全媒体语境下的危机信息发布

第25卷第3期2012年5月

北京航空航天大学学报（社会科学版）

Journal of Beijing University of Aeronautics and Astronautics （Social Sciences Edition ）

Vol．25No．3

May ，

2012全媒体语境下的危机信息发布

林爱珺，唐

琼

（暨南大学新闻与传播学院，广州510632）

摘

要：新媒体的崛起催生了全媒体时代的到来，受政策与市场因素的影响，在新媒体与传统媒体全面融合

的进程中，媒体自由度扩大，公众传播地位提升，这削弱了危机信息传播场中政府的信息主导地位，加之舆论观念落后、传播策略单一、信息发布方式陈旧，危机信息发布暴露出时代性不适应。在分析全媒体语境下危机信息发布不足的基础上，建议政府从信息沟通体系、信息发布文本与媒介三个方面完善信息发布策略，并进一步提出，政府应尊重公众知情权，实现信息公开，在信息自由传播的过程中，实现对信息的控制，做到信息自由与控制的平衡。

关键词：全媒体；危机信息发布；新媒体；信息控制

中图分类号：D63；G20文献标识码：B 文章编号：1008-

2204（2012）03-0017-07收稿日期：2012-

03-12基金项目：国家社会科学基金资助项目（11BXW027）；广东省普通高校人文社会科学重点研究基地重大项目（09JDXM63007）作者简介：林爱珺（1968—），女，广东揭西人，教授，博士，研究方向为新闻法学、新闻伦理学、新闻理论．

A Study on Crisis Information Release under

Omnimedia Linguistic Environment

Lin Aijun ，Tang Qiong

（School of Journalism and Communication ，Jinan University ，Guangzhou 510632，China ）

Abstract ：The development of new media has expedited the arrival of omnimedia timel．By policy and market factors ，media freedom has expanded and public status upgraded in the process of full integration of new media and traditional media ，which tend to weaken the dominant position of government in crisis information dissemination．Meanwhile ，backward public ideas ，single communication strategy and outdated information release form show that government cri-sis information release cannot adapt to the time changes．In this paper ，the author analyzes the inadequacy in crisis information release under the omnimedia linguistic environment ，and suggests to improve from three aspects ：to com-plete Information communication system ，strengthen information publishing text ，and make full use of diverse kinds of media ，then further proposes that government should respect the right to know of the public ，make sure disclosure of information ，control of information in free communication ，and achieve balance between freedom of information and control．

Key words ：omnimedia ；crisis information release ；new media ；information control

一、引言

互联网数字技术的进步，加速了信息传播形式

的变革与转型，使立体化、便捷化的信息传播成为可能。在第19届世界杯足球赛上，互联网、手机、电视、广播、报纸、杂志等不同形式的媒体使出浑身解数，为广大球迷带来了一场全媒体信息盛宴，标志着新的

信息传播时代—

——全媒体信息传播时代已经到来。“全媒体”在当下还是一个众说纷纭的概念，大致从媒介形态、新闻报道模式、媒介经营模式、技术

平台几个方面来定义。笔者侧重于将“全媒体”理

解为一种新的传播媒介形态，

并在此语境下讨论政府危机信息发布的策略与体制建设。具体而言，

就是“综合运用各种媒介表现形式，如文、图、声、光、电等，来全方位、立体地展示传播的具体内容，同时

通过文字、

声像、网络、通信等多种传播手段来传输的一种全新的传播形态”［1］

。多种媒介同时并存很

早就有，但并不能称之为“全媒体”。“全媒体”这一

概念体现的是媒介之间的融合，

是信息技术发展下，媒介融合的必然产物。信息技术的进步，催生了新媒体，新媒体传播方式改变了受众的信息需求与信

息获取和参与的方式。一方面，它冲击传统媒体的传播地位，迫使传统媒体走上了多媒体协同发展的道路以应对新的传媒生态；另一方面，新媒体与传统媒体在信息传播上的互动加强，在传播功能上全面互动，在传播渠道上全面互补，在传播效果间全面交融。换言之，全媒体是建立在新旧媒体融合基础上的衍生物，这决定了全媒体传播环境将是新媒体传播与传统媒体传播规律同时作用的结果。

