试论构建和谐社会与新时期人民调解的发展

试论构建和谐社会与新时期人民调解的发展

江东区司法局杨文珍郑凤岚

实现社会和谐，建设美好社会，始终是人类孜孜以求的一个理想目标。党的十六届四中全会提出构建社会主义和谐社会，既是对历史的继承，又是对现实的创新，它的提出，具有深远的历史背景，更具有伟大的现实意义。45年前，浙江省诸暨市枫桥镇干部群众创造了“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决。实现捕人少，治安好”的“枫桥经验”，得到了毛泽东同志亲笔批示在全国总结、试点和推广，就是枫桥人民对和谐社会的执着追求。今天，“枫桥经验”依然紧扣时代脉搏，并在全国各地的实践中不断发展和创新，有识之士指出，“枫桥经验”的魅力在于能够最大限度地将矛盾纠纷解决在基层，解决在萌芽状态，从而能够有效地维护社会稳定。当前，我国正处于加快发展的战略机遇期和社会矛盾凸显期，社会矛盾呈现多发、多样和易激化的特点，如何深化“枫桥经验”，探索有效的手段化解矛盾纠纷，构建和谐社会，已成为当前亟需研究的一个课题，笔者结合我区的实践就新时期如何深化“枫桥经验”，发展新时期人民调解工作作如下探索和思考。

一、新时期发展人民调解与构建和谐社会的关系

胡锦涛总书记指出：“构建社会主义和谐社会的过程，就是在处理各种矛盾中不断前进的过程，就是不断消除不和谐因素、不断增加和谐因素的过程。”积极预防和化解矛盾纠纷，正确处理人民内部

矛盾，是构建和谐社会的重要标志。人民调解作为一项具有中国特色的法律制度，既体现了现代法治的原则，又体现了我国“和”文化的思想，已被许多发达国家所认可和借鉴，并被称之为“东方经验”和“东方一枝花”，并正成为打造和谐社会的重要手段。

（一）发展人民调解符合和谐社会以人为本的基本理念。

和谐社会是人本社会，是尊重权利、崇尚人文关怀的社会。作为当前矛盾纠纷解决机制重要组成内容的人民调解在当事人自愿平等的基础上，依法调解，尊重当事人的诉讼权利。各方当事人在调解员的主持下就如何解决争议进行协商并最终达成协议，是为解决纠纷而不是寻求以对抗为价值取向的交涉，因此各方当事人除了要对和解表示诚意外，还要有足够的灵活性和妥协性，所以互谅互让是当事人避免冲突的基本态度，友好的气氛是解决纠纷的关键，当事人之间没有正面冲突，避免了一方败诉、一方胜诉的结局，既解决了纠纷又不伤和气，从而获得双赢和更圆满的结果，充分体现了以人为本的社会理念。

（二）发展人民调解体现和谐社会的“和为贵”的文化精髓。

中国的传统法律文化是一种强调和追求和谐的文化。两千多年来，中国儒家文化始终居于正统地位，成为中国文化的主流和代表，正是由于特定的文化基础而使得中国人形成崇尚“和谐”的传统。从“和谐”这一最高功利出发，解决纠纷不愿诉诸于官府，往往求助于民间按照公正和人情的原则去解决，这就决定了调解在解决社会冲突方面的重要地位，正是这种文化和制度基础使调解深深植根于中国社会之中，这对我国人民调解制度的推行和运用产生了重要

影响。人民调解作为一种促使纠纷双方互谅互让、平等协商、自愿达成协议，消除纷争、不伤感情的群众自治活动，它的内核就是“和谐”，因此居居在众多纠纷解决机制中将人民调解作为解决争端的首要选择。

