流域机构与黄河水资源统一管理

中国水利杂志专家委员会会议暨水资源管理与可持续发展高层研讨会论文　流域机构与黄河水资源统一管理　

口　陈效国　摘　要　通过对黄河水资源管理的现状分析，提出黄河水资源统一管理的基本思路，即坚持政府宏观调控、民主　协商、水市场调节三者有机结合的基本配置模式，ｖＡ及政府在市场管理和利益调节过程中的宏观调控作　用，搞好水资源综合规划，合理优化配置水资源　关键词　黄河　水资源　流域机构　统一管理　

随着我国社会主义市场经济体制　的建立和发展，黄河流域水资源管理　体制也在进行着变革。水资源的自然　流域特性和多功能属性以及我国的特　殊国情和水情决定ｒ按流域统一管理　的重要性。在社会主义市场经济条件　下，如何充分发挥代表国家行使流域　行业管理职能的流域机构的作用，构　建新型流域水资源统一管理的模式，　发挥宏观调控作用，促进黄河水资源　的优化配置，是本文探讨的主要内容。　一、黄河水资源管理的历史沿革及　现状　由于黄河复杂难治，灾害频繁，历　朝历代对黄河治理都很重视，自古以　来均由中央政府直接管理。夏、商、周　时期国家设“司空”专门管理治河事宜。　东汉时开始设立专职治河官员，唐设水　部专司治河，并颁有《水部式》。宋代治　河机构逐渐扩大，金设“巡河官，州县令　皆提举河防事”，元设“都水监”，工部　尚书为“总治河防使”，官阶二品。明、　清时设立了跨行政区域和按水系管理　的河道总督协调指挥治河事宜。近代　民国时期成立了直属于当时国民政府　的黄河水利委员会，统一掌管黄河及　渭、洛河等支流水利、防洪、施工事务。　１９４６年冀鲁豫解放区专门成立ｒ　黄河水利委员会。１９５０年初政务院发布　水字第一号令，决定没置黄河水利委员　会（以下简称黄委）＝５０多年来几经变迁，　职能逐步扩充，机构　断完善。　在我国经济社会发展的不同历史　条件下，黄河水资源管理的发展经历　了以下４个阶段：　１　分散管理阶段　新中国成立前，由于经济社会不　发达，黄河水资源＿ｄＪ利用量大于流域　经济社会发展的用水需要。当时的黄　河水资源管理主要围绕某一水源地进　行，管理的目标单一，没有形成统一的　管理体制。　２．供水定向管理阶段　２０世纪５０年代至６０年代，随着流　域经济社会的发展，需水增加，开始根　据各用水部门的需求制定水资源开发　利用的规划，确定水利工程和水资源　管理任务。此阶段仍然以开发利用为　重点，没有建立相应的黄河水资源统　一管理机构，也没有制定黄河水资源　管理的政策。　３．区域水资源管理阶段　２０世纪７０年代至８０年代，随着工　农业生产的进一步发展和人口增长等　因素，区域用水量进一步增加，水资源　的供需在局部地区和部分时段出现紧　张状态，水体环境质量开始下降，对局　部地区经济社会发展造成一定影响。　各省（自治区）建立了相应的水资源管　理机构和水资源保护机构，开始对水　资源的开发利用进行人为干预。着重　开展了水资源的综合凋查评价及水资　源区域规划的编制。　４　流域统一管理阶段　２０世纪８０年代以后，随着流域经　济社会的发展，人们对黄河水资源的　用水需求越来越大，供需矛盾日益突　出，水污染加剧，黄河水资源短缺严　重，演变为流域性的普遍问题，成为制　约经济社会发展的重要因素。为了提　高黄河水资源的利用效率，缓解供需　矛盾，流域机构加强ｌｒ黄河水资源的　统一管理。在黄河口Ｊ供水量分配、取水　许可管理、水量调度等方面，先后实施　许多重要举措，提高了对黄河水资源　的调控能力和总体效益：在水量分配　方面，加强了水资源规划，提出了南水　北调工程生效前的黄河可供水量分配　方案，在我国大江大河中首次时全河　水资源进行了宏观分配：在取水许可　管理方面，初步实施了取水许可制度　《水法》和《取水许可制度实施办法》实　施后，沿黄各省（自治区）相继出台了　《水法》实施办法等法规，加强了计划　用水和节约用水。一些省（自治区）还先　后出台了水资源费征收管理办法　在水　量调度方面，制定了水量调度方案和办　法，实施ｒ黄河水量实时调度　２０世纪　９０年代以来，为缓解日趋严重的黄河　断流现象，１９９８年开始实施黄河流域　水资源统一管理调度，取得了明显的　成效。　二、黄河水资源管理存在的主要　问题　在计划经济时代，我国的水资源　分配是一种指令配置模式，主要通过　行政手段来配置水资源，这种模式导　致水资源价格严重扭曲，降低了水资　源的利用效率，造成了水资源的浪费～　在水资源日益短缺、市场转型的新形　势下，已经／ｆ　适应发展的需要，必须加　以改革。经过改革开放２０年来的制度　建设，黄河水资源管理从水资源的开　发利用状态到形成一套基于行政手段　的制度安排，目前正逐步引入市场机　