全媒体传播形成过程中，一方面，新媒体迅速发展，传统媒体也获得更大的话语空间，信息自由度不断扩大；另一方面，媒介渠道的丰富使得公众参与传播的成本降低，信息传播地位获得提升。因此，新旧媒介形式共同作用下的新的传播环境对政府的信息管理与危机应对提出了新的要求，全媒体环境下，政府对危机信息的发布面临着深刻转型。

二、全媒体环境渐进形成中，政府

信息发布主导权被弱化

全媒体时代的大背景归根结底就是新媒体诞生后，媒体间在政策与市场的导向下走向相互融合的媒体发展模式。数字化的信息技术打破了传统的媒介与媒介间的界限，新媒体信息技术的迅猛发展与广泛运用迫使不同媒介间的融合成为了一种不可抗逆的趋势。在这样一种主趋势下，传播权利泛化，受众与媒体的互动性加强，媒介间的信息互动与交流也更加频繁，媒体的话语空间被放大，媒体的自由度进一步增大。此外，信息传播不再遵循传统的以政府为中心、自上而下的直线模式，而是多元化、去中心、离散型、重反馈的多向互动性循环模式，［2］98公众在多样化的信息传播渠道中与媒体、其他公众的互动加强，传播地位提高。

全媒体环境的产生带来了媒体自由度的扩大与公众传播地位的提升：在政策与技术的双重推动下，传统媒体话语空间被放大，新媒体使传播权利泛化，从某种程度上打破了政府信息控制的一元结构，另外，在新的传播环境下，在全媒体环境产生的进程中，政府对信息传播的把控与主导权被逐渐弱化。

（一）媒体自由度扩大，削弱了政府对危机信息发布的控制权

改革之前，国家垄断媒介资源，媒体受中国共产党和政府的领导，是中国共产党和政府的喉舌机构。此时，媒介种类单一，少数媒介精英集中掌控信息传播权，控制并主导信息的流动。而公众处于被剥削传播权利的客体地位，社会系统中，“上下级之间、国家对民众之间的纵向关系重于横向关系，社会的单向沟通系统发达”［3］87。在这种社会信息沟通模式下，政府通过对媒介的掌控，轻易即可引导并决定公众议程。这个阶段，政府牢牢掌控着危机信息的发布。

伴随着媒介改革加快，媒体的体制、功能、种类等发生了很大变化。首先，政府改变了对媒介直接控制的管理模式，而采用“‘稳住一头、放开一头’，一定程度上以经济为依托的更为灵活多样的控制方式”［3］87，实行“事业单位，企业化管理”的管理方针①。断奶后的媒体需面向市场、面向受众，与政府的紧密关系开始松动，不再仅仅充当“宣传机器”的角色，而是开始有了一定的自由度。尽管在体制上依旧隶属于中国共产党和政府，却开始拥有一定的自主权，其大众传播功能，如提供信息、普及知识、传递思想、凝聚公众意识、表达公众利益，甚至有限度地评判政府政策等，开始显现并增强。其次，得益于传播技术的进步，出现了如手机媒体、自媒体（博客、微博、SNS）等新媒体，与传统大众媒体由媒介精英掌握媒介资源不同，新媒体使传播权利泛化，从某种程度上打破了政府信息控制的一元结构，媒体的自由度进一步增大，对政府控制危机信息发布无疑是一个挑战。再次，不同形态的媒体间互动频繁，传统媒体通过全媒体平台与公众的互动加强，这进一步扩大了传媒的话语空间，使政府的信息控制在媒体间、媒体与公众间的互动影响中被弱化。

媒体的言论边界不断拓宽，种类不断丰富，与政府之间的关系更加弹性化，媒体的自由度扩大了。政府不再能指望媒体完全遵循政府信息发布的进程，并完全服从政府的传播意图和发布范围。这样一来，必然加大了政府对媒介信息传播的管控难度，削弱了政府的信息控制权。