（三）发展人民调解是促进社会和谐的现实需要。

我国社会正处于加快发展的战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，多元化的利益形成多元化的主体和社会关系，导致产生多元化的矛盾纠纷，建立多元化纠纷解决方式也就成为一种必然趋势，作为有着优良传统和广泛应用的人民调解更是成为了首选。而发现、调解、平息民间纠纷历来是人民调解组织的主要任务，它对于稳定社会秩序，维护社会稳定，起着民事诉讼制度不可替代的作用。因此，要解决社会转型期的纠纷，无论是纠纷当事人基于解决纠纷考虑，还是中国政府出于维护社会稳定的目的，人民调解这一拥有悠久历史及良好口碑的中国基层社会纠纷解决机制都必须站到前台来。据统计，江东区仅自从2006年至今年7月各级调解组织共排查民间纠纷1756起，调处成功1714起，调解成功率为97.6%。调解了61起重大群体性纠纷，包括因零星地块开发、村级财务管理征地拆迁、旧城改造、旧村改造等引起的包括君悦花园”开发、“甬港豪庭”开发、东港波特曼工程开发、“东城国际”开发等一系列群体性纠纷。

二、人民调解的价值与群体性纠纷的解决

当前，我们江东区正跟全国许多地方一样，处于经济发展的“黄金期”和社会矛盾的多发期，尤其是近几年来随着现代化中心城区

建设的推进，因房产开发、土地征用、拆迁安置、旧村改造、集体资产管理等群体性时有发生，已成为影响我区社会稳定、构建和谐城区的突出因素。根据近几年的材料显示，我区的群体性纠纷主要显示出以下几个主要特点: 一是主体的群体性。随着江东区各项改革事业和城市化进程的深入推进，江东群体性纠纷的发生一直呈上升趋势且升幅较大。群体人数一般为几十人以上,上百人参加的也有多起。如地块开发纠纷中，君悦花园工程涉及166户、宁江村村民安置工程涉及307户、东港波特曼工程涉及居民398户、民安小商品市场拆迁纠纷涉及的摊位898个。二是层次的多元性。多由不同群体、不同阶层、不同利益主体的利益受损或利益差别而引发，原因非常复杂。如土地征用时，安置补偿金不足、安置不及时、集体资产管理等问题都会交织在一起。三是矛盾的双重性。在很大程度上，群体性纠纷既反映出了某一个群体的集体意愿，但其所采取过激行为却不利于社会大局的稳定；其行为中既有人民群众相信党和政府的意向，又有要挟和无理要求，甚至扰乱工作和社会秩序的行为。四是处置的难度性。人民内部矛盾的多样化、复杂化决定了矛盾纠纷反复性。一些纠纷因调处难度大，时间长，久而久之引起群众对政府、干部的不满，降低政府的威信，同时加之一些职能部门在不同时期对同一事件却有不同的处理方式，从而造成群众长期缠诉闹事，使处置难度加大。从以上分析可以看出，这些问题的有效解决一方面有赖于制度的健全、经济和社会的发展，从源头上减少问题产生的条件。另一方面需要早发现、早介入、早控制、早调处、早化解，必须对矛盾纠纷进行全程跟踪和控制，非触角广泛、信息

灵敏、积极主动、灵活机动的解决机制难以达到上述要求。如何运用有效手段化解群体性纠纷，维护社会稳定已是摆在政府面前的一道难题。为此江东区积极深化“枫桥经验”，在运用人民调解化解群体性纠纷走出了具有江东特色的新路子。自2003年东柳街道调委会第一次运用人民调解化解了“星辰明珠”开发引起的群体性纠纷后，江东区先后运用人民调解程序成功解决了星辰明珠开发、东港波特曼工程、民安小商品市场拆迁、君悦花园开发、彩虹国际地块开发等60多起疑难复杂重大群体性纠纷，涉及金额6000多万元。并且在运用此手段的同时已形成了一整套的规范程序，得到了区委、区政府和上级部门的充分肯定和高度评价，东柳街道调委会还因此被最高人民法院、司法部授予“全国模范人民调解委员会”，百丈街道调委会被省委、省政府评为“优秀人民调解委员会“。

当前，就解决各种纷争的途径而言，归纳起来主要有两大类，即调解和诉讼。在江东区的实践中探索出调解比诉讼更有利于化解群体性纠纷，那是因为人民调解有着诉讼不可替代的优势：（一）人民调解的优势首先来处自于程序利益，它具有成本低，迅速和便利的特点。根据国务院的《人民调解委员会组织条例》和司法部的《人民调解工作若干规定》，人民调解是不收费的，调解纠纷一般在一个月内调结，而且人民调解组织和人民调解员遍布城乡和企业，随时可以介入纠纷的解决。而诉讼程序的复杂性、严格性与费用高昂和迟延，使得群体性纠纷当事人在尚未得到利益之前就得承担高昂的诉讼费和代理费，还不一定能得到所期待的结果。因此比起法院的诉讼积压、程序迟延、费用高昂的情况，当事人更愿

