基层法院司法建议工作实务问题_以北京市海淀区人民法院为实证研究样本
①参见章志远：“我国行政诉讼司法建议制度之研究”，载《法商研究》2011年第2期。
基层法院司法建议工作实务问题
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—以北京市海淀区人民法院为实证研究样本文／李东民
殷华
当前，在中央要求进一步创新和加强社会管理、提高社会管理科学化水平、努力建设中国特色社会主义社会管理体系的背景下，人民法院如何通过自身工作推动社会管理创新成为日益重要的问题。司法建议工作作为人民法院审判职能的延伸，因其对促进社会安定和谐、增强全社会法律意识、建设法治社会等方面发挥的重要作用，而进入了全新的发展阶段，也日益得到重视。司法建议是指人民法院对在司法审判活动中发现的、与案件有关但不宜由法院直接处理的问题，向有关单位和部门提出的解决问题的参考性建议。①本文以北京市海淀区人民法院司法建议工作的实践为研究样本，结合目前的理论研究，尤其是全国法院的实务探索，来探讨基层法院司法建议工作中存在的问题和困难，并在认真分析的基础上提出一些建议，以期对司法建议工作继续走向深入有所裨益，使其发挥更大作用。
一、对2006年至2010年海淀区法院司法建议工作的实证分析
近年来，海淀区区域经济发展迅猛，城乡一体化建设加快进行，特别是随着中关村国家自主创新示范区核心区建设的推进，导致区域利益格局发生深刻调整，大量社会矛盾涌入法院，笔者所在的海淀区法院每年受理的案件均在5万件以上。在处理这些案件的过程中，我院注重案件审理的政治效果、社会效果和法律效果的统一，将案结、事了、人和作为目标，通过司法建议等手段将审判中发现的问题及时进行通报、建议，推动有关部门和单位进行改进、纠正，取得了较好的效果。
2006年至2010年，海淀区法院对外发出司法建议共计328份，收到回函128份，回函率38.4%。其中，2006
年发送59件，收到回函28件；2007年发送74件，收到回函30件；2008年发送57件，收到回函13件；
2009年发送62件，收到回函21件；2010年发送76件，收到回函36件。
从以上数据可以看出，近3年来，司法建议的发函和回函数量都在稳步上升，这也与法院系统内部加强了司法建议工作有关。另外，由于人民法院近年来强调能动司法，服务大局工作，所以，面对区域行政管理、行业发展、其他组织的管理和规范方面暴露出的问题，法院也加大了司法监督和服务力度，这也是数量上升的原因。
海淀区法院的司法建议主要集中在刑事、行政、知识产权和民事领域，商事和执行相对较少。以2010年我院发出的司法建议为例，各审判领域的分布情况为：民事17件、商事4件、行政12件、刑事27件、知识产权14件、执行2件。从上述数据可以大致看出基层法院司法建议分布的基本状况，能够在一定程度上说明问题。
刑事审判中的司法建议。主要是反映在具体审判中发现的公安机关及检察院等单位在办案过程中工作上存在的错误或瑕疵、与案件有关的学校和企业等在安保及内部管理中存在的问题等，督促有关单位完善工作程序、堵塞管理漏洞。如海淀区法院在依法审结了两起性质恶劣的校内聋哑未成年人性犯罪案件后，针对聋人学校管理方面的漏洞，向所在地的区、市教委发出整改建议。两级教委在收到建议后，立即通报并进行整改，防止了学校内再次出现类似问题。
行政审判中的司法建议。主要是对行政机关在具
①江必新：“拓宽行政审判职能推进社会管理创新———行政审判在社会管理创新中的角色思考”，载《法律适用》2011年第3期。
②罗东川、丁广宇：“我国能动司法的理论与实践评述”，载《法律适用》2010年第2期。
③江必新：“拓宽行政审判职能推进社会管理创新———行政审判在社会管理创新中的角色思考”，载《法律适用》2011年第3期。
