引起市场失灵的因素主要有：垄断、信息不对称、外部性、道德风险、逆向选择等。

经济学家认为，市场机制是通过市场供需均衡，使资源配置达到最优效益的方法。但是在实际生活中经济运作是不可能完全符合市场竞争的假设，由此产生了市场失灵。经济学理论根据产品质量信息获取的难易程度，将产品特征分为三类：消费者在购买前能够检查和评价的特征，称之为“搜

公共治理：食品安全监管模式探索

程 宇

（ 珠海广播电视大学，广东珠海，519000 ）

【内容摘要】食品安全是一个关乎百姓健康乃至生命的重大问题，对我国社会的经济安全、和谐稳定起着至关重要的作用。然而，近年来，我国食品安全事故频发，严重影响了人们的身体健康，降低了人们对食品安全的信任程度。此种形势之下，迫切需要加强对食品安全的监管。市场失灵、志愿失灵等可能性存在使得政府监管的必要性日益凸显。食品安全问题监管的最佳模式，不是完善的市场机制、完善的政府管制，也不是完善的非营利组织，而是在三者之间建立一种“合作伙伴关系”，以期完善政府对食品安全问题的监管。

【关键词】食品安全；公共治理；治理模式

【中图分类号】R155 【文献标识码】A 【文章编号】1008－9764（2009）06－0081－05

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寻特征”，如苹果的颜色；

“经验特征”是消费者在购买前不能准确评价但可以在消费之后凭经验进行评价的特征，如牛奶的新鲜程度；然而，在缺乏具体形式的信号提示的情况下，消费者即便在消费后也不能检查或评价的特征，被称为“信任特征”。也就是把产品分为搜寻品、经验品和信任品三类。食品就属于具有明显“信任特征”的商品，即为信任品。在市场机制下，不法的个人和厂商不仅没有动机披露他们真实的偏好，反而利用消费者相比食品生产者、加工者、销售者在知情权和选择权等信息占有上总是处于劣势这一点，以低成本生产质量低劣或者假冒的产品。而且信息不对称的问题不是出在食品产业链的某一环节，由于食品从原料的种植或养殖过程，到加工包装，再到运输过程，直至最后市场流通过程，整个产业链上的每一环节都可能对食品安全产生直接或间接危害，这样食品生产者、销售者与消费者的信息不对称问题在食品产业链的各个环节都可能出现。又因食品信任品方面具有隐蔽性的特征，这方面的信息消费者很难掌握，市场几乎彻底失灵，如农药残留问题给消费者的健康带来的危害，并不能很快察觉，并且责任可追究性差，因此一些不法分子有了可乘之机，使消费者面临严重的健康与安全风险。另外，由于消费者很难直接观察到高质量食品的生产成本比低质量食品要高，无法区别高质量与低质量食品，会出现低质量食品驱逐高质量食品的“逆向选择”现象。因此，对于食品信任品的特征就需要由足以令消费者信任的第三方介入市场，提供信号传递机制，从而解决食品质量信号的市场失灵问题。这个第三方可以是政府，也可以是非政府组织。

（二）原因之二：志愿失灵

“市场失灵”的存在，使得非营利组织的存在成为必要和必需。非营利组织是一种与政府机制和市场机制相平行的制度安排。三大领域构成了整个人类社会领域，其中企业是社会经济存在的基石，政府是一个独立的主体，非营利组织则是企业、政府并存与社会领域中的另外一个独立的主体。然而不能因为非营利组织弥补了前两者的缺陷，而忽视这个部门所存在的内部局限性，即无法单靠自己的力量来推进公益事业，这种局限性被称为“志愿失灵”。美国学者萨拉蒙教授提出了“第三者政府”理论，同时提出了“志愿部门失灵”共同说明政府与非营利组织的伙伴关系。从非营利组织自身

发展的成熟程度来看，志愿失灵可以区分为两种类型：第一种是在政府、市场相对发达和完善的条件下的失灵；第二种类型是处于转型条件下由于制度性缺失、社会整体发育不全而必然导致社会约束力弱化的失灵，这更多地发生在社会转型中的国家。我国食品安全问题中的志愿失灵表现为第二种类型，也因此需要政府的监管。

三、食品安全监管中存在的问题

（一）政府监管不到位

根据以上分析，经验品、尤其是信任品存在严重的信息不对称现象，均可导致市场混乱，给消费者带来损失，因此，就必须实行政府监管。但是根据查尔斯?沃尔夫的分析，政府组织的内在缺陷及政府供给与需求的特点所决定的政府活动的高成本与低效率和分配不公，会出现政府监管不到位。

