如何提高法治政府建设的公众认同_饶世权
早在2004年，国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》中就提出了要“经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”。自此之后，“法治政府”进入我国政治建设视域中。党的十八大报告中将“法治政府基本建成”作为小康社会全面建成的重要目标之一。习近平总书记要求“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。然而，什么是法治政府建设？法治政府建设如何才能得到公众的认同？本文拟对此进行探讨，并提供相应对策建议。
一、什么是“法治政府建设公众认同”
学界认为，“有限政府”、“服务政府”、“阳光政府”、“诚信政府”、“效能政府”、“责任政府”、“参与式政府”、“廉洁政府”、“精干政府”、“亲民政府”和“人民满意的政府”等诸如此类的表达,都是“法治政府”的应有之义（韩春晖：“从‘行政国家’到‘法治政府’—我国行政法治中的国家形象”，《中国法学》2010年第6期）。在这些表述中，“人民满意的政府”、“亲民政府”等非常鲜明地传递出法治政府应当是公众认同的政府。因此，在建设法治政府的过程中，应当坚持政府法治行为建设（法治行为即行政体制改革、科学民主决策、完善立法、规范行政执法、化解社会矛盾、行政监督、提高行政能力等，此处是为表述方便，将其统称为“法治行为”）及其公众认同两个方面。政府法治行为建设是政府如何做、做什么才是法治政府应当做的。而法治政府建设的公众认同则是指公众对法治政府建设和自身利益、需求的一致性做出肯定性评价，即公众理解法治政府建设是对自身利益的确认和保护，从而认可法治政府建设，并采取自愿合作的态度。如果说政府法治行为是法治政府建设的客观目标的话，那么，法治政府建设的公众认同就是打造法治政府形象，是法治政府建设的主观目标。如果缺失公众认同，那么，政府的法治行为不能得到作为行政相对人的公众的认同而可能被公众公开抵抗或虚假服从，也就达不到社会治理的良好效果。而且“公众的认同、支持和激励是法治政府建设不可或缺的动力”，将对行政机关推进法治政府建设产生无形的、巨大的推动力（杨伟东：“公众的认同、激励与法治政府建设的动力”，《行政管理改革》2011年第7期）。因此，在重视客观目标建设的同时，必须注意主观目标建设，只有主、客观目标统一，才是完美的法治政府建设。
二、法治政府建设公众认同的形成过程
法治政府建设公众认同的形成过程一般包括法治政府建设信息的传播、肯定性评价和行为决策等三个时间上相继的环节。
“法治政府建设信息”包括体系化的三大类：一是确立政府行为合法性的法律和法理依据；二是确立政府行为合理性的行为目的与意义；三是确保政府行为合法性、合理性实现的程序，即政府何时、对谁、如何行为，公众在其中的权利与义务，政府在其中的权力与义务等。公众认同形成过程开始于“法治政府建设信息的传播”，就是要将上述信息完整地传递给公众，公
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众接受并理解法治政府建设信息。而传播主要有两种方式：一是由政府公务人员、报社、电视台、学者等作为传播者，有意识地通过具体的法治行为活动、大众传播媒体尤其是互联网、新闻发言、学校宣传教育、社区宣传教育等方式，将法治政府建设信息完整地传播给公众，这是一种“他传播”方式，公众较为“被动”接受信息。二是法治政府建设信息以某种方式存在，由公众自身“主动”搜索、了解，是信息的“自传播”。公众通过接受而“知晓”法治政府建设信息后，充分发挥其主体的主动性、自主性，对接受的法治政府建设信息进行加工、重组，形成自己对法治政府建设信息的“理解”。因此，“法治政府建设信息的传播”也就是公众学习、理解法治政府建设的活动及其过程。只有完整而准确地向公众传播法治政府建设信息，才能确保公众充分而准确地认知法治政府建设。
公众充分而准确地“知晓”和“理解”法治政府建设信息后，形成对法治政府建设的认知。在此基础上，以自身利益为价值标准，对法治政府建设进行价值评价，包括对法治政府建设依据的法律、法理是否正当，目的和意义是否合理，程序是否正义等。当法治政府建设符合公众利益诉求，确认和维护公众利益时，公众就在情感上认可法治政府建设，形成“肯定性评价”。否则，公众就可能在情感上不认可法治政府建设，形成对法治政府建设的“否定性评价”。因此，法治政府建设应当充分表达和维护公众的利益诉求，确保公众对法治政府建设形成“肯定性评价”。这是公众认同形成过程的第二环节。
法治政府建设公众认同形成过程的第三环节是“行为决策”。简而言之，“行为决策”就是根据什么因素来决定自己采取什么样的行为，体现对自身行为所持有的态度。因此，公众对法治政府建设的知晓、理解和肯定性评价，最终都应当体现在其行为态度上，应当自觉确立与政府合作的态度，愿意真实地服从政府的法治行为。
