区域供水模式的研究

2.2.3 镇村自来水厂处理方式二十世纪九十年代镇村水厂的建立，一定程度上缓解了农村饮水难的矛盾，保障了人民群众生活用水需求。

但随着城乡经济社会进一步发展，镇村小型水厂水源条件差、设施简陋、管理落后、供水水质差、经济效益低下、浪费严重等问题逐步显现并日趋突出。

特别是部分镇村水厂改制后，单纯追求经济利益、忽视投入，成为无水质监测设备、无卫生消毒设施、无水质卫生管理制度的“三无”水厂。

因此，为有效保障农村居民的饮用水安全，充分发挥城乡统筹区域供水打破行政区划、供水基础设施共建共享的优势，必须对现有镇村供水市场进行整合。

据统计，目前江苏省共有7200 多座镇村水厂，其中既有镇办的、村办的，又有联营的、私营的，由于整合工作势必涉及到现有镇村水厂的调整、兼并、收购以及资产处置、人员安置等诸多方面，因而复杂的产权形式给整合过程带来不小难度。

针对这一情况，江苏各地政府纷纷结合本地实际，制定明确的政策指导意见，以加大矛盾协调力度，有效解决镇村水厂收购问题，确保区域供水工程顺利推进。

【案例一】扬州市针对大部分镇村水厂已改制、其业主实施区域供水积极性普遍不高的现状，从有利于组织实施、有利于提高管理效率、有利于调动和发挥各方积极性的角度出发，采取切合地方实际且行之有效的镇村供水市场整合方式。

具体操作上，由市自来水公司在2006年出资2200万元注册成立的江源供水有限责任公司作为法人主体，全面收购、兼并和经营管理镇村水厂：对供水经营状况差、管网漏损率较大、难以为继的民营或股份制镇村水厂，实行全资收购；对产权系政府所有、现因管理不到位而导致严重亏损的镇村水厂，以无偿划拨的形式接收；对产权公有或跨区域供水的，则采用合资合作模式。

四年来，江源供水有限责任公司先后收购和兼并了36 个乡镇水厂，成立了一个乡镇供水子公司、十五个乡镇供水分公司、七个乡镇供水股份公司，现有在职职工312 人，全部按规定签订劳动合同，足额缴纳各项社会保险和住房公积金。

【案例二】句容市在各镇成立以镇长为组长的区域供水工程领导小组，负责协调、解决施工过程中的所有矛盾，并明确各镇小水厂的收购由各镇自行负责完成。

在资金补助上，对实行小水厂收购的各镇，给予供水人口100 万元/万人的补贴，补助资金交由各镇人民政府自行评估、谈判和收购，先完成收购的乡镇先进行支管网的施工。

【案例三】靖江市出台《关于实施供水体制改革，加快推进区域供水一体化的意见》，明确镇村供水市场整合方式：将产权没有改制的镇村水厂资产统一划拨给市自来水公司，原镇村水厂因供水生产建设经营需要而形成的负债由市自来水公司负担，其余部分则由各镇负责处理；对产权已经改制的镇村水厂取消自制水，产权中属镇持有的公有股权上划给市自来水公司，对其他法人、自然人所持股份依据相关法律法规实行收购。

在人员处置上，按照遵循法律、合理补偿、减员分流的原则，实行双向选择，竞争上岗、择优聘用，对落聘人员采取分流、协保、保老等形式妥善安置。

【案例四】常熟市将原分属各镇和水利、电力系统的31 个小水厂进行收编：管网资产无偿划拨给市自来水公司，必要供水设施和经营场所实行有偿转让，所有小水厂改为市自来水公司下属的营业所，并将原负责人聘为营业所经理，其余人员实行竞争上岗，从事营业所范围内的收费、维修等业务。

