济宁都市圈规划规划10

第十章都市圈空间管制与协调的策略和实施机制都市圈是一个相对独立的区域经济共同体，内部有严密的空间组织形式，有共同的目标追求。

都市圈不是一个封闭圈，它与外部有频繁的物质、能量和信息交换。

都市圈是区域经济发展的有效空间组织形式。

都市圈的健康有序发展，既需要发挥市场机制的基础作用，更需要发挥政府的空间管制和协调作用。

一、济宁都市圈空间管制与协调的现状与问题1. 空间管制现状的特点济宁都市圈属于山东省经济社会发展相对落后的地区，现有的空间管制与协调状况，一方面，像我国大多数中西部地区一样表现出体制转型时期政府职能错位的普遍特点，另一方面，由于特有的资源基础和经济社会结构，使得该地区空间管制的错位又表现出明显的齐鲁地方特色。

(1) 都市圈内没有建立起有效的空间管制与协调机制由于经济社会发展水平较低，鲁西南地区还没有形成严格意义上的都市圈，也没有建立有效的空间管制与协调机制的强烈内在需求。

返过来，有效的空间管制与协调机制的缺失，又制约了都市圈的成长。

按照我国现行的行政管理体制，各地级市直属省政府管辖，因而济宁都市圈三个地级市之间不可能存在任何行政约束关系，与周边其他地区的联系则更加松散。

同时，在山东省政府内部也没有一个专门针对整个济宁都市圈经济社会发展协调的行政组织存在。

在行政权力过于强大的现行体制背景下，由于行政区域的分割，跨行政区的空间管制与协调机制的建立难度较大。

在三个地级市之间由于资源分割、环境保护、重大基础设施建设、市场整合等突出问题需要解决时，往往是由省政府的某个职能部门临时性的出面协调或者由当事者临时性的协商解决，一旦由于分歧太大无法取得共识或者暂时为了息事宁人而大事化小、小事化了，这些问题就会由于缺乏有效的管制与协调机制而得不到真正的解决。

（2）都市圈内三大地级市行政管辖的幅度不均衡尽管从行政级别上说同为地级市，但济宁、枣庄、菏泽行政管辖的幅度存在很大差别。

济宁、菏泽所管辖行政区的面积与人口相差不远，所辖县（市、区）级行政单元数量也相差不大，而枣庄作为一个地级市的存在，所辖行政区面积、人口和行政单元数量明显偏少。

从理论上说，行政管辖幅度存在着规模经济问题。

幅度太大，有效管理无能为力；幅度太小，则难以发挥管理的规模效益。

所以，适度的管辖幅度是实施有效管理的基础。

由于管辖幅度相差较大，因而带来了如下几方面的弊端：第一，资源控制能力相差较大，特别是煤炭资源和土地资源，使得三个地级市的发展机遇大不一样。

为了平衡利益关系，把煤炭资源丰富的滕州市划归枣庄市管辖，为煤炭资源面临枯竭的枣庄市带来了新的财源，但相应也抑制了滕州市的发展；第二，行政管理效率大受影响。

为了弥补枣庄市管辖行政单元数量太少的缺陷，把原县级枣庄市管辖的乡镇重组为5个城区，有拔苗助长之嫌。

注：表中为2002年数据。

资料来源:山东省统计年鉴2003（3）市管市（区、县）体制存在“小马拉大车”的现象像全国大多数地区一样，济宁都市圈三个地级市内部也实行的是市管市（区、县）的行政管辖模式。

这种行政管制模式的最初设想是利用地级城市的经济中心的辐射作用来带动和促进周边市、县、区的发展。

当地级中心城市实力雄厚时，的确能对周边地区产生较好的辐射和带动作用；若地级城市经济中心的优势不明显时，地级城市对周边市、县的辐射带动作用就会受到限制，甚至对周边市、县的发展产生制约作用。