上述三个环节前后连贯，共同推进完成法治政府建设的公众认同，任何一个环节出现纰漏，都可能妨碍法治政府建设公众认同的最终形成。但三个环节在法治政府建设公众认同的形成过程又起着不同的作用。其
中，“法治政府建设信息的传播”是公众认同形成的途径、手段；而“肯定性评价”是将法治政府建设由政府行为通过公众的肯定评价转化为公众内部的积极、认可的情感体系，是公众认同形成的核心环节；“行为决策”则是公众认同形成的结果，是法治政府建设由政府的行为经过传播和公众的肯定性评价，转化为公众的内在情感，最终在情感、价值观引导下作出愿意服从政府治理的行为决策。因此，法治政府建设的公众认同是公众内在的，认可法治政府建设的情感体系和愿意合作的态度体系，需要外化为公众真实服从政府治理的行为。
三、法治政府建设公众认同的实现对策
（一）制定体现公众利益诉求的良法是价值基础良法应当是反映公众利益诉求、保障公众人权的法律。这是法治政府建设的价值基础，也是法治政府建设的法律依据。为此，应当通过
“建立和加强立法的
2013年8月，江苏省省市政风行风热线联动直播活动在南通市举行
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公众参与，实现立法中利益主体的多元化，尤其是建立权力所有者与行使者的利益对抗与合作机制，可以有效地约束权力行使者的利益诉求，抵制部门利益”，防止恶法的产生；并且“公众参与立法表达自己的利益诉求，形成公众与国家、社会的利益博弈，通过博弈与妥协形成公平、合理的权利与义务机制，从而在法律中体现各个利益主体的利益和为了公共利益而合理地牺牲各个主体的某些利益，合理地分配公众、国家、社会的权利与义务，实现法律价值的中立性，并且以分配和确认不同利益主体的权利为依归，合理地分配守法成本，制定良好的法律”，而通过正当程序使公众心理也会感受到法律法规的公平性。通过公众参与制定反映了公众利益诉求的良法，才能吸引公众的注意，也才能推动公众对法律和依法行政的政府行为做出肯定性评价，产生对法治政府建设的信任。
（二）完善信息传播是技术基础
提升自传播力。应当强化法治政府建设的公开性，
建设“透明政府”。在大众传播发达的当代，法治政府建设信息的公开可以在大众传媒包括报纸、杂志、广播电视、出版物、互联网等载体上公开，还可以在政府行为发生的特定场所公开。公开的内容应当包括政府行为的法律依据、政府行为的时间和地点、对行为相对人利益的影响、行为相对人的权利、相对人不服从政府行为的法律后果等。
增进他传播力。应当完善各种制度。首先，应明确传播执行主体是公务员和法律职业精英人。受过良好法律教育或法律训练的法律职业共同体，即律师、法官、检察官、法学者、企业法律顾问等法律职业精英人，应当承担起自己的职业责任和社会责任。其次，应完善传播内容，改变实践中主要传播基本知
识的倾向，对具有一定法律素养的公众更应强化法治政
府建设的理性和价值观的传播，以纠正公众可能存在的认知偏差。再次，应恰当运用传播载体与传播方式，比如大众传播媒介以及执法的公开性，都是传播的重要载体和方式。还应充分运用大众化的方式进行法治宣传教育，比如湖南省常德市“利用广场、墟场、屋场、操场、剧场开展‘法治文艺进五场’演出，体现群众性、分散性、广泛性，寓教于乐，让群众在轻松欣赏文艺节目的同
时，受到深刻的法治教育”（胡海：“法治湖南建设的经验启示与推进理路”，《湖南行政学院学报》2012年第6期）。最后
还应提升传播的表达水平，努力做到通俗易懂。
（三）培育主体意识是核心机制
对法治政府建设的肯定性评价是法治政府建设公众认同的核心环节。法治政府建设的公众认同的实现要充分培育公众的主体意识，尤其是对自身利益的意识和自身不断提高包括概括能力、看问题能力在内的素质。
一是加强学习，不断提高自身素质。通过自身素质的提升强化对法治政府建设的认知和理解,这是肯定性评价的起点。二是公众积极参加行政立法活动、行政执法活动、公共行政决策活动等法治政府的法治行为实践，通过实践体验法治政府建设对自身利益的深切关怀，增强对法治政府建设的情感认可。三是积极思考，在行为决策中将法治政府建设与其他因素进行比较，确立法治政府建设在自身行为决策中的主导性地位和核心地位，形成真实服从的合作态度。
（四）建立和完善公众参与制度是保障机制公众参与是公众直接参与政府的法治行为活动中，包括参与政府的立法、执法、监督全过程，也是政府权力行使前、行使中和行使后的全程参与。公众参与不仅促进公众理解、认可政府行为的合法性、合理性，而且公众得到被尊重的心理满足，从而愿意采取平和的协商方式实现与政府的合作而非对抗。因此，应当建立和完善公众参与政府法治行为的制度，包括建立和完善公众参与法治政府建设的基本原则、公众参与组织、参与模式、参与程序、
公众参与评价制度等。
（作者：西南交通大学政治学院副教授、博士）（责任编辑 卢子娟）
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