体执法过程中出现的问题予以建议，帮助其改进。这部分司法建议的功效非常显著，数量也较大。由于行政审判直接审查辐射面很广的具体行政行为，直接监督和制约公权力的行使，所以行政审判的司法建议工作具有特殊的分量和意义。①如我院在发现当地财政部门没有按照规定向申请人及时进行政府信息公开时，向其发出整改建议。此外，作为一种综合性的司法建议，从
2006年起，我院就开始每年定期向政府发布行政审判白皮书，解析上年度审结的被告为区属行政机关的行政案件，指出区属行政机关执法中存在的薄弱环节，并提出有针对性的改进建议，获得了当地党委和政府的充分肯定，也很大程度上促进了当地依法行政水平的提高。
民事审判中的司法建议。主要是针对部分企业或单位容易造成民事侵权的环节和领域发出，主体如医院、学校、旅游风景区管理机构、劳动争议频发的单位等。如我院在妥善审结了40位农民工诉某大型公司的群体性劳动争议案件后，本着帮助企业改善用工管理制度、从源头上预防和减少纠纷发生的目的，对该公司在经营管理中存在的一些不足和漏洞发出整改建议。该单位在接到建议后，妥善处理了后续和现存问题，再未有类似诉讼进入法院。
知识产权审判中的司法建议。知识产权审判是海淀区法院一个非常具有特色的领域，由于区域知识经济发达，知识产权审判的司法建议数量也比较多。如我院在2010年结合一年来审结的影视作品著作权人诉视频类网站经营者侵犯著作权纠纷案件，向辖区内（共计占国内市场50%以上份额）六大视频类网站经营者发出司法建议，就视频类网站在知识产权保护方面存在的法律问题予以揭示并提出改进建议，促进了海淀区互联网企业知识产权保护秩序的形成，也推动了行业的良性发展。
商事审判中的司法建议。其发送对象主要集中于部分行业管理部门，内容大都是指出部分行业中存在的普遍问题，并建议通过加强相应的管理而避免出现
同样的问题。
执行中的司法建议。主要是部分银行等机构没有配合法院的执行工作，法院发出司法建议要求其进行整改。
以上是对海淀区法院司法建议分布情况的简要分析，这其中有很大一部分是向国家部委以及市属机关等发送的，层次较高；也有部分是直接向区属机关和部门发送，旨在改进相关工作。从整体来看，作为一个大型基层法院，海淀区法院的司法建议工作现状由于案件的丰富多样性而具有一定的典型性，工作效果也比较明显。从这个微观的环节，能够从一个侧面反映出目前我国法院系统司法建议工作的现实情况。
二、基层法院司法建议工作的动因分析与角色思考
随着社会经济的发展和现实需求，人民法院的具体职能也在发生着微调。基层法院处于处理社会矛盾的第一线，定分止争、案结事了是其基本职能。但是在目前，基层法院除了上述职能外，还承担着推动社会管理创新的任务，并要以司法工作为中心，推动多元化纠纷解决机制的形成。同时，要以多种形式对社会运行、国家公权力等进行必要的司法监督，提供司法服务。在此基础上，司法建议工作被持续予以加强。这种趋势在2007年3月最高人民法院发布了《关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服务的通知》（以下简称《通知》）之后，得到进一步巩固。
从基层法院的角度分析，其大力加强司法建议工作的动因主要为：
一是推动社会管理创新的需要。司法建议工作是人民法院参与社会管理创新的重要方式。
②
“法院的每
一项审判工作，都是社会管理的重要内容，是通过司法手段以及对司法事务的管理，实现对社会的管理。积极参与社会建设和社会管理创新，既是司法审判工作的一项重要内容，也是司法机关承担的一项重要社会责任。”③社会管理的基本任务包括协调社会关系、规范
①参见胡锦涛同志2011年2月19日在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上的讲话。
②罗东川、丁广宇：“我国能动司法的理论与实践评述”，载《法律适用》2010年第2期。
社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面。