在济宁都市圈，三个地级城市在所辖区域内经济中心的优势都很不明显，由此带来了两个方面的后果：一方面，地级城市的辐射能力大大小于地级城市的辖区范围，如菏泽地级市区只有一个30多万城市人口的经济中心，其经济辐射能力基本上只能达到其牡丹区辖区范围，而整个地级市的辖区范围却有1区8县，辖区范围是辐射范围的10多倍，形成“小马拉大车”的格局，根本无法带动周边地区的发展。

另一方面，地级市行政区域内部存在多重经济中心，除地级市所在地外，还存在一些发展迅速的次级中心，有的次级中心城市甚至已经赶上或超过了地级行政中心所在的城市，如枣庄的滕州市近年发展迅速，在经济总量和发展潜力方面都已经超过了枣庄的中心城区，济宁的邹城市近年也发展迅猛，在经济总量和发展速度方面都已经与济宁市区（市中区和任城区）并驾齐驱了。

这说明济宁都市圈现有地级市经济中心的权威正在经受挑战。

（4）过度管制与管制缺位并存我国正处于社会转型时期，为了克服高度集权的计划经济体制带来的弊端，放权让利就成了改革开放以来我国重新调整中央政府与地方政府关系的基本思路，具体表现在计划经济时期集中在中央政府和上级政府一系列经济社会管制职能逐渐下移或减少，这种行政改革对于调动地方政府的积极性的作用应该肯定，但相应也带来了地方利益的极度膨胀。

在没有建立起相应的宏观调控机制和市场机制仍不健全的情况下，简单的放权让利就会导致上级政府管制的缺位与下级政府过度管制并存的现象发生。

在济宁都市圈，这种过度管制与管制缺位并存的现象并不罕见。

城市规划事关城市公共空间的合理开发利用，理应由城市政府实行高度管制，但在济宁都市圈，城市政府将规划权下放区级政府的现象较为普遍，造成城市建设中的无序状态，这是一种管制缺位的现象。

同样的问题，城市财政存在的根本是为了统筹市政公共事务，因此城市财政应该强调统筹，但在济宁都市圈各城市中的区有很大的财政支配权，为了获得财源的控制力，区政府对本应由市场配置的资源实行过度干预，比如土地资源的开发和土地资本的运营，表现出明显的过度管制现象。

2．空间管制现状带来的问题空间管制的上述特点为济宁都市圈经济社会发展带来了一系列较为严重的问题：（1）恶性竞争与重复建设由于整个济宁都市圈缺乏全区统一意义的空间管制与协调机制以及过度管制与管制缺位并存，导致该地区内各地方政府之间经济发展的恶性竞争和大量的重复建设存在。

一方面，各地区在经济增长政绩的引导下，为了能吸引更多的外来资本或企业，纷纷利用所掌握的土地、矿产等资源，对外来资本或企业承诺或实际给予多方面的政策优惠。

在同一区域内，由于资源条件相似，各地对外资或外来企业的实际吸引力差别不大，为了使外来资本尽可能地引入本地，各地纷纷提供更大的优惠条件，造成资源的贬值与浪费。

另一方面，为了促进当地经济的发展，各地不顾区域内其他地区相同产业已经存在或市场已经相对饱和的事实，提出更优惠的政策或当地政府直接投入，片面的引入新的生产线，结果造成整个区域内产业结构的极大雷同和资源的极大浪费，又进一步造成产品市场更加残酷的恶性竞争。

（2）资源开发无序，环境保护职责不明区域内缺乏统一的空间管制和协调机制也造成了该区域内资源开发的无序状态和环境保护机制的缺乏。

在我国，法律规定矿产资源的所有权属于国家，但所有权的行使却往往由地方政府来进行，或者由当地各级政府与中央国有企业共同开发。

在没有一个统一的矿产资源管理和协调机制下，各级地方政府必然追求地方利益的最大化，尽可能的鼓励所辖企业对当地矿产的开发，而各企业也为了追求效益的最大化，也只对优质和易开采的矿藏争相开发，而劣质或开采成本高的矿藏往往没有兴趣开发，甚至在开发过程中，对劣质矿产任意抛弃，造成矿产资源开采的无序状态。