（二）公众传播力的提高冲击了政府信息发布的主导地位

大众传媒时期，公众处于被传播的地位，信息单向流动占主导地位。新媒体时期，传播权利泛化，传播者与被传播者的界限模糊，传受互动加强，原有传播格局中政府、媒体、公众三者的相对关系发生改变，公众的传播地位得以提升，相应地，政府的传播主导地位被弱化。

首先，公众获取信息的主动性大、渠道多，对政府信息发布的依赖性减弱。

在传统媒体环境下，媒介资源牢牢掌控在政府手中，受众处于信息传播链条的末端，社会信息流动方式为单向传播，因而，公众对政府信息发布的依赖性强，政府与政府管辖下的大众传播媒体是公众最主要的信息来源。然而“网络使少数人垄断信息和

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文化的时代宣告结束了”［4］，全媒体时代下，受众可从多渠道主动获取信息，对政府信息发布的依赖性减弱。公共突发事件发生后，信息量呈爆炸式增长，政府控制信息发布。过往，传统媒体由于版面、时段或采编流程等原因对海量信息应接不暇，难以第一时间传递最多信息。而如今，一方面新媒体凭借快速、开放、海量承载等传播特性，成为公众信息获取的重要途径；另一方面，传统媒体通过全媒体传播渠道，丰富了传播形式，也弥补了传统信息传播在时空上的不足，满足了受众的多渠道获取需求，公众对政府信息发布的依赖性减弱。

其次，自发形成的公众议程影响政府危机信息发布的进程与节奏。

传统媒体环境下，社会单向沟通系统发达，在这个沟通系统中强有力的传播者、处于被动状态中的受众和传统媒体的有限性为媒介的议程设置提供了主客观的保障。［5］政府通过对媒介的掌控可以轻易引导并决定公众议程，并单方面决定危机信息发布与否、发布时机、发布范围与信息量。然而，在全媒体环境下，公众的传播地位有了提升，有了发言权、话语权和发布权，具备了自我议程设置的能力，并能在与传统媒体或新媒体议程互动中，形成较强的社会影响力。［6］22公共突发事件信息传播链条中，公众对政府信息发布不再是零反馈，而是借助媒体渠道，传播信息表达意见，形成公众议程，对政府议程进行反馈。当政府信息发布缺位或不足时，公众通过新媒介平台自发地搜寻、传受信息，并在互动传播的过程中自发形成公众议程，倒逼政府发布信息，政府已不能单方面掌控危机信息发布的进程和范围。

在单向信息传播系统中，因媒介获取信息和传播信息受限较大，政府牢牢掌控了信息发布的主导权；然而在全媒体环境下，政府对危机信息发布的垄断被打破，产生并宥于原有单向封闭的信息传播系统中的政府信息发布观念与方式，在新的媒介环境下必然受到冲击。

三、全媒体语境下，政府信息

发布存在的问题

全媒体语境下，媒体比以往更加注重与受众的互动，社会的信息不再遵循“政府—媒体—公众”这样一种单向度的流动，而是呈现出多渠道、多向度的传播，社会舆论因此呈现出多极化发展。在这种新的传播语境下，一方面，政府的信息控制权被削弱；另一方面，政府在信息传播，特别是危机信息传播中舆论观念落后，传播策略单一，信息发布体制不完善，呈现出与现有的全媒体传播语境的时代性不适应，政府危机信息发布陷入尴尬。

（一）信息发布迟滞，甚至失语

中国政府实行高度集中的管理体制，各级政府在管理方式上惯于层层审批，特别是在应对公共突发事件时，由于问题重大，社会影响大，信息的发布往往要经过多层审批才能通过，这无疑延迟了信息发布的第一时间。中国政府信息管理体系中并未真正建立起危机信息沟通机制，上下级之间、平级之间的信息沟通不畅甚至堵塞，进一步延误了危机信息从搜集到审批至发布的时机，因而政府的信息发布往往相对迟滞。此外，受“民可使由之，不可使知之”②等舆论观念的束缚，在突发事件的应对中，许多政府怕事态影响扩大，还存在“不愿说”、“不敢说”的情况，延误了信息发布的最佳时机。突发事件信息在政府内部的多级传播渠道缺少法律保障，可能造成信息的滞留、变形或被隐瞒，无法在第一时间传递权威信息。［7］