意选择人民调解，以较低的代价获得较大的利益。

（二）人民调解更易实现“公平”和“实质正义”。运用人民调解在调解案件的过程中，以其常识化的运作程序消除了诉讼程序给当事人带来的理解困难；以通情达理的对话和非对抗的斡旋缓和了当事人之间的对立，有利于保持今后的长远关系；以简易的事实认定代替了严格的举证责任，使不借助于律师的当事人自行解决成为可能；整体地考察事件背后的复杂长远的社会关系，而不是简单地将其分解为简单关系，仅就部分的是非曲直作出判断，使得更容易维护当事人的关系，从而使纠纷能得到“一揽子”的整体解决，也使得当事人双方对调解协议的接受程度也更高，不服协议的情况比较少。从江东区的几年情况来看，人民调解调解纠纷履行率达到99%以上，调解的群体性纠纷除了少数由于新的损害事实引起新的纠纷之外，也全部得到了履行。这一点，和法院系统上上下下想方设法力克“执行难”的严峻局面形成了鲜明对比。

（三）人民调解体现了当事人的自主、自由处分功能，更有利于纠纷解决。在调解过程中，调解人员和双方当事人的地位是平等的，双方当事人的权利义务也是平等的，以调解方式解决纠纷是当事人的的权利而非义务。对于调解人员提出的解决方案，当事人有同意或拒绝的权利。而且人民调解并不是一种“自力救济”，而是以法律和社会规范、道德等作为解决纠纷的基准，当事人可以最大限度地利用法律的空间，在强制与合意之间寻求到最符合自身利益和价值观的结果，从而使纠纷得到解决。而法院“要么全有要么全无”的审判结果常常与当事人的愿望和期待相去甚远。耗费大量时间和

金钱到人民法院寻求公正说法的人们不无遗憾地发现，将所有纠纷不分青红皂白地通过法院“依法裁决”并非最佳方案，“一刀两断”式的司法裁决，不仅没能让自己寻求到“理想”中的公正，反而使自己更加忿恨对方当事人以及代表国家断案的法院和法官，甚至产生了很多涉法信访，使法院头痛不已。

三、现代背景下人民调解发展的窘境

虽然人民调解制度在我国有着悠久的历史，而且有着诉讼无法替代的优势，但是，我们应该看到，人民调解制度在现今的法制环境下，人民调解制度仍然面临着发展的窘境。

（一）社会变迁对基层人民调解组织功能的冲击。随着市场经济的深入推进和发展，单位和个人生存的基本资源从国家完全垄断发展到由国家和社会（市场）双重提供，为个人与单位的分离提供了有利条件。大量人员脱离原来的单位变为“社会人”，使得城市社会变成一个“陌生人的世界”。“陌生人”的形成的直接后果是传统的权威体系解体或控制能力下降，控制纠纷和解决纠纷的能力呈几何级数下滑。这也是为什么传统解决纠纷的主要机制----“人民调解”运转效果差强人意的原因。而新型的社会自治组织尚处于培养和发展过程，没有行政权力的依托，自治组织连运行都很困难。而建立在自治组织体系之下的人民调解机制，更是由于缺乏法律资源的充足支持和物质条件的切实保障而不是陷入尴尬困境。而与此同时，只有几个社区工作者的居委会却承担了几乎所有政府职能的工作，一根针穿着千万条线，结果使得原有的职能被大量涌入的新的工作所淹没，就江东区的社区人民调解工作而言，调委会的牌子已

被撤离，调解室的位置也岌岌可危，随时面临着被摘牌的可能性。正是在这种背景下，居委会的调解出现明显的功能弱化，在纠纷发生时，当事人更多地转向基层政府、行政机关和司法机关寻求救济和解决，这也是近几年来信访上访的数量呈急剧上升趋势的重要原因。