【案例五】建湖县原有集体所有水厂12 座，个人租赁承包集体水厂85 座，私营水厂63 座。

在整合过程中，根据各镇是否已经接通区域供水干管而采取不同的镇村水厂处理方式：（1）区域供水已到达的镇：除保留1 ~ 2 个水井作为应急水源外，其余水井一律封存。

镇村集体水厂直接划拨县自来水公司；改制后的股份制水厂或承包租赁水厂，由镇收回股权或终止租赁承包，并给予适当补偿；民营或个人直接投资的水厂，由评估机构测算评估后，作为国有资产由县自来水公司收购。

（2）区域供水未达到的镇：封填水质不合格的水井，将余下水井暂时实行并网供水。

并在各镇成立供水办，由县自来水公司参与，负责镇域内供水工程的经营管理，为将来顺利实行区域供水打下基础。

【案例六】无锡市政府于2006 年8 月下发了关于整合市区供水资源的实施意见，明确了以下整合原则和方式：（1）原乡镇水厂的供水资产无偿移交给市自来水公司，原有债权、债务以及与供水无关的资产由相关主管部门负责处置和接收管理。

（2）市自来水公司接管后承担供水、抄表、收费、用户发展、用户服务以及管网维修养护等所有相关业务；各镇政府在交接和今后的供水建设规划、管线维修养护过程中做好协调、配合工作。

（3）为确保整合工作平稳有序开展，村级总表的抄收模式暂时维持现状，待接管基本结束后，由村提出申请，采用镇、村、用户共同出资，市自来公司适当补贴的方式逐步实施水表出户。

（4）市自来水公司在原乡镇水厂营业用房处建立供水服务所，具体负责该片区内的所有供水业务，并按照国家供水行业定员标准，结合各镇实际情况，依据公开、公平原则，合理核定各供水服务所人员。

在上述实施意见的指导下，无锡市自来水公司先后用三年时间，完成了新区、锡山、滨湖、惠山四个区共33 个乡镇供水资源的接管工作，让广大农村居民享受到了优质的供水服务。

虽然镇村供水资源整合后，能有效避免原有多点、分散的乡镇供水格局弊端，但由于当前大部分地区的镇村水厂已普遍改制，整合过程中会不可避免地出现收购成本高、私营水厂业主不配合等问题。

在这种情况下，以主动积极沟通、公平合理收购为基础，将上述多元化的运营和并购模式进行有机结合，能最大限度消私营水厂业主的抵触情绪，解决资产处置及人员安置中出现的各种矛盾，促进区域供水工程顺利实施。

2.2.4 运行管理模式城乡统筹区域供水是一项全新事业，没有现成模式可遵循，需要在实践中不断摸索。

江苏各地依靠制度创新、体制创新，从有利于组织实施，有利于减少管理层次、提高管理效率，有利于调动和发挥各方积极性的原则出发，积极探索适合本地特点和实际的做法。

目前，主要形成批发趸售和直管到户两大类深具代表性的区域供水运行管理模式。

其中，批发趸售模式又因制水企业、转供企业的不同组建方式等而各有区别。

2.2.4.1 批发趸售模式一、城市自来水公司→供水有限责任公司→镇水厂→用水户【案例】江阴市采用上述区域供水运行管理模式：由市自来水公司负责制水、售水至供水有限责任公司，镇水厂再以趸售价向供水限责任公司买水后转售给乡镇用水户。

其中，供水有限责任公司由受益镇政府共同出资组建，市自来水公司以技术入股，派人出任总经理、总会计师，负责业务管理工作。

自来水的生产、运行、管理、销售和维修等由市自来水公司负责；增压站以及市区到镇水厂之间输水管道的建设、运行、管理、维修等由供水有限公司负责；镇水厂及乡镇内部供水管网的建设由镇政府负责；镇水厂的运行管理、乡镇管网的维修养护和向用户收水费等由镇水厂负责。