在旧有的信息沟通系统中，政府掌握着信息发布的主动权，决定信息发布的时机。然而在新的传播生态中，新媒体借助数字化技术手段，省去信息的编审环节，使信息传播得以突破时间和空间的限制，实现全球范围内瞬时传递。因此，政府信息发布在与新媒体信息传播争抢时效中处于下风，现有的信息管理和沟通机制与新的危机传播环境不相适应。

（二）信息发布文本解释力不强，舆论引导力不足

新媒体颠覆了传统媒体主导的一元舆论格局，促进了多极社会舆论格局的形成。社会多元舆论格局下，舆论的走向不再由政府一方决定，其最终走向由参与公共讨论的各方意见竞争所决定。因此，政府进行信息发布除了包涵必要的事实性信息，更重要的是注重对事件合理且令人信服的解释，挤压各种对事件无妄猜测的空间，掌控舆论的制高点。

现有政府危机信息发布却表现为政府信息发布被动，准备不足，搪塞公众，信息发布的公信力不高。“7·23”甬温线动车追尾事件中，铁道部新闻发言人王勇平在回答记者提出“为何要急于掩埋车体”时，文本语焉不详，逻辑混乱，最后索性一言以蔽之———“信不信由你，反正我是信了”。这一回答引发集体质疑，成为一时笑柄，也降低了政府言论的公信力。［8］“躲猫猫”事件③中，政府公布的“李荞明因玩游戏而致死”的说法有违常识，无法令人信服。此类例证不一而足。

新的传播环境下，信息发布不可能“一言堂”，议程设置是以媒介资源有限并掌握在少数专业媒介组织手中，媒介组织对信息的传播有着很强的控制

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力与传播力，受众在其中处于被动，缺乏丰富的信息获取途径为前提的。全媒体时代，“议程设置”理论所依赖的基础已然发生改变，政府传播控制力弱化与公众地位提升，使得政府信息发布中的舆论引导难度加大。敷衍搪塞不但不能满足公众基本的信息需求，而且将会在广泛的公众讨论中失去公信力，丧失舆论引导的主动权。

（三）网络新闻发布，形式大于内容

多极社会舆论格局的形成使得政府不得不开始注意到新媒体在信息传播格局中的地位，作为政府应对新媒体之策，政府网站、网络新闻发言人等电子政府形式纷纷建立。然而受以往新闻发布方式的惯性以及发言人素质的影响，政府依旧更多地依赖传统媒体，发布形式单一，而网络新闻发布体系却形同虚设。一些地方政府推行的网络新闻发言人制度，仅具有问政咨询的功能，即网络新闻发言人还只是停留在一般的辟谣、问答上，而对主动发布信息的职责做得不够。更有甚者，一些地方在推行了网络新闻发言人制度后，便没了下文，以致出现了“网络发言人不发言”的现象。［9］此外，缺乏熟悉网络媒体运作规律的优秀新闻发言人，一些新闻发言人仍抱有“捂”的心态，发布信息不及时，未能发挥新媒体快速传播的优势，也有的发言人发言质量不高，惯用外交辞令、打官腔，影响网络新闻发布的效果与政府的公信力；网络新闻发言人收效甚微，形式大于实质意义，没有成为政府信息公开的主要渠道，也没有完全担当起危机信息发布和化解的重任。

新时期政府的危机信息发布深陷尴尬，信息发布滞后、言论公信力减弱、舆论引导力不够、网络新闻发言人作用不显著，究其根源即政府陈旧的舆论观念和信息发布方式与不断更新的传播技术和传播生态已经格格不入。

