经济转型城市棚户区改造探讨_以甘肃省白银市为例

城市建设栏目编辑 刘海玮经济转型城市棚户区改造探讨■ 柴宗刚—以甘肃省白银市为例随着国家西部大开发宏观发展战略和促进资源枯竭经济转型城市经济社会全面协调可持续发展，加快城镇建设，切实改善基础设施和公共服务设施、实现棚户区与城市其他区域的统筹规划、配套建设和协调发展，构建和谐社会政策的实施，白银市人民政府为了引导城镇健康、生态、快速、经济的发展，同时为了加强总体规划的可控制性和操作性，实施白银市棚户区改造规划。

一、白银市棚户区现状概况（一）棚户区范围广、面积大白银市位于甘肃省中部干旱地区，自古就有较大规模的采金采银活动，后经国家确定为有色金属工业基地，白银因此而得名。

由于多年的开采使得这座城市资源面临枯竭，城市经济发展缓慢，各大公司生产大量缩减，导致企业破产和职工下岗，城区内棚户区大量出现。

目前，白银市棚户区共有52处，占地面积约708.3万平方米，建筑面积约284.6万平方米。

其中白银有色集团有限公司21处，建筑面积约84.6万平方米；二十一冶建设公司8处，建筑面积约99.2万平方米；银光化学工业集团有限公司14处，建筑面积约36.5万平方米；稀土公司9处，建筑面积约64.3万平方米。

平川城区的靖煤公司12处，占地面积约516万平方米，建筑面积约101.22万平方米。

白银市的棚户区不是个别现象，而是大面积的出现，棚户区范围之广、面积之大较为罕见。

（二）棚户区内问题突出1.空间形态和内部功能与周围环境的剧烈反差（1）棚户区用地功能紊乱。

由于规划滞后、管理不严和政策的引导不当，棚户区内二、三产业见缝插针，遍地开花，用地功能紊乱，尤其居住用地、工业用地和商业用地等相互交织，建筑物密集及建筑景观杂乱无章。

在棚户区内建筑密度常高达60%～80%，一些村民建房也建至3～4层，容积率超过3，采光通风等居住自然条件相当恶劣，居住生活的私密性得不到保障，缺乏统一连续的街景立面和天际轮廓线（图1）。

（2）城市基础设施和公共设施建设严重缺乏。

主要表现在道路网布局和结构不合理，道路狭窄、曲折、不成系统，无法满足人流、物流、停车及消防的基本要求，排水设施不合理，导致经常性的内涝；学校、幼儿园、医疗卫生等公共设施的数量和质量都严重滞后于经济建设的发展和居民的需求，缺乏居住生活所需的公共活动场地，供儿童和老年人使用的外部环境设施和绿地更是无从谈起（图2）。

图1 白银市稀土公司广场区图2 白银市稀土公司二七九区532009.954栏目编辑 刘海玮（3）建设发展矛盾突出。

在城市不断发展和建设的过程中，上述用地单位和个人与周边单位在用地、基础设施及公共设施建设上产生种种矛盾，往往不能有效地进行协调和合作。

2.村镇用地、人口的性质和规模难以界定（1）在《城市用地分类与规划建设用地标准》中，没有对棚户区这类用地的性质进行专门的界定。

其一是这些用地的功能混杂难以区分；其二是以居住功能为主的用地很难在四个中类的居住用地划分中找到自己的位置；其三是用地性质介于村镇建设用地(非建设用地)和城市建设用地之间。

（2）棚户区人口构成复杂。

棚户区内城镇人口和农村人口混居，不存在传统的城乡二元结构所带来的农业人口和非农业人口之间的巨大反差。

居住在这些用地的农民已经彻底摆脱了农村生活方式，村民自建房出租，出租屋生意异常火爆，租金的收入，再加上村里固定资产、出租土地和工业厂房带来的分红，使得村民的收入颇丰。

农民既能基本享受到城市居民所能得到的一切服务设施，又能享有国家赋予农民占地建房和计划生育方面的特殊政策，然而在计算城市人口时又难以统计。

二、三产业的发达和出租屋带来的大量流动人口也使得村落里人口构成复杂，相应带来诸多社会问题。

3.行政体制和管理机制上的混淆和疏漏由于历史的原因，棚户区形成了一套相对独立的行政运作体制和地区管理机制，受既得利益影响，近几年建设存在明显的短期行为，缺乏长远规划。

物质生活的富有和村民的社会观念、生活观念、价值观念，以及和滞后的行政运作体制、地区建设机制之间形成了强烈的反差，居民和村民的法制意识淡薄，乱占地、建设无序的现象突出，封闭狭隘的小农经济意识痕迹明显。

二、棚户区改造规划措施针对上述问题与困境，从平衡政府、业主和改造单位三者之间的利益关系入手，通过挖掘棚户区的有利条件和不利因素，总结白银市棚户区改造规划的经验，提出棚户区改造规划的措施。