在经济人假设的基础上产生的公共选择理论、委托代理理论、部门利益理论以及政府管理俘获理论，也意味着政府监管存在着不到位的可能性。政府监管不到位表明了政府并不能代替市场，在一些场合，市场办不好的事情，政府这只“看得见的手”也未必就能办得好。由于政府的行政组织庞大，缺乏有效的绩效考核机制，政府官员可能在理性经济人的支配下，导致政府权力异化，出现权力设租、寻租现象，使得公共产品的供给违背初始目标。

（二）多头管理导致管理缺失

目前，中国食品安全监管体制是分散管理，涉及卫生、工商、质检、农业、商务、畜牧、林业、环保等多个部门，形成了“多头分散、齐抓共管”和“多头有责、无人负责”的局面。多个部门共同监管的集体行动无法使监管资源达到帕累托最优，从而陷入集体行动的困境。奥尔森在《集体行动的逻辑》的基本假设是，理性的“经济人”必然会在集体行动中“搭便车”，从而导致“集体行动困境”。集团共同的利益或目标具有集团收益，具有公共物品的性质。食品安全具有奥尔森所定义的公共物品的性质，而保障公众的安全供给，满足公众的食品安全需求，也正是农业、卫生、工商、质检、食品药品监督管理局等部门在食品安全监管上所要达到的共同目标。然而，这些监管部门对食品市场进行监管是有成本的，主要体现在政府监管部门实施食品安全监管所耗费的人力、物力、财力。基于成本的考虑，每一监管部门都存在将本部门应承担的监管成本转嫁到

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其他监管部门的头上的倾向，因此，在食品安全监管中，就可能以监管权限作为理由，造成“都管都不管”“行政不作为”的尴尬局面，导致多部门共同监管遭遇“集体行动的困境”。

（三）食品安全法律体系不健全

现行的食品安全监管的部门和法律众多，《中华人民共和国食品卫生法》、《产品质量法》、《消费者权益保护法》对食品质量监管交叉规定。另外，标准是食品安全的重要保证。食品质量标准重叠混乱，缺乏权威性。在我国食品标准的制定有多套体系：卫生部门制定卫生标准，质检部门负责指定产品质量标准和所有标准的审批，各行业主管部门也有权制定本行业的标准，这些标准的涉及面互有重叠，但由于各自的出发点不同，做出的规定又互不相同，造成我国食品标准的混乱。

（四）执法监督资源不足

政府在监管过程中信息来源不足。质量监督部门获得企业违法行为信息的方法主要靠技术检验为手段的监督检查。但是，想通过检验得到所有产品质量信息是不现实的。按照新的要求重新组织队伍，全面落实巡查工作，一时也力不从心。社会举报是另一条重要途径，但是当前群众举报较少，相当多的消费者认为价格便宜的食品问题不值得举报。另外，有的地方食品专项整治工作不深入，走过场；有些执法人员法制观念单薄，监管职责不到位，有法不依，执法不严；还有的单纯依靠罚款，以罚代管，放纵违法行为。

（五）中介机构发育不良

食品的生产、销售乃至消费的知识越来越复杂，消费者作为食品安全的终端受众，无法完全依靠自己的知识和能力来鉴别食品的安全性，最便捷的方法是借助中介机构的专业知识，来保障自己的安全消费。我国建国后长达30余年的计划体制，使政府成为包办一切、包管一切的全能型政府，社会的自治能力退化，其表现就是中介机构的消失。改革开放以来，这种局面有所改变，但依然不能满足经济、社会迅猛发展的需求。

四、公共治理——食品安全

监管的模式设想

食品安全监管的未来模式采用公共治理的方式，是一种整合政府资源、社会资源、市场资源的综

合性监管模式。在监管过程中，它涉及到政府、食品行业、社会三个行为主体的经济活动。它是以政府监管为主导，以社会监管为主体，以市场监管为基础，合理配置食品安全监管的权力，实现制度供给和需求的相对均衡，以降低社会监管的成本，实现社会福利的最大化。

（一）政府监管——食品安全监管的主导者

食品市场的监管主体是以政府为主的监管机构。由于食品市场有着不同于其他产品市场的重要特征，因此，食品安全的监管除依靠市场主体建立在维护自身利益基础上的自律来规范外，更要依靠政府的强制力量来规范。政府作为监管过程的主导者，具体履行监管职能的各种行政机构。政府在食品安全监管中承担着管理、协调、监督、扶持等多方面责任。政府和市场在食品安全监管提供专门的、具有针对性的准公共产品，弥补政府社会管理职能的某些不足；政府的作用是“掌舵”。食品安全这一公共领域，政府作为社会公共利益的主要代表者，政府公权力是必须涉入的，运用政府公权力对食品安全监管，在立法、执法、司法救济、法律监督等方面具有天然的成本优势。食品安全监管关系到国计民生、政府职能的实现、社会的稳定，若由市场主体或社会主体在食品安全监管立法、执法、司法的供给，它的经济成本、社会成本是巨大的，不能发挥政府权力在这一领域的规模成本优势，政府公信力优势，并且一旦失控，可能造成社会巨大的损失。

