建立健全农村土地承包经营权退出机制初探(钟涨宝、聂建亮)

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建立健全农村土地 承包经营权退出机制初探
■ 钟涨宝 ■ 聂建亮
（华中农业大学 湖北 武汉 430070）
【摘 要】 农民土地占有不公平感的增加、农村土地适度规模经营的实现、农村劳动力向非农产业、城镇
的转移使农村土地承包经营权的退出机制的建立健全具有了客观必要性。 只有建立在一整套规范的农村土
基 金 项 目:教 育 部 新 世 纪 优 秀 人 才 计 划 项 目 （编 号 ：NCET-06-0670）；教 育 部 规 划 基 金 项 目 （编 号 ：07JA840013）；华 中 农 业 大 学 自 主 科 技 创新基金项目（编号：2009SC027）。 作者简介:钟涨宝，华中农业大学文法学院院长，教授，博士生导师；聂建亮，华中农业大学文法学院硕士研究生。
三、 在建立健全农村 土地承包经营权退出机 制过程中应注意的问题
目前由于我国农村土地承UM
退出缺少系统性造成很多不良后果。 农 村土地承包经营权的退出必须形成一个 有效的机制， 才能有效地引导农村土地 承包经营权退出的良性发展。 在建立健 全农村土地承包经营权退出机制过程 中，应注意以下几个方面：
1. 建立一整套规范的农村土地承包 经营权退出程序
程序，从法律学的角度来看，主要体 现为按照一定的顺序、 方式和手续来作 出决定的相互关系 。 ［19］ 只有建立一整套 规范农村土地承包经营权的退出程序， 并严格按照程序的规定处理土地承包经 营权的退出事宜，明晰各相关部门、相关 者的权责， 才能避免在农村土地承包经 营权退出过程中出现侵权、越权、推诿扯 皮等现象。 农村土地承包经营权退出程 序应包括农村土地承包经营权退出工作 管理组织的建构，具体退出方案的拟定， 退出方案的公布，退出方案的实施，退出 合同的签订等等。
地承 包 经 营 权 退 出 程 序 、保障 农 村 妇 女 土 地 权 益 、与社 会 保 障 制 度 完 善 和 户 籍 制 度 改 革 相 结 合 、坚 持 因 地 制
宜的原则的基础上的农村土地承包经营权的退出机制，才能确保农村土地承包经营权退出的良性发展。
【关键词】 农村土地；承包经营权；退出机制
3.农村劳动力向非农产业、城镇的转 移需要建立健全农村土地承包经营权的 退出机制
当从事小规模的农业生产不能增 加农民收入时， 非农就业便成为了农民 致富的首选。第二次全国农业普查显示， 2006 年 末 全 国 共 有 农 业 生 产 经 营 户 20016 万户，在农业生产经营户中，以农 业收入为主的户占 58.4%，比 10 年前减 少 7.2 个 百 分 点 ， ［14］ 说 明 农 户 已 经 不 再 以农业生产作为主要的收入方式了。 根 据《中国统计年鉴》中“乡村从业人数”指 标 数 据 ， 我 国 农 村 劳 动 力 数 量 从 1952 年 的 17317 万 人 增 长 到 1991 年 39098 万人，达到最高峰。 之后，随着农业劳动 力转移力度加大，到2006 年底农村劳动 力 总 量 为 32651 万 人 ，15 年 共 减 少 6537 万 人 ，平 均 每 年 约 435.8 万 农 业 劳 动力转移到非农产业就业 。 ［15］ 大量农村 劳动力向非农产业、城镇的转移，必然 会出现一部分农户要求出让土地承包 经营权，因此需要建立健全农村土地承
按我国农业劳动者目前生产力状况 和农资、农产品等价格水平，经营 20 亩土 地可保本，经营 30 亩土地才有钱可赚 。 ［12］ 在我国人均土地资源紧缺的农村地区能 经营 30 亩耕地的家庭可能性不大，土地 细碎化加大了土地的经营难度， 不利于 农业机械化，限制了家庭粮食的产量，难 以实现农民增收。 农村土地只有实行适 度规模经营， 并进行集约化生产才可能 获 得 较 高 收 益 ， ［13］ 而 土 地 适 度 规 模 经 营 的实现就需要一部分人退出土地承包经 营权， 因此实现土地适度规模经营客观 上需要建立健全农村土地承包经营权退 出机制。
人地比例较高， 农户家庭平均土地经营 规模 4.438 亩，户均有土地块数 3.850 块， 平均每块大小仅有 1.153 亩［9］，可见我国 耕地细碎化的程度较高。 学者们对于土 地细碎化对农业收入、粮食产量、土地利 用效率的影响的研究成果较多， 但结论 却并不统一，有学者认为，土地细碎化对 我国粮食生产的规模效应有负影响，明 显降低了农业生产的技术效率 。 ［10］ 也有 学者认为， 土地细碎化对农户收入有负 面的影响，但也有正面的效用 。 ［11］
2. 保障农村妇女土地承包经营权的 存续与退出
由于受传统文化和社会习俗的影 响， 以及由此产生的妇女素质能力的局 限，尤其是当代中国农业的女性化特征， 使得农村妇女对土地的依附比男性更 强， 但在现实中她们的土地权利却更容 易遭受损害 。 ［20］ 针对这一情况，《农村土 地承包法》 第三十条明确规定：“承包期 内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地 的，发包方不得收回其原承包地；妇女离 婚或者丧偶， 仍在原居住地生活或者不 在原居住地生活但在新居住地未取得承 包地的，发包方不得收回其原承包地。 ” 在建立健全农村土地承包经营权退出机 制时应该注意农村妇女土地权益的保 护， 切实保障农村妇女土地承包经营权 的存续与退出。
