农村公共产品供给与管理研究——从农村基础设施建设决策机制考察

苏北葛庄村和老霍村的两条已修好的主干道， 都是在“村村通达工程、道路硬化工程”的口号下完 成的项目。这个农村基础设施建设的决策过程中，村 民很少有机会提出自己的意见。村民代表大会也只 是在有一定项目资金的情况下，需要讨论村民出资、 出力，每户分摊多少劳力和钱时才召开。村民在其他 如修路、水利供给等决策过程中的意见也都得不到 采纳。一般在召开村民代表大会时，村民与领导之间 矛盾很多，争吵也很激烈，严重挫伤了村民参加村民
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政治学研究
代表大会的积极性。村民自治组织在强势政府面前 显得软弱无力，在与政府博弈的过程中没有话语权， 处于明显的劣势。苏北农村基础设施的决策过程如 图 2 所示。
3. 影响农村基础设施建设决策机制的因素分析 （1） 经济发达地区对农村基础设施建设满意度 较高，对农村基础设施建设决策过程表现较积极的 参与热情。本次调查问卷对象的年龄主要集中在 2050 岁的青壮年，他们长期生活在农村，对农村的基础 设施供给与管理有着亲身体会。调查发现经济水平 较高地区的农村居民对当地农村基础设施的状况更
在现行行政体制下，乡（镇）政府是农村基础政 权，并承担起本辖区公共产品供给的职责。而村乡级 领导人又是由上级组织部门安排的，这种管理体制 特征就是层层管理。目前，我国农民利益表达机制存 在着许多问题。农村基础设施大都是由各级政府及 相关部门自上而下决策供给的,提供什么样的农村基 础设施,提供多少农村基础设施，资金来源是什么，通 过哪些渠道来提供，大多是由上级政府部门依照自 己的工作思路，设定农民的想法和需要并由此做出 决断[4]。行政命令式的决策机制从体制上决定了供给 与需求是脱节的，造成供给与需求之间很容易出现 矛盾，不但基础设施的供给总量和结构不可能真正 满足农民的实际需求，而且还可能超越农民的实际 承受能力，极易导致供给过度等问题。这种决策体制 实质上体现了供给学派的“供给决定需求”经济观， 其最大弊端就是忽视了农民的真实需要和价值偏 好，因而无法真正满足农民的需要。
农村基础设施建设决策决定农村基础设施的数 量规模、供给方式及效率。当前我国农村基础设施建 设决策机制沿袭了人民公社时期的政府强制性供给 的特性,带有很浓的计划经济色彩,即农村基础设施 的建设是通过“自上而下”的行政命令方式推动的。 在农村基础设施建设“自上而下”的决策机制下,农村 基础设施的建设决策主要是由政府而非农民做出 的。政府对基础设施的建设偏好代替了农民的需求 偏好,对农村基础设施的建设起决定作用的不是农民 的需求,而是上级的行政命令。这种农村基础设施建 设的决策机制是在假设政府机构及其官员比农民更 加了解农民需求,能够更好地代表农民实现其利益的 前提下运行的。由于政府的决策并非完全理性,所以 这种“自上而下”的决策机制并不能真正反映农民对 基础设施需求的偏好,政府所提供的农村基础设施也 并不一定能满足农民的需求。
2. 江苏省苏南、 苏北地区农村基础设施建设决 策流程
以农民的需求为导向是衡量农村公共产品供给 与管理决策科学高效的价值标准之一。以苏州吴中 区角直镇淞南村道路建设决策过程为例，如图 1 所 示。农村基础设施建设决策经过 6 个程序，基本是在 广泛征求民意、科学透明过程中形成决策方案的。究 其原因是淞南村集体经济发达，公共基础设施的项 目供给充裕，村民能充分表达自己的需求，利益诉求 机制通畅。事实证明，只要建立良好有序的组织体 系，就会实现农村基础设施建设决策、监督的民主 化。村级民主决策能明确界定决策范围，决策前能充 分论证，注意决策的可行性和科学性，广泛听取村民 意见，决策后明确责任，注意监督决策的落实情况[3]。
农村基础设施建设决策机制是有关农村基础设 施建设、决策活动的运行过程和工作方式所形成的 相关规则和制度体系。作为一种由多主体参与、多环
本文系国家社会科学基金项目（07BJY084）江苏省软科学研究项目（BR2008053）阶段性成果之一