四、完善政府信息发布的策略

美国传播学者大卫·阿什德认为，不同的传播技术产生不同的传播范式，不同的传播范式塑造了不同的传播生态［10］，新的传播生态催生新的传播行为。

（一）建立政府电子信息沟通网络，简化信息发布审批程序

英国危机公关专家里杰斯特在《危机管理》（Crisis Management）中提出3T原则：“Tell your own tale”（以我为主提供情况）；“Tell it fast”（尽快提供情况）；“Tell all”（提供全部情况）。［11］其中“Tell it fast”为首要原则，强调信息发布应及时、快速。危机状态下，信息公开不及时、不透明会引发谣言滋长。在官方信息缺失的情况下，谣言便自然取代事实成为了“真相”。［12］从传播学角度来看，传播的速度也决定着传播的质量，及时发布可以先声夺人，有效地引导舆论。中国由于舆论观念的落后和信息沟通体制的不完备，政府信息发布往往相对迟滞，在新媒体环境下尤为凸显。因此，中国要完善政府危机信息发布的策略，首先就得简化信息发布审批程序，建立高效、畅通的信息沟通机制，发挥机制的应急能力，尽快掌握危机信息并进行发布。

数字技术发展使信息传递实现了数字化的瞬时传播，将“电子政府”的概念引入政府的信息沟通系统，一方面可以加快政府内部的信息传播与流动速度，加快政府的危机反应；另一方面，电子信息网络可以实现信息传递以纵向为主变为纵向与横向相结合，有效缩短传递路径，促进组织结构的扁平化，避免纵向传播方式的信息在政府内部传播中被扭曲、变形甚至是被截断。政府各部门及其内部各分部门是信息沟通的主体，若干个主体之间的信息沟通既有垂直方向的，也有水平方向的，既有上下级之间的纵向联系，也有同等级之间的横向联系及有不同等级层次、不同隶属关系的斜向联系，信息沟通网络纵横交错，构成网状结构。［13］

借助政府电子信息沟通网络，危机信息可以在政府内部各个部门之间迅速传递、交流，危机的核心信息也将以最快的速度汇聚到危机管理的决策部门，这不仅便于决策者对危机的迅速判断，而且也加强了危机处理相关部门的协同合作与口径的统一，大大提高了政府信息运转的效率、速率与准确性，并将大大地加快政府危机信息的发布进程，消除危机爆发期信息不对称状态下的公众恐慌，使政府最快地介入舆论场，掌握舆论主动权。

（二）强化信息发布文本的解释性与说服力，有效引导舆论

政府、媒体一体化的格局被打破，媒体的“喉舌”作用随之弱化，［2］47以往通过行政命令或者通告等方式发布信息，借助媒体进行舆论引导这一传统做法存在的社会基础已然改变，如今政府要直面媒体与公众进行信息发布，并在多极化的舆论场中与媒体议程、公众议程互相作用，想要凸显政府议程，就必须强化信息发布文本本身的解释性与说服力，从而有效地引导舆论。

强化文本的解释性与说服力应该从两个方面来理解：一是文本内容的事实完整性与权威性。文本内容是危机信息传递的载体，其作用是消除信息不对称所产生的社会恐慌，遏制谣言的滋生，并渗透政

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府的议程。事实性的信息往往比观点性的信息更具说服力。如政府发布地震中伤亡具体数字与损失情况远远比简单地说“地震中死亡人数不多，灾情不严重”等诸如此类的话更令公众信服。进行危机信息发布时，政府要使用平实简单的语言向公众和传媒解释突发事件的本质特征、事件的影响、事件处理的进展，阐明可能出现的社会风险，并且提供切实可行的应对措施。简明快速、真实可靠的信息发布，才能使政府掌握舆论引导权。二是文本应体现出政府信息传播的对话姿态。如今危机信息传播场中存在着三个并不重合的舆论场，即政府舆论场、媒体舆论场和公众舆论场，在新媒介信息交流平台，公众对政府的议程与媒体的舆论引导，会形成自己的解读，容易产生“协商性的解读”，情绪激动时还会发生“对抗式的解读”，［14］因而政府进行信息发布时要特别重视文本语言的态度，切勿使用说教性的语言，流露出居高临下的“俯视”姿态，而是以“对话”公众的态度，不敷衍，不推搪，尊重公众的知情权与理解力，在与公众的充分沟通中，取得公众的信任，树立信息发布的权威性，从而实现信息发布与舆论引导的效果。