（一）政府统一规划引导，市场主导建设，鼓励棚户区内集体经济组织自行改造。

一是政府不直接介入改造。

这是因为，如果政府作为改造主体，除了巨大的建设投入之外，还将承受巨大的补偿压力，背上沉重的财政包袱，而且这种以行政强制力为后盾的做法容易引起业主的抵触。

政府作为改造主体介入棚户区改造，将会混淆政府与市场的职能，破坏市场经济的公平竞争原则。

因此，政府应从拆迁补偿的纷争中解脱出来，通过统一规划，制定优惠政策，积极吸引、鼓励社会力量参与棚户区改造。

只有涉及公共利益的重大市政建设工程项目，政府才作为改造主体组织改造。

二是提倡棚户区内集体经济组织自行改造，允许其它开发单位参与改造，但须经改造项目所在的棚户区内集体经济组织同意。

如稀土公司的二七九厂区是典型的单位集体自行改造（如图3、图4）。

这两种做法各有利弊。

第一种做法的好处是，拆迁补偿问题基本可以解决，且省去了开发商的利润部分，总体上降低了改造成本，问题是改造资金不易得到保证；第二种做法可以解决资金不足问题，且由于棚户区内集体经济组织的参与，拆迁补偿问题也容易解决，但考虑到开发单位合理利润的需要，政府须在规划或地价政策上做出一定的让步，不利于整体环境的改善。

（二）统一建设、成片改造，有计划地逐步推进为避免再次出现分散的“据点”式开发或“把肉吃了，留下骨头”式的零星插建，棚户区改造须按照城市规划的统一要求实行统一建设、成片改造。

如稀土公司所在的靖远县城的广场区和风雷区为成片改造的典型实例（图5、图6）。

为保证成片改造得以落实，还应确定棚户区改造的最小用地图3 白银市稀土公司二七九区改造规划总平面图图4 白银市稀土公司二七九区改造规划鸟瞰图552009.9城市建设栏目编辑 刘海玮规模。

同时，棚户区事关居民经济出路、外来人口住房及社会安定，其改造不可能一蹴而就，而应在规划的指引下有计划地逐步推进。

棚户区改造项目应纳入全市统一的土地开发供应计划，以免造成土地供应失控，冲击房地产市场。

（三）运用基准容积率和地价杠杆对棚户区改造实行双重调节用基准容积率和地价杠杆对棚户区改造实行双重调节是指：政府针对辖区内棚户区的实际制定一个统一的容积率—基准容积率。

就具体的改造项目而言，对规划容积率低于基准容积率的那部分项目用地实行优惠地价，对高出基准容积率的那部分项目用地收取完全的甚至更高的地价。

这样做不但有利于将辖区内所有改造项目的整体开发强度控制在可接受的水平，而且还有助于消除各棚户区内村民和居民之间的不公平，可有效避免违法滥建行为的发生。

基准容积率实际上是各现状容积率的平均值与标准拆建比的乘积。

依据成本估价法原理，新建房地产（赔偿以外部分）售价为：总地价成本+总建造成本+毛利润，可以得出标准拆建比的计算公式：标准拆建比—拆赔比｛1+（地价+建造成本）（1+毛利润率）/〔房地产价格—（地价+建造成本）（ 1+毛利润率）〕｝。

其中，标准拆建比为：改造后总建筑面积/改造前建筑面积；拆赔比为：赔偿面积/拆除面积；地价为楼面地价，单位为（元/平方米）；建造成本为平均建造成本，单位为（元/平方米）；房地产价格为当前商品住宅均价，单位为（元/平方米）；毛利润率视为综合了拆迁、安置等多种因素的比率，单位为（%）。

（四）棚户区改造的土地彻底国有化，完全消除改造的产权障碍针对用地产权关系不清带来的严重问题，棚户区改造首先需要解决土地产权的遗留问题。

具体操作时，应本着尊重历史和现实的态度，在不严重违反规划的前提下，依据有关法律法规，通过将应补地价款与征地补偿费相抵的方式，对2008年1月1日前的违法用地及房屋予以确认产权，补办征地手续，使棚户区土地成为真正意义上的、有偿的、有限期使用的、可进入商品房市场的国有土地。

同时，对2008年1月1日后的违法用地及房屋依法强制拆除，不予补偿，从而彻底解除棚户区改造的产权障碍。

（五）采取房地产权调换与货币补偿相结合的补偿方式一般来说，房屋拆迁补偿有房地产权调换（实物补偿）和货币补偿两种方式。

考虑到棚户区现状开发强度较大，目前普遍倾向于接受实物补偿的情况，如果让业主自由选择补偿方式，将使棚户区整体开发强度居高不下，难以有效改善环境。

因此，白银市应实行货币补偿与房地产权调换相结合的方式，并规定补偿给业主的房地产面积每户不得超过一定标准，对于超出部分一律实行货币补偿（或采用入股分配红利的方式），以免改造项目的容积率过高，增大全市整体环境以及市政公共设施的压力。

（六）设立棚户区改造专项资金，扶持市政配套建设市政配套落后是棚户区的普遍问题，完善市政配套是棚户区改造规划的基本目标之一。

为扶持棚户区改造，政府可设立棚户区改造专项资金，专款用于完善棚户区的市政配套设施，进行宏观调控。

例如，对于改造中已完成大配套(应由政府投资建设)的棚户区，可通过返还等方式予以奖励；对于未完成大配套的，从改造基金中拨款，由政府组织有关建设单位完成；对于未完成小区配套（应由改造中单位负责）的，由政府组织完成配套设施建设，按实际发生的费用向改造单位收取配套费，并将其纳入改造专项资金。

（作者单位：兰州交通大学建筑学院）图5 白银市稀土公司广场区改造规划总平面图图6 白银市稀土公司广场区改造规划局部鸟瞰图。