①
由于司法
审判的案件实际上是经济社会生活的一种“晴雨表”，不同的社会矛盾总会以某种案件类型体现出来，所以基层法院作为法院系统连接社会生活最直接的纽带，通过司法建议这种形式，可以在法定范围内有针对性地、恰当地指出问题，推动改进，助力社会建设。
二是能动司法的需要。人民法院能动司法就是要发挥司法的主观能动性，积极主动地为党和国家工作大局服务，为经济社会发展服务。
②
最高人民法院院长
王胜俊提出，为大局服务、为人民司法是人民法院的政治、法律和社会责任，是人民法院的工作主题。在我国，因为司法的人民性以及自身的政治制度等因素，决定了法院必须立足审判执行工作，服务于大局工作。对于基层法院来讲，就要服务于区域经济发展和中心工作，为其提供有力的司法保障。这就必须坚持能动司法，不能恪守司法被动。而司法建议工作就是坚持能动司法服务大局的有力抓手，使司法审判的效果尽可能最大化，从而更好地履行司法审判职能。
三是彻底化解矛盾的需要。案结、事了、人和是人民法院工作的目标。在某些案件中，由于法院不可控制的原因，即使法院作出了公正的判决，也无法将问题根本解决，并且有可能因同一原因出现连续不断的诉讼。所以，如果用司法建议的形式，将问题反映至能解决问题的单位和部门，就可以将问题从源头上予以彻底解决，这也在客观上推动了法院愿意用司法建议这种形式来推动社会矛盾的化解。
当然，司法建议毕竟是人民法院审判职能的延伸，必须在一个“度”内进行，不能超越司法权的限制。法院应当坚持司法建议这种司法能动形式，但必须避免盲动、乱动，应当遵循司法规律、遵守法律规定；应该充分考虑到司法工作本身的局限性，量力而行、适度参与，做到不缺位、不错位、不越位。
三、基层法院司法建议工作存在的问题和困难一是立法层级过低且内容缺失，没有专门的法律法规对司法建议工作进行有效的规定。目前，在我国三大诉讼法中，只有民事诉讼法第一百零三条和行政诉
讼法第六十五条对司法建议制度作了较为简单原则的规定，明确了司法建议的范围，但仅限于拒绝履行行政判决、裁定或民事协助义务的行为，并未对司法建议的制作主体、程序、要求等作出进一步细化，这与目前司法建议工作的实际运行情况明显不符。而2007年《通知》的出台，虽然部分改变了饱受质疑的现状，但由于是最高法院自身出台的司法政策，在效力位阶上较低，且未在立法层面加以突破，力度显得不足。另外，从目前的实际情况来看，司法建议发出后并没有相应的机制予以反馈、落实，被建议单位是否回函全凭自身决定，这也导致司法建议长期以来回函率不高，一些问题即使在审判中发现了，也无法得到解决，社会管理的漏洞和缝隙得不到弥合。因此，迫切需要在立法层面予以解决。
二是司法建议的外部机制构建需进一步加强。首先，司法建议工作只是通过司法审判机关向被建议单位及其上级主管部门发出，并未进行有效的公开，影响面小。其次，缺乏相应的建议联络机制，没有相应的平台将建议的效果有力地落到实处，被建议部门的责任缺乏监督和落实。再次，社会对整体司法建议工作的认识还处于较低层面，未形成合力来共同推动司法建议工作，使其功能得到充分发挥。
三是法院自身对司法建议工作的机制保障存在欠缺。除了立法和外部环境的原因，法院系统内部对司法建议工作的指导和管理不足也是影响司法建议工作成效的重要原因。首先，法院内部缺乏对司法建议工作的规范性管理，对发送的要求和程序等事项大都没有明确的规定，具体审批流程也非常不统一，这是造成司法建议质量不高的原因。其次，司法建议工作的考核机制存在漏洞。法院对司法建议的考核应建立在科学合理的基础上，不能没有约束，也不能总是为完成任务而发司法建议。实务中就存在部分法官为完成相应的任务指标而发司法建议，一发了之，不去充分考虑建议的效果。再次，司法建议的相关沟通协调机制也不顺畅，如与被建议单位的协调没有跟上，导致建议针对性不强。有些建议看起来很好，但没有可行性，也是一个较为突出的问题。