（二）调解人员的专业化、职业化问题成为影响调解权威的关键。人民调解原有的设计是依托于自治组织的，调解委员会由选举产生，无论是专职的还是兼职的一般都没有特殊的专业要求，但是也制约了法律人才进入到调解组织。在实践中，调解委员往往由居委会主任或其他成员兼任，再加上工作任务繁重，无法将主要精力放在调解工作上，调解效果则依其经验、口才、个人威信及知识的掌握而各不相同，由于选举产生或临时任命的调解人员经常发生流动或变动，培训几乎很难发生长久的效用，好的调解员则也难以专职化，由此影响到人民调解的价值评估和现实声誉。从江东区目前的人民调解员队伍的整体状况看，整体调解业务素质不是太强。一是社区调解干部调动频繁，难以马上适应业务工作。近几年随着社区建设加快，人员调整比较频繁。就在去年换届选举时，我区社区72个社区有43个社区调整了调解干部，调整率达到60%，这还不包括中途调整的人员，这对于经验型和专业型的人民调解工作来说无异是一个挑战。二是调解干部兼职过多，精力分散。一名调解干部身兼三、四职已是常见的现象，使得调解质量难以提高。三是调解业务知识钻研不深。有些调解人员在处理纠纷时不能析理说法、依法服人，不能适应新形势的变化。

（三）人民调解工作的社会价值面临着现实的挑战。人民调解由兴盛、衰弱到今天的复兴，这说明人民调解正因现实的需要被重新定位。但是令人担忧的是，一部分人由于受纯粹法治主义思潮这一主流意识的误导的影响，对人民调解工作仍然存着一种偏见，有的甚至认为调解是一种“人治”的产物，是“和稀泥”，同现代法治格格不入。一部分人将人民调解与法院调解相混淆，忽略两者的同一性，人为地夸大两者的区别，使人们往往产生一种盲从，在其他各方面都相同的情况下，自然而然地会选择比较有“权威”的纠纷解决方式，而人民调解则被冷落、被边缘化。再加上部分群众错误地认为“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”，因此不管大小事都找政府和领导解决，整天信访或上访不断。这既增加了人民调解工作的现实难度，阻碍了新型治安工作体系的变革与生成，又增加了国家和社会解决矛盾纠纷和维持法治秩序的代价和成本。

四、新时期人民调解的发展设想

在推进和谐社会的建设进程中，无法避免纠纷的发生。在国务院颁布的《全面推行依法行政实施纲要》中就提到：要求“积极探索预防和解决矛盾的新路子”，“积极探索解决民事纠纷的新机制，充分发挥调解在解决社会矛盾中的作用。”因此如何完善以人民调解为基础，其他调解互为多元补充的纠纷解决机制，是我们值得思考的一个问题。纵观我国人民调解制度走过的历史，经历了过分强调和极力淡化调解，然后又转而今天重视调解的“否定之否定”的过程，这说明了人民调解在构建和谐社会的纠纷解决机制中是必不可

少的。

（一）确立人民调解在化解矛盾纠纷的基础作用。在当前构建纠纷解决机制中有两种并不正确的意识主流：要么将人民调解淹没于一般性的纠纷解决组织中，忽视它的存在；要么试图以人民调解包揽一切民间社会性纠纷解决机制。笔者认为，在当前社会转型时期，如何给人民调解一个准确的定位，是当前决定人民调解走向的一个关键问题。如果将人民调解淹没于一般性的民间社会性纠纷解决机制，那么人民调解将会逐渐失去其自身的生命力。而以人民调解包揽一切民间社会性纠纷解决机制并不符合多元化的需要，也无法满足社会纠纷解决的实际需要。在当前，人民调解必须基于宪法的定位，强调其作为民间自治组织的性质、功能和价值，发挥其作为一种具有相对制度化牲的非正式制度的特殊作用，避免过多地将国家权力渗透或介入，否则脱离了基层社会的人民调解必将失去生命力和生存的土壤。人民调解属于一种建立在基层社会组织中的草根性纠纷解决机制，仅具有最低程度的制度化和规范化，而其价值也恰恰蕴藏于其中，因此不要轻易改变基层人民调解的自治性群众组织及其地域性特征，肯定其在化解各类人民内部矛盾中的基础作用和地位，充分发挥其第一道防线应有的作用。