中国水利２００２．１０　９３　

维普资讯 http://www.cqvip.com 中国水利杂志专家委员会会议暨水资源管理与可持续发展高层研讨会论文　制，有关水权、水价、水市场的理论研　究和实践探索正在深入　总的来看，　目前微观上的水价改革已经付诸实　施，宏观上的水资源统一管理也被日　益重视，但实践中仍然以行政手段为　主，流域水资源管理体制仍是指令配　置模式的延续，还不能适应形势发展　的需要＝从流域机构进行全流域水资　源管理的角度看，主要表现为以下几　个方面：　１．水资源统一管理的体制和有效　监督的机制尚未建立　目前黄河还存在着条块分割，缺　乏以法制为保障进行统一管理的必要　手段　黄河干流上的一些大型水库及　引水工程分属不同地区和部门管理，　流域机构缺乏强有力的约束机制和管　理手段，不能有效控制引用水量。取水　许可制度虽已全面实施，但由于流域　机构缺乏强有力的行政处罚手段，直　接影响到黄河水资源的统一管理和调　度　由于流域机构执法地位不明确，权　威、高效、协调的流域管理体制尚未形　成。还无法适应我国改革、发展和“依　法治国”的需要，难以有效调整和规范　在黄河治理、开发和管理与保护中的　社会、经济、环境等关系。　２．黄河水资源管理手段单一，还缺　少必要的工程、法律、行政、经济调节和　现代化的管理手段　目前主要是依靠行政手段来协调　和处理在水资源管理中出现的问题．　而法律手段、经济手段及科技手段等　都明显滞后。虽在黄河水资源管理和　水量调度方面出台了一些规定，但法　律效力低，缺乏处罚方面的规定；水价　机制不合理，经济杠杆的调控作用力　度不大；技术手段还比较落后，如水信　息采集、传输自动化程度低，有些仍处　于人工操作阶段，水量调度还常常依　靠现场的监督检查，远不能满足水量　调度的需要。　３．科技水平亟待提高，用水管理　粗放，部分地区浪费水现象严重　由于大部分灌区工程老化失修、　９４　中国水利２００２１０　配套较差、灌水田块偏大、土地不平　整、灌水技术落后及用水管理粗放等　原因，浪费水现象严重，灌溉水利用系　数仅０．４左右。大中城市的工业用水定　额比发达国家高３～４倍，重复利用率只　有４０％～６０％。　４．在以往的规划和建设中，未能以　可持续发展为目标研究和处理问题，　对生态环境建设重视不够　表现在一些地区片面强调上工　程，盲目上一些高耗水项目，不考虑水　资源条件扩大供水范围等，粗放管理，　各自为政。重视开源，抓节水不够，在一　定程度上忽略和挤占了生态环境用水　特别是输沙用水。一些地区盲目开垦　荒地、开矿修路，加剧了水土流失，增　加了河道泥沙淤积：草地超载放牧、滥　采乱伐森林，湿地萎缩，致使水源涵养　能力减小，经济社会发展与生态建设　和环境保护的矛盾十分突出。　三、黄河水资源统一管理的基本思路　１．坚持政府宏观调控、民主协商、　水市场调节三者有机结合的基本配置　模式，确保政府在市场管理和利益调　节过程中的宏观调控作用　汪恕诚部长指出，政府宏观调控、　民主协商、水市场调节三者有机结合，　是实现水资源的有效管理和优化配　置，提高水资源利用效率的体制保证。　根据黄河水量调度的实践，政府必须　具有最终决策权，以确保对水资源的　基本需求。　流域机构在具体实施流域水资源　统一管理的实践中，需要把握４个原　则：一是明晰产权，以确立能够保证市　场经济手段发挥作用的基础平台。水　资源属于国家所有。因此，明晰产权首　先是明确水资源的使用权以及经营　权、处置权等从属权利。作为公有制为　主体的国家，对水权的分割意味着必　须承认国家以及流域内各区域、集体、　个人等不同层面对水资源的权益要　求，从而要求国家在进行制度安排和　水资源初次分配时必须保证其合理的　利益要求，提供基本的份额拥有权。二　是需求牵引，从需求角度划分用水的　不同用途、用量等。水资源的需求可以　分为两部分：一部分是基本的环境需　求和生活需求，基本的环境需求即必　需的生态用水，以保证经济社会能够　可持续发展，基本生活需求即为了维　持正常生命、保障基本生活的日常生　活用水，这部分用水的需求价格弹性　很小；另一部分是非基本需求的多样　化用水，需求价格弹性较大。三是宏观　调控，政府要对水资源的初次分配具　有决策权，以保证基本需求。在政策　上，对基本需求用水应以指令性计划　管理为主，通过用水配额、用水许可管　理等制度措施，确保生态用水和基本　需求用水的供给。四是按照市场经济　规律进行水资源的再分配，以实现优　化配置资源的目的。在政策上，对非基　本需求用水应以指导性计划管理为主，　主要通过市场实现这部分水资源的优　化配置，提高水资源的利用效率。　２．搞好水资源综合规划，按照规　划进行水资源的合理开发、优化配置、　高效利用、有效保护和综合治理　水资源规划是开发、利用、节约、　保护水资源和防治水害的重要依据．　是水资源可持续利用和管理的重要基　础。长期以来，水资源规划的制定和执　行一直没有得到应有的重视。新水法　明确要求开发、利用、节约、保护水资源和　防治水害要按照流域、区域统一制定规　划，国家制定水资源战略规划，并就　规划的种类、制定权限与程序、规划的　效力和实施等问题作了具体规定：因　此，当前要抓紧搞好黄河流域水资源　综合规划，在进一步查清水资源及其　开发利用现状、分析评价水资源承载　能力的基础上，根据经济社会可持续　发展和生态建设对水资源的要求，提　出水资源合理开发、优化配置、高效利　用、有效保护和综合治理的总体布局及　实施方案，以水资源的可持续利用支持　经济社会的可持续发展。　３．流域水资源统一管理与行政区　域管理相结合，发挥流域机构在流域　

维普资讯 http://www.cqvip.com