①参见章志远：“我国行政诉讼司法建议制度之研究”，载《法商研究》2011年第2期。
四是司法建议本身的相关工作需要进一步改进。通过对实践中司法建议运作情况的考察，司法建议本身的问题也应引起重视。目前的司法建议存在一些缺陷，主要表现在：内容局限，大部分建议就案论案，针对具体事项提出，缺乏一般性和宽广的视野，没有层次性和全面性；质量不高，部分建议缺乏对问题的深层次调研，提出的问题解决方案缺乏深度和前瞻性；如白皮书之类的综合性司法建议少，没有将司法审判中遇到的问题进行系统整合等。司法建议本身存在的问题制约了其作用的发挥，也不利于问题的解决，同时也造成回函率低的现状。
四、推进基层法院司法建议工作的建议
一是在此次三大诉讼法修订的过程中，在立法层面完善对司法建议的相关法律规定。其中，应明确司法建议的定位，并对司法建议的主体、程序、格式、反馈和落实机制等作出规定。具体到法律规定的细节，可先就已经在理论上成熟并被实践所广泛认同的司法建议的法律效力、定位等问题规定清楚，并将细节问题以立法或司法解释的形式予以规范。这样可以较好地解决现实问题，使司法建议工作明确化、正规化，也便于基层法院操作。另外，对被建议单位等的责任落实也需明确，即在立法层面明确司法建议的后续工作，不能简单地一发了之。司法建议要真正起到解决问题的作用，还需全社会各种力量的合作，来共同推进社会管理水平的提高。
二是完善司法建议的外部保障机制。首先，应建立司法建议的公开和监督机制。“从根本上来说，公开司法建议既是法院坚持审判公开的应有之意，也是法院审判事业积极融入社会治理进程的必然要求。”①司法建议的公开可借鉴上海法院的相关做法，其启用自行研究开发的网上司法建议信息库，办案法院必须在司法建议发出后3个工作日内，准确、全面地将司法建议和案件情况上载至信息库，并将反馈情况准确上网，以完整地反映司法建议互动过程，这样社会就可以直接明了地看到司法建议的有关情况。其次，要加强对司法建议制度的宣传，使社会公众对司法建议制度的功能、作用有正确的认识。再次，应将司法建议工作纳入到党
委领导下的社会管理大体系当中，在社会管理的大背景下寻求更加合理和科学的着力点，以便发挥更大的作用。
三是加强法院自身对司法建议的管理制度，提高规范化水平。首先，法院对于被建议单位，应及时与之沟通，阐明发出建议的原因和依据，听取被建议机关的意见。也可以召开联席座谈会、研讨会共同商榷司法建议事宜，参与论证，提高司法建议的科学性和可行性。其次，应着力强化对司法建议工作的科学考核，让法官有动力、有责任感写好建议内容。再次，应对司法建议工作进行规范化管理，对司法建议的撰写、审批、发送等专门进行规定，以便为司法建议工作提供制度保障。
四是应努力提高司法建议本身的质量和水平。首先，应提高对司法建议工作的认识，站在推动社会管理创新的全局高度，积极发挥司法建议的能动作用。这样可以避免就案论案，只解决局部问题，而对整体工作没有触动。其次，应对案件反映出的普遍问题进行深入调研，将共同性、普遍性的问题找出来，协同各方探讨解决方案，避免同类案件的发生。再次，应充分调动、发挥人民陪审员、特邀调解员等人员的积极性和专业特长，共同推动司法建议工作。全国法院目前都在积极引入社会力量参与司法审判工作，大量专家、人大代表、政协委员等参与进来，应充分发挥这些人的聪明才智，一起探讨，提高建议水平。最后，应坚持宜高不宜低的原则，尽可能将问题反映到能彻底解决该问题的部门和单位，推动问题的根本解决，尤其是国家部委等管理部门。如基层法院存在困难，可将建议内容层报，由上级法院汇总后再行发送。
综上，在我国进一步创新和加强社会管理的大背景下，法院通过司法建议工作推动社会建设必定大有可为。基层法院作为司法工作的基础和最前沿，责任重大、使命光荣，应该在更高层面、更大范围、更深领域内继续对司法建议工作进行探索，努力将司法建议的工作水平提升到一个新的高度。
（作者单位：北京市海淀区人民法院）