（三）善用多元化传播渠道，构建全媒体信息发布网络

“全媒体”为政府的危机信息发布提出挑战的同时也带来了机遇，它丰富了公众的信息沟通方式，实现了信息多样化传播，也拓宽了政府信息发布与沟通的渠道，为新时期政府应对危机，完善危机传播提供了技术与渠道支持。因此，政府要重视危机信息发布中多元媒体的运用，构建全媒体信息发布网络，让信息发布更为顺畅与公开。

所谓全媒体，本意指媒体业务的整体运作模式与报道体系，强调在多元媒介环境下，媒介间的优势融合，从而形成覆盖面、媒介载体、受众传播面、技术手段最全的传播体系。将“全媒体”概念借用到政府危机信息的发布网络，就是要政府借助传统媒体与新媒体的传播特点，发挥多元媒体的传播优势，实现政府信息最快、最广、最有效的发布。

在公共突发事件信息发布中，要从媒介融合的视域，针对危机信息的传播特点和危机管理的不同需要，合理选择并运用融合共存、优势各异的不同传播媒介进行信息发布，协助政府进行舆论引导与危机管理。报纸、新闻杂志等印刷类媒介，基本物质形态是纸张与文字，相较于电子媒介，信息停留时间最久，可以通过受众的反复阅读与消化，展开带有思辨性的深层次的认知，实现对公众的舆论引导与议程控制；广播、电视、手机、网络媒介传播速度快，可以实现传播速度的超高速和零时差，在危机爆发的最短时间内实现高密度高传播速度的资讯发布，使谣言传播失去生存空间。此外新媒体传播形式受众群体多元化、互动性强，使政府在信息发布过程中加强了与公众的交流，也促进了政府议程与公众议程的融合，加强了危机信息发布的舆论引导作用。

危机发生后，政府应该充分利用不同形态的媒体，迅速作出反应，将突发事件发生的背景、地点、相关人物、过程、动态和可能产生的影响等，第一时间传达给公众，并策划专题报告，引导公众议题。［6］25这需要政府一方面加强对网络新闻发言人体制的建设与网络发言人的培养，发挥网络新闻发布会在危机舆论场中的信息发布与舆论引导的官方作用；另一方面，在进行危机信息发布时，政府要善于借力电子媒体与纸质媒体，实现媒体间的议程共振，在危机爆发时迅速发挥全媒体传播优势，努力实现政府议程、媒介议程和公众议程设置的重合，从而正确、有效地引导舆论。

五、信息自由与信息控制的平衡

尽管政府在危机信息管理与发布上的垄断控制地位被弱化，但在危机传播的信息链条中，政府却始终掌握着主动权。政府通过信息源的有限性，协调政府、媒体和公众三者之间的关系，从而较隐蔽地引导舆论和控制信息，是平衡自由和控制的有效尝试。［15］在传播理念上，政府应改变“自我服务，内部使用”［16］的信息管理思想，转为以“公开为原则，不公开为例外”④的信息公开原则，及时充分地与公众沟通，尊重公众的知情权；同时，在信息公开的基础上，认识到信息公开是政府信息控制的一部分，政府要在保障信息自由传播的过程中，掌握信息发布的节奏和舆论的方向，做到自由中有控制，控制中体现自由，实现自由与控制的平衡。

（一）以公开为原则，不公开为例外，保障公众知情权

政府因其天生的职能及获取信息的天然优势，成为当今社会最大的信源，是信息公开最重要的主体。因此，政府有责任、有义务满足大众的信息需求，遵循“公开为原则，不公开为例外”的信息发布原则，保障人民的知情权。知情权最早由美国记者肯特·库柏于1945年提出，是基于对国家公共权力运行的了解与监督，公民、法人及其他社会组织依法获取国家机关及其他公共事务管理机构的公共信息的权利。［17］它包括公民对政府所管理的国家事务、社会事务和其他事务信息的了解或知晓，即政府在履行公共事务管理职能的各项活动中，制作、拥有和

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获取的信息（不包括依法应保密的信息），尤其是事关公民权益或利益的重要信息，公民都有权利了解或知晓，政府也有义务将其披露公开，使公民得以了解或知晓。公众的信息获取依赖政府的信息公开，政府信息公开是公众知情权的保障。