包经营权退出机制。
二、 农村土地承包经 营权的基本规定性
依据《农村土地承包 法 》，农 村 土 地 承包经营权是指 “农地承包经营者根据 承包合同依法取得对集体所有和国家所 有依法由农民集体使用的耕地、园地、林 地、 牧草地以及其它依法用于农业的土 地，包括占有、使用、收益和处分的权利”。 有学者对此进行了更深入的阐释，认为源 于农民承包权利的土地经营使用权利包 括承包经营使用权的占有权、承包经营使 用权的使用权、 承包经营使用权的收益 权、承包经营使用权的处分权。 依次称其 为承包占有权、承包经营使用权、承包经 营收益权和承包经营处分权［16］。 也有学者 认为， 现阶段农村土地承包经营权的内 涵至少应该包含法定承包权、占有权、土 地经营权、土地收益权、土地承包经营权 的流转权、土地入股权、土地抵押权、土 地承包经营权的放弃权和交回权 。 ［17］ 而 笔者认为土地承包经营权是一种集束权 力，总体来看它包括土地所有权、承包权 和经营权三个部分。
但是， 政策制度的推行难以避免外 部性的产生， 土地承包关系长期化无疑 将导致一定时间段后因为家庭人口或者 土地面积的变动出现有的家庭人口增多 而耕地相对较少， 有的家庭人口减少而 耕地相对较多的情况， 即家庭人均土地 占有量的不均衡， 出现了不同于土地调 整初期人口均分的情况， 从而导致了农 民对这一政策的不同看法， 家庭人均土 地面积较少的农民不赞成土地长期化政 策， 而家庭人均拥有土地面积较多的农 民则赞同这一政策［5］。 如有全国性的农村 调查显示， 有 40%的农民认为，“由于人 口变动，有的家庭人多地少，有的家庭地 多人少，这不公平”［6］。 由于生死婚嫁等原 因， 农村中各个家庭人口增减的速度不 同， 各个村集体的人口总是处于变动之 中，如果不定期地调整土地，势必造成人 均耕地的不均衡［7］。 而耕地的不均衡占有 触动了农民的平均主义观念， 从而使一 些农民产生了相对剥夺感， 认为受到了 不公平的对待。 农民不公平感受的积累 将成为农村社会发展的不稳定因素，这 时便需要建立一种农村土地承包经营权 的退出机制。
关于农村土地承包经营权的性质问 题在学界争议颇多，主要有把土地承包经 营权性质视为物权、为债权、为债权物权 混合以及为债权物权化等等观点。笔者认 为土地承包经营权的物权化更有利于土 地承包经营权退出机制的建立和健全。
关于农村土地承包经营权主体，《农 村土地承包法》 第十五条规定，“家庭承 包的承包方是本集体经济组织的农户。 ” 这一规定是把土地的承包经营户作为承 包经营权主体。 刘守英在探讨土地承包 经营权流转时认为， 要保证土地承包经 营权的健康合理流转， 首先必须坚持土 地流转的主体是农户 。 ［18］
【中图分类号】 F12
【文件标识码】 A
【文章编号】 1006-7426［2010］05-0078-03
农村土地是中国农村经济发展的首
要因素，农村土地制度问题则是中国“三 农”问题的核心问题。 因为它不仅关系到 农民生计的基本来源，农业存在的基础， 也关系到农村的基本稳定［1］。 多年来，围 绕农村土地制度改革与创新问题， 学术 界做了广泛而深入地研究。 众多研究成 果不同程度地被政府吸收采纳而成为政 策法律， 有力地推动了我国农村土地制 度改革实践［2］。 但需要指出的是，对农村 土地承包经营权退出机制进行系统研究 的少之又少。 在当前农村劳动力向城镇 和非农产业转移， 我国农村人口与耕地 资源的配置状况发生了很大变化的情况
2. 土地适度规模经营的实现需要建 立健全农村土地承包经营权的退出机制
我国耕地面积有限，截止 2006 年 10 月 31 日我国共有 121775.9 千公顷耕地 （未包括香港、澳门特别行政区和台湾省 的数据）［8］， 而这些耕地又会随着城市化 进程的加快， 以及生态环境破坏等原因 而减少，所以我国将守住 1.2 亿公顷耕地 红线作为 《全国土地利用总体规划纲要 （2006-2020 年）》的重要目标之一。 据农 业部农村 固 定 观 察 点 办 公 室调 查 ，2003 年我国农户家庭平均土地经营规模为 7.517 亩，户均有土地块数 5.722 块，平均 每块大小为 1.314 亩，其中东部地区由于
4.坚持因地制宜的原则 村民村庄生活存在着面向问题。 所 谓村庄生活的面向， 是指村民建立自己 生活意义和生存价值时的面向， 包括面 向村庄内生活和面向村庄以外生活。 面 向村庄内生活的农民， 对村庄有稳定的 未来预期，与村庄的联系紧密，从而不太 可能割断与土地的联系， 而面向村庄以 外生活的村民不愿意对村庄未来作出承 诺，对村庄也没有稳定的未来预期，他们 主要在村庄以外获取收人且在村庄以外 实现自己的人生价值， 这样的村民就有 可能割断与土地的联系。 生活面向不仅 具有个人特征，而且具有集体的倾向 ， ［21］ 生活面向也就必然带有地域特征。 这就 要求农村土地承包经营权退出机制的建 立健全，应该分阶段分步骤、在各个地区 可以因地制宜各有特色。