（二）加强法律体系建设

针对食品监管中存在的问题，必须从法律和制度建设入手，加强法制建设是确保食品安全的根本保障，应进一步加快《食品安全法》的制定，加强法律法规的宣传力度。以食品安全为立法理念，制定《食品安全法》，完善食品监管的整个链条，是食品法律建设的重要内容。我国的《食品安全法》主要内容应该是对食品安全的方针、原则、政策、纲领等宏观性内容的规定。食品安全法中应该规定食品安全管理的目的是确保食品安全，各项措施都要围绕这个目的来进行制定。食品安全法应该涵盖食品的种植、养殖、生产、流通、运输、储藏、消费等各个环节，实现农业、生产、加工、质量、流通、卫生等各个部分的有效衔接；明确各部分各环节主管单位和企业职责，特别是要明确食品生产者（包括食品企

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业和农户）的第一责任人地位和政府的食品监管责任人地位，赋予职能部门更多充分的权利，加强立法和执法监督。

（三）设立国家食品安全委员会，协调各部门的工作

在食品安全的横向关系上，我国并没有真正实现“综合监管与具体监管”的体制。2003年成立的国家食品药品监督管理局作为副部级单位并未像预期的那样充分发挥出综合监管、组织协调的作用。在新的国务院机构改革方案中，明确由卫生部承担食品安全的组织协调工作。卫生部虽然为正部级单位，但由它来协调同样为正部级单位的农业、工商、质检等部门，同样会困难重重。因此本文认为可以对现有的监管体制进行局部调整，建立“综合型”监管体制，在继续以环节监管为主的基础上，通过建立权威的领导和协调机构，实现对监管资源的整合和统一。目前我国部分省、市、县成立了由各相关监管部门组成的食品安全协调机构，其办公地点一般都挂靠在食品、药品监督管理局，缺乏权威性和独立性。从现实的效果看，这种松散的协调机构无法解决食品安全监管中存在的诸多问题。因此必须在国家层面上建立强有力的食品安全的领导机构，而不是松散的协调机构，以便更有效的综合监管、组织协调涉及国家食品安全的其它分管部门，彻底改变目前相关监管部门各自为政、协调不力、重复监管、执法软弱的局面。

（四）行业自律

为了克服由信息不对称而出现的逆向选择、道德风险，甚至是低质量的产品驱逐高质量产品的情况，可以采用行业自律、产品质量担保、信誉等方式来传递有效的信息，解决信息不对称的问题。在食品市场中，政府的监管对象是生产和销售食品的所有企业，食品行业内企业行为的走向必然影响政府监管的行为走向。如果食品企业有着良好的行业自律习惯，那么食品市场秩序就能处于良性运行状态，政府的监管效率就高；反之，如果食品企业没有良好的自律表现，那么食品市场秩序就会混乱，政府监管的任务就繁重。具体措施如：政府应充分利用质检系统的优势，积极引导企业完善自律机制，采用省级名牌、市级名牌、“绿色食品”标志、“有机食品”标志品、原产地地域保护等扶优扶强的措施，引导企业自觉提高食品质量，保证食品质量安全。企业是保证食品质量安全的第一负责人，促进企业诚信建设是监管的重要目标，加强企业食品安全诚信档案建设，推行食品安全诚信分类监管，采取政策、行政、经济的手段，对重信誉、讲诚信的企业给予激励，努力营造食品安全的诚信环境，创造食品安全诚信文化，增强全社会食品安全诚信意识。

（五）市场监管

市场活动主体包括食品企业的投资者、生产者、经营者、消费者等，他们都是食品安全监管的市场主体，但是消费者与食品安全利益关系最大，其他市场主体在一定程度上本身也是消费者。食品安全关系到每个消费者的切身利益，他们对食品安全监管的动力最强，呼声最大。政府对食品市场的监管，主要是对食品生产厂家、食品销售商家等卖方行为的监管，而消费者的维权意识是市场经济条件下促使卖方行为检点的限制性因素。因此，如果消费者的维权意识较强，那么就会对食品生产企业的行为起到约束性作用。可以创造有效的激励机制，促使消费者在消费了假冒伪劣食品之后进行举报。政府可以在对假冒伪劣食品厂商的罚款中抽取一部分建立起中奖举报假冒伪劣食品消费者专项基金，国家和地方的食品安全委员会要专门设立食品安全问题举报电话，鼓励消费者积极举报，并将检查处理的结果及时向举报人反馈并向公众公布。