（二）积极探索调解队伍专业化和职业化建设新途径。由于调解是一种与调解者个人经验、能力、知识及至人格魅力密切相关的实践活动，从纠纷解决的效果和效益角度来看，至少在乡镇、街道一级的调解组织建立人员相对稳定的专业化调解队伍就成为必然的要求。当然，像海曙区那样在每个社区设立专职调解员所取得的成

效也未尝不是一个新的探索。根据我区的实际情况，不论在街道还是在社区，调解力量的力不从心已是一个普遍问题，因此如何加强调解队伍职业化和专业化建设，以适应当前新形势纠纷发展的需要就很有必要。笔者认为，根据我区的实际情况，在街道一级设立专职调解员队伍还是具有可行性和必要性的。从当前所调解的几乎所有群体性纠纷来看，街道调委会在其中的作用是必不可少的。在街道调解队伍的专业化建设中，把懂法律、懂政策、热心服务于群众的人才吸引进来，专门负责调处社区调解不了上交、以及跨地区、跨单位的民间纠纷。具体形式以一批有丰富调解经验的调解员为核心，配备一部分专职调解员，建立起相对稳定的专职调解机构，以加强调解机构和人员的素质，提高人民调解的成功率和质量。与此同时，还要不断地加强调解队伍的法律素质、业务素质和政治素质的培训，逐步建立起“社会化招聘、专业化服务、专职化运作、契约化管理“的模式，使人民调解队伍稳定化，从而充分发挥人民调解这“第一道防线”的作用。

（三）加强人民调解与司法调解和行政调解的良性互动，积极构建多元化的纠纷解决机制。人民调解把大量民间纠纷化解在基层，只有调解未成或调解不了的申请基层人民政府或有关部门处理。行政调解将大量疑难纠纷解决在内部，只有不服政府处理的才到法院起诉，启动“最后一道正义的防线”，法院受理的仅仅是矛盾纠纷的一小部分。当然调解并不是诉讼的必经程序，大部分纠纷也可直接起诉到法院。这就是人民调解、行政调解与司法调解制度设置的价值，也是三者之间相互联系、互补之处。首先是加强人民调解与司

法调解的衔接配合。一是建立“双聘”制度。即双方互相聘用，人民调解组织聘请法官担任指导员，法院聘请人民调解员为特邀民事诉讼调解员或人民陪审员。二是在人民法院设立诉前人民调解室，建立劝导、引导机制。三是建立联席工作会议制度，加强协调。四是建立委托调解制度。在诉讼中法院委托调委会对案件进行调解。其次是加强人民调解与行政调解的衔接配合。一是建立委托调解制度。政府及有关部门针对纠纷的难易程度和影响大小，委托与纠纷当事人或发生地有关系的人民调解委员会调解。二是加强行政调解对人民调解的支持。行政部门要尊重人民调解委员会对纠纷的调解意见。三是建立人民调解员介入政府信访机制。四是建立人民调解与治安调解的衔接制度。总之，只要不违反法律法规强制性禁止规定的都可以采取人民调解方式，同时，建立人民调解与其它制度委托、移交、配合机制，让人民调解在诉讼、信访、调解、仲裁、治安等领域发挥作用。

（四）加快立法的步伐，努力实现人民调解的法制化。人民调解制度尽快纳入立法，已是基层实践者和法学界的共同呼声。尽管最高人民法院和司法部在近几年颁布了新时期人民调解工作的一系列司法解释和规章，但许多规定仍是过于原则，给操作上带来很多困难。目前我们在实践中运用了“大调解”的模式，是应对社会矛盾纠纷发展的必然选择，然而这一行之有效的实践尚无法律上的依据。尤其是从目前的现状来看，人民调解与司法调解、行政调解的衔接上有一定的探索，但是仍是各自为政，自成体系，并没有真正地整合起来，因此从社会公平与纠纷解决的整体效益来考量，建立

一部专业的调解法已是社会解决纠纷的强烈需求。

总之，新时期人民调解制度的发展，是一项巨大的系统工程，需要政府、基层及社会各界的共同努力，只要大家统一认识，看清人民调解制度存在的合理性、可行性和必要性，将人民调解制度的社会价值与构建和谐社会联系起来，并将其置于多元化纠纷解决机制中，人民调解制度一定会走出困境，开放出更艳的花朵。