然而，作为社会信息的主要掌握者，政府往往在信息公开与不公开之间犹豫。因为政府是一个复杂的社会角色，它是人民权利的代表者，同时代表了公共利益与自身利益，是双重利益的复合体。而这两种利益往往并不重合，甚至相对。作为公共利益的代表者，政府理应加强与公众的信息交流，满足公众的知情需求与权利；但政府也需要实现自身利益，如出于维护政府形象、政绩，维持社会稳定，促进危机解决等目的而不得不选择性公开政府信息，甚至不公开。公开的例外无法可依，无章可循，这往往成为公众诟病政府的所在，因此，要保障公众知情权，实现有效的信息发布，政府信息公开就要明确公开的例外。

“公开为原则”与“不公开为例外”是相辅相成的，惟有对“不公开为例外”进行严格限定，“公开为原则”才能真正落到实处。［18］国际上公认的免除公开的信息一般是：国防、外交等为国家利益保密的信息；公开可能会损害国民健康、生命、公共安全的信息；私人秘密、企业经营秘密的信息；刑事执法中的信息；机关内部审议、讨论、协议过程中的信息；其他法律明确规定不公开的信息；等等。如美国1966年《情报自由法》就详细规定了九项免于公开的情况。除此之外，不允许拒绝或限制对公众提供记录。［19］106—108日本也在国际惯例基础之上，细化出六类不公开的信息，使政府信息公开有法可依，公众信息获取有章可循。

目前中国在信息公开上也大致遵循“公开为原则，不公开为例外”的原则，并制定相关法律规范并约束信息发布，只是这些法律法规所规定的信息公开的范围太笼统，边界也较模糊，主观性强，没有详细列出公开的例外，这让政府的信息发布与公众的知情获取之间产生了主观错位，影响发布效果与公众知情权的实现，因此明确公开例外，坚持公开的原则，才能有效发布信息，保障公众知情权，实现信息自由。

（二）在信息流动与有效传播中，实现信息控制

从社会治理的角度与信息控制理论来理解，控制的基础是信息，一切信息的传递都是为了控制，而信息公开就是信息控制的内容之一。［20］不是所有的信息传播都给社会带来正效应，有时也会导致社会混乱与恐慌，严重影响政府的危机管理。新的媒介环境下，政府始终掌握着主动权，政府有权力进行信息控制，这是政府危机传播的任务之一，也是政府具有社会控制力的一种体现。政府与社会公众进行信息交流和交换，以达到对社会进行有效的管理和控制；然而社会是一个有机的结构整体，“政府只是其中的一个部分，而公共危机影响着整个爆发区域内的所有人，所以要做到及时、迅速、完整地消除危机，必须是在政府的主导和管理之下，所有公众的积极参与”［21］。政府与公众在危机信息传播中，存在着信息不对称现象，处于信息地位相对弱势的公众在信息需求难以得到满足的情形下，易产生恐慌、焦虑甚至趋同、传播谣言等行为，引起社会秩序的进一步紊乱，甚至引发次生危机，加大政府危机管理的难度。由此看来，政府应首先向公众进行有效的信息发布，在双向对称模式下与公众进行充分的沟通与交流，让公众知情，稳定社会秩序。然而，尺度的把握是目前存在的问题。因此在尊重社会信息自由传播、信息公开与透明和公民知情权的基础上，政府要发挥危机信息传播主体的作用，对信息的发布进行一定的控制与筛选，实现信息自由与控制的平衡。

1．控制信息发布的内容，将信息发布与舆论引导相结合

信息在传递的过程中才能实现控制，因此隐瞒不报不仅不能实现政府的信息控制，反而会加大危机管理的难度，使政府丧失信息控制的第一主动地位。政府是信息发布的主体，决定着所发布的内容，政府要在信息发布中取得公众的信任，树立权威，实现信息传播的目的，政府所发布的内容必须经过严格的筛选，确保真实、可信、准确，避免虚假与片面的内容。在危机舆论场中，政府只有与公众沟通真实、准确的危机信息，才能真正让公众知情，并引导公众参与危机治理，使公众议程与政府议程和谐一致。