（六）社会舆论的影响

社会舆论的影响作用也是影响食品安全的重要因素之一。社会舆论的监督作用直接影响着政府对食品市场的监管行为。如果社会舆论的影响大，监督作用强，那么势必对食品企业的行为造成一种约束力，从而为政府监管创造一个良好的环境；反之，监管效率降低。社会舆论的影响作用主要体现在新闻媒体对食品市场、食品企业的监督上。一方面，新闻媒体对生产、销售假冒伪劣和有毒、有害食品违法犯罪行为予以曝光，揭露丑恶，警示违规，对食品企业的行为产生约束作用，同时也为政府提供了食品安全隐患的线索另一方面，新闻媒体宣传有关食品安全的法律法规，开展食品安全知识的宣传和普及，引导广大消费者坚决抵制假冒伪劣和有毒有害食品，从而提高了消费者的自我保护意识和对食品的辨别能力。这样，在社会舆论和消费者的监督下，食品企业的行为得以规范，为政府监管创造了更加有利的环境氛围。同时，社会舆

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论的监督，也对食品安全监管带来了压力，促使政府加快食品安全监管的制度创新，建构一种“回应型”的制度创新机制。

五、结语

食品安全的公共物品属性以及食品市场中存在的外部性和信息不对称，由此引发的市场失灵是政府介入食品安全监管的基本理论依据。但是政府作为重要的食品安全监管主体并未像期望的那样满足公众的食品安全需求。食品安全事件的频频发生表明政府监管同市场自发调节一样出现了不到位的状态。市场机制和政府机制都有可能在食品安全监管的过程中失灵，仅仅依靠市场或政府的任何一方都不能达到良好的食品安全监管效果。因此，在我国经济转轨时期，整合政府资源、市场资源、社会资源，充分发挥政府、市场与社会三方的互补优势，将会为食品安全创造一种有效的监管模式。

【注释】

①张成福、党秀云.公共管理学[M].第4版.北京：中国

人民大学出版社，2003:54-55.

②王俊豪，孙少春.信息不对称与食品安全管制——

以“苏丹红”事件为例[J].商业经济与管理，2005，

(9):10-12.

③黄新华.公共部门经济学[M].福建：福建人民出版社，

2003:77.

④焦丽敏.我国食品安全监管体制的困境与出路研究

[D].陕西：西北大学，2008.

⑤梁云.推进行政管理体制改革的重要内容[N]．人民

日报，2004-6-21.

⑥秦利，王青松.公共治理理论：食品安全治理的新

视角[J].吉林：长春工程学院学报（社会科学版），2008,9(2):36.

【参考文献】

[1]埃莉诺?奥斯特罗姆.公共事物的治理之道[M].上

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[2]张成福，党秀云.公共管理学[M].第4版.北京：

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[3]曼瑟尔?奥尔森.集体行动的逻辑[M].上海：上海

三联书店，1995.

[4]斯蒂格利茨.政府为什么干预经济—政府在市场经

济中的角色[M].北京：中国物资出版社，1998.

[5]黄新华.公共部门经济学[M].福建：福建人民出版

社，2003.

[6]陈富良，万卫红.企业行为与政府管制[M].北京：

经济管理出版社，2001.

[7]陈富良.我国经济转轨时期的政府管制[M].北京：

中国财政经济出版社，2000.

[8]王俊豪，孙少春.信息不对称与食品安全管制——以

“苏丹红”事件为例[J].商业经济与管理，2005，(9).

(责任编辑：楚和)

Public Governance: Study of the Regulatory Model of

Food Safety Regulation

CHENG Yu

(Zhuhai Radio& TV University, Zhuhai, Guangdong, China,519000) Abstract: Food safety, an important problem in people’s lives, foreign trade and social stability, plays an important role in development of economics and society. However, in recent years, the food incidents that have seriously influenced the people’s health take place frequently, reducing the credit to the food safety. As such, it is urgent to take actions. From the perspective of market failure and voluntary failure, this research focuses on how to successfully realize the food safety of government regulation. The best choice of government regulation is not to provide the perfect market, the perfect government or the perfect non-government organization. Instead we should look for “a partnership among the three” in order to reinforce the food safety of government regulation.

Key Words: food safety; public governance; the model of governance