例如整个区域内各种所有制、各种行政级别、各类大小的煤炭企业并存，为了追求企业自身的眼前利益最大化，各煤炭企业往往不顾当地煤炭资源开采的可持续性，争相开采短期内效益最高的煤炭矿井，不重视深层矿井的建设和保护，往往煤炭资源还没有开采完毕，矿井先期报废，导致煤炭资源开采的浪费。

环境污染具有巨大的外部成本，环境保护则具有巨大的外部收益。

由于济宁都市圈缺乏全区意义上的统一协调机制，区域内各市、县之间共同接壤地带的水、空气等环境资源的利用各自为政，往往任意污染，缺乏强有力的环境保护协调机制。

（3）城市规划与土地开发的秩序混乱城市规划和土地开发属于政府管制的重要职能，对于一个区域、一个城市或者一个紧密相连的城市群，城市规划与土地开发应该属于整个区域、整个城市或整个城市群组织的宏观职能。

一方面，由于“小马拉大车”的行政管理格局，在济宁都市圈地级市中心区对于周边地区区、县的辐射带动能力极为有限，甚至还要接受反向辐射，这就使得地级中心城市对周边地区的行政领导没有权威性，使得周边各市、县独自发展和各自为政的趋势特别明显。

另一方面，由于中心城市的辐射作用弱，其产业布局对周边次级中心所形成的产业辐射优势缺乏，导致周边次级中心地区产业的发展不得不另起炉灶，次级中心城市产业布局的方向和城市规划、土地开发的方向没有对地级中心城市的城市规划和土地开发整体安排服从的义务。

中心城市和次级中心城市的职能分工也就无从谈起。

上述利益冲突的结果使得整个区域内城市规划和土地开发表现出无序状态。

一方面，各级地方政府都争相建立起大大小小的开发区，圈占大片土地，而实际上很多开发区并没有吸引到其所期望的企业和投资，造成土地资源和土地上公共设施投资的浪费。

另一方面，一些邻近的城市如济、邹、兖、曲四市，由于分别从各自的利益出发考虑城市规划和土地开发，导致整体区域的城市规划和土地开发秩序混乱。

（4）劳动力市场与资本市场行政分割市场经济的一个最重要的条件就是要求生产要素的自由流动，而在济宁都市圈，由于分割的行政区划和政府对市场配置资源的过度管制造成了资本和劳动力市场的行政分割。

尽管限制人口流动的传统户籍制度的作用已经大大减弱，但都市圈内各地市之间的一系列地方政策仍然限制着劳动力市场一体化的发展，技术和管理能力的中高级人才流动仍然受到严格限制。

资本市场上也面临着同样的限制，行政分割对资本的跨地区流动仍然构成制度上的障碍。

二、济宁都市圈空间管制与协调的必要性与可能性1．空间管制与协调的必要性（1）加快济宁都市圈经济社会发展的需要济宁都市圈在山东省属于经济社会相对落后的地区，面临着诸多制约因素。

进一步发展必须整合现有资源和要素，实现优势互补，促进整体发展。

为此，有必要实施空间管制和协调，以加快济宁都市圈的经济社会发展。

其一，区域内产业资源的整合。

资源依赖性的产业发展特点在于：一方面，由于对外部市场的高度竞争压力，有着强烈的区域整合的要求，另一方面，由于结构雷同，区域内企业间的产业前后向联系少，各经济体之间很少有合作关系。

因此迫切需要建立一个区域内合理的产业协调机制，形成区域内各经济体的合理分工、协作格局。

其二，区域内城市体系的重新组合。

经济发展的极化理论认为经济增长不可能在各地区同时出现，而只能以不同的强度发生在区域极点内，然后以不同的程度扩散到周围地区，城市尤其大城市是区域经济发展的龙头，对周边地区具有重要的辐射作用，是当然的经济发展极。

所以加速鲁西南经济发展也必须在该区域内创造发展极，加速城市化的进程，尤其是要加速大城市的发展，为此就需要对该地区内现有的城市发展格局进行整合，利用该地区丰富的人力资源和已有的工业基础积极推动区域内大城市的形成，改变“小马拉大车”的格局。