该模式的优点为：（1）供水有限责任公司已具市场化运作的雏形，有利于调动乡镇政府的积极性，做到风险共担、利益共享。

（2）城市自来水公司派人进驻供水有限责任公司有利于加强管理、降低成本、科技进步等。

（3）可充分利用各镇区现有管网，并能有效减少镇区抵触情绪。

（4）城市自来水公司收费率高。

但这种模式在实际运行过程中，也因中间环节较多，存在增加费用支出、多缴增值税等缺点。

且由于企业运行和管理的差异性较高，加大了政府及行业监管部门的管理、协调难度。

二、城市自来水公司→县/市/区自来水公司→用水户【案例】南通市通如（通州区、如东县）、启海（启东市、海门县）地区采取“制供分开、各自建网、属地管理、分段计价”的方式实现区域供水。

由南通市自来水公司负责上述地区区域净水厂的建设和自来水生产，并以出水流量为产权分界点，以趸售价向各县（市、区）安全、优质供水；通如、启海地区负责输水管网的建设和管理（共管共建设，并统一管理调度，工程投资和运行管理费按水量比例分摊；专管各自建设、各自管理），并在各自行政区划范围内发展用户，以生活用水、工业用水、经营用水、特种用水等分类水价实施营销管理。

上述共管共建设的形式在资金紧缺的情况下，能相对减少各县（市、区）的投资，降低固定资产折旧率，有利于控制售水成本。

且施工过程中遇到的矛盾和干扰可由当地自来水公司通过本地政府协调解决，有助于区域供水工程的顺利实施。

但是，这种模式也存在以下不足：（1）当实际供水量超过设计水量时，共用输水管道的地区易出现争水现象。

（2）管网漏失水量难以分配。

以通如地区为例，由于通州区地处输水管线上游，从南通市自来水公司净水厂至通州自来水公司的输水管线由通州区和如东县两家自来水公司共同投资，并按照需水量分摊建设费用，通州区至如东县的供水管线则由如东县单独投资，南通市自来水公司以相同的水价将清水出售给两区县。

处于上游地区的通州区各乡镇可直接从输水干管取水，而且由于上游水压高，其漏失水量也必然多于下游的如东县，而这部分漏损量需由两区县自来水公司共同分摊，显然对于如东县有欠公平。

针对这些问题，建议可由南通市自来水公司与需要实施区域供水的其它县（市、区）自来水公司共同投资组建区域供水集团股份制公司。

在实施制售分离的前提下，通过公司董事会来决策管道建设的先后，并综合考虑供水量的平衡，避免高峰争水及水量分配不均等现象，真正实现利益均享、风险共担。

三、BOT 方式引资组建的水务有限公司→县/市自来水公司→用水户【案例】南通市的如皋市、海安县区域供水工程，由新加坡上市公司组建的南通鹏鹞水务有限公司采用BOT 模式投资建设，经营年限25 年。

投资方负责从取水至增压泵站的建设和生产管理维护，以趸售价向两县市供水；两县市自来水公司负责各自辖区内管网建设及营销管理。

这种模式由一家投资公司承担整个工程建设，既有利于解决资金问题，减轻政府财政的投资压力，又能由投资公司统一调度两县市用水量，避免争水现象，是目前江苏省利用外资运营市政基础设施项目的一种新型模式。

但在实际运行中，该模式也存在如下弊端：（1）投资公司与当地政府的协调工作多且复杂，若处理不及时易延误工程进度。

（2）投资金额能否即时到帐，银行能否保证贷款，是工程成败的关键。

（3）某些投资公司片面追求自身利益而不考虑正常运营成本的定价模式，易导致水价过高、群众难以承受等问题，限制区域供水的进一步推广。

综上所述，为有效发挥BOT 模式的优势，确保区域供水工程规范、有序推进，政府应建立完善的配套政策，在保护投资方利益的同时，切实发挥政府对供水市场的监督管理作用，对水质、水价、水量和供水安全等进行有效监管。

四、城市自来水公司→镇水厂→用水户【案例】扬州市在2006 年以前，对市区周边的镇村水厂，采取批发趸售方式实现区域供水：由市自来水公司负责制水，以及建设、管理市区至乡镇计量水表前的所有供水管道和设施；原有镇村水厂产权结构不变，以趸售价向市自来水公司买水后转供给用户，并负责管理、维护乡镇内部的供水管网和设施。