政府的危机信息发布并不仅仅只是一次信息的简单传播，而是政府借助媒体与公众面对面，进行信息沟通与舆论引导的时机，因为“除了媒介对新闻的建构和受众依据既有框架进行解读外，还存在着传播主体（政府）主动对所发布信息的选择、组合、强调和排除，而这类主动地‘框架’传播信息的做法符合传播主体的利益，并能令传播主体在传播活动中占得先机”［19］106—108。新闻发言人制度中，政府主动引入媒介的力量，让媒介承担一个政府意志与立场的传播载体的角色，使信息的自由传播中隐匿着政府对信息、舆论的把控。

因此，政府要控制信息发布的内容，保证所发布内容的全面、真实与准确，并在信息传播的过程中体现政府对信息的把控能力，在实现公众知情权与信

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息自由的同时，将信息发布与舆论引导结合起来，实现信息自由与平衡的控制。

2．控制信息发布节奏和形式

政府虽然在新传播环境下的信息发布主导权被弱化，但它依旧是危机信息传播的主导者。危机爆发，相关信息牵一发而动全身，影响着整个社会的稳定，因此何时发布信息、发布哪些信息、发布范围多大，发布顺序如何，通过什么渠道发布等都由政府决定，并考验着政府信息发布的形式与节奏。科学的信息发布节奏是政府危机和信息控制的重要一环。

胡百精曾在教育部第三期司局级干部新闻发言人培训班上提到：“政府在危机事件中公开信息，澄清真相是必须的，但不等于澄清所有真相，信息要有选择、有节奏地公开。”“有选择地公开”是要向公众介绍危机事件的一些本质特征，适当地说明目前危机事件的发展情况，提供及时的应对方案和自我保护的行动性信息，让公众提高自我防范意识，并表明政府的积极态度；“有节奏地公开”旨在说明信息公布的时间、顺序要与危机事件同步进行，不要过度沉默，更不要过多地做出承诺，而之所以这样做的目的是顾全大局。［22］除此之外，科学合理地选择信息发布渠道也至关重要，政府应该根据危机的具体情况与发展进程，有目的、有根据地选择合适的发布渠道，可以通过传统媒体进行发布，通过微博、论坛、网络新闻发布会等新媒体形式传播信息，也可以以新媒体与传统媒体联动的形式，达到最佳的信息传播效果，实现政府、媒体、公众议程的合一。在发布节奏与发布形式的选择上，都体现了政府在信息传播与舆论方面的优先权和主动权。

六、结语

从长远来看，新媒体与传统媒体互相融合，各有所长，相互对照的发展趋势将会持续，全媒体将是未来一段时间内信息传播的核心方式。立足于全媒体传播语境，政府要清晰地定位政府、媒体和公众的传播地位和角色，适应多元多变的传播格局与传播环境，及时调整危机管理的观念与策略，协调好政府、媒体与公众的关系，构建灵活多变、时代性强的信息沟通机制和舆论引导机制，实现信息自由与信息控制的有效平衡。

注释：

①1978年末，财政部批准人民日报社等首都数家新闻单位关于试

行“事业单位，企业化管理”的报告，从此开始了中国报业管理的改革。②《论语·泰伯》：“子曰：兴于诗，立于礼，成于乐。子曰：民可使由

之，不可使知之。”意为国家统治人民，指使驱赶他们去做事就行了，不要让他们明白在做什么。

③躲猫猫事件：2009年2月，云南青年李荞明死在看守所，事发之

初，警方称其因玩“躲猫猫”游戏撞墙致死。这一事件经媒体报道后，在网络上迅速发酵，众多网民纷纷质疑。后来，云南省委宣传部迅速组织事件真相调查委员会，面向社会邀请网友和社会人士参与调查，结果发现这是一起在押犯罪嫌疑人施暴事件。

④目前世界上实行信息公开制度的国家，几乎都把“公开为原则，

不公开为例外”作为制定信息公开法的共同原则，规定政府信息原则上应该公开，以举例的方式明确界定不予公开的信息的范围。

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第25卷第3期林爱珺等：全媒体语境下的危机信息发布