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节组成的复杂的活动过程,它包括决策主体及其权责 分配机制；决策前的偏好显示机制；决策的程序和方 法体系；决策信息沟通机制；决策监督机制等。农村 基础设施对农村经济社会发展极其重要，但农村基 础设施很难完全由农民自己提供。一方面，以户为单 位分散的农业生产经营组织形式以及农业部门的特 殊性决定了农民生产私人产品对农村基础设施的强 烈依赖性，这种强烈依赖性还随着农村市场化程度 的提高而不断加大[2]。另一方面，农村基础设施具有 外溢性，消费者可以免费搭便车，如果完全由市场供 给，必然会造成农村基础设施建设的短缺，因此，农 村基础设施应由政府参与提供。
一、农村基础设施建设决策机制实证研究
1. 数据来源及样本基本情况 本文 所 用 数 据 资 料 来 源 于 笔 者 2008 年 2 月 , 2009 年 5 月二次对江苏省苏州市、南京市、镇江市、 常州市和安徽合肥市等农村所做的社会调查。此次 采用问卷调查与入户访谈相结合的方式,共发放问卷 300 份,有效回收 286 份,有效回收率 95%。 本次调查采用的问卷从基本事实 （如年龄）、农 村基础设施供给主体、农村基础设施建设决策影响 因素、农村基础设施决策流程等方面设计了 65 个问 题，比较全面地反映农村基础设施供给与管理现状。 为了方便 SPSS 和 EXCEL 软件统计，问卷分析采用
为满意，并且经济发展水平和财政实力是影响农村 基础设施建设的重要因素。20.8﹪的被调查者认为所 在村的农村基础设施决策是通过村委会讨论决定 的，28.6﹪被调查者认为基础设施决策是通过村民大 会来决定的，如图 3 所示。调查还发现，部分人虽长 期生活在农村，但不清楚村里基础设施建设决策过 程，如图 4。真正了解基础设施决策过程的只有 6.5﹪ 的人,一般了解的也只有 28.6％。被调查农民中了解 基础设施建设政策的主要方式依次是通过基层政府 宣传，报纸电视等媒体，跟熟人聊天等等。
农村基础设施决策过程的透明度分析，决策过程很 透明的只占到总人数的 9.1%，认为比较透明的占到 33.8%，认为不太透明或者很不透明的占到半数以上。
（4）在影响农村基础设施建设的各种因素中，与 决策影响直接相关的因素是地方经济发展的实际状 况。如图 7 所示，被调查者中 37.7%选择了客观经济 条件是直接影响决策的首要因素，36.4%的人选择的 是自身利益，13%的人 选 择 的 是 农 民 的 实 际 需 求 ， 6.5%的人选择的是其他因素。
担，增加农民收入定预期，促进农村社会发展。
根据我国实际国情和公共产品理论,政府应成为 农村公共产品提供的主体,公平、公正地为农村提供 公共产品,让农民享受基本国民待遇。本文研究的重 点是从农村基础设施建设决策机制创新审视农村公 共产品供给与管理。
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—— —从农村基础设施建设决策机制考察
于水
内容提要 农村基础设施是公共产品的组成部分，具有公共产品的一般特性和农村社区所 决定的特殊性。 农村基础设施建设决策机制包括决策主体及其权责分配机制，决策前的偏好显 示机制，决策的程序和方法体系，决策信息沟通机制，决策监督机制等；而供给偏离农民的真实 需求、农民缺乏对自身利益的表达意识和表达渠道、决策信息公开披露制度缺失等是现存的农 村基础设施建设决策体制的主要缺陷。 因此，必须创新农村基础设施建设决策机制,建立起科学 合理、符合农民真正需求的供给决策机制。
关键词 农村公共品 农村基础设施建设 决策机制 农民需求 创新
于 水，南京农业大学公共管理学院副教授
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南京大学政府管理学院博士后
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农村基础设施是为农村经济、社会、文化发展及 农民生活提供公共服务的各种要素的总和。农村基 础设施是公共产品的组成部分，它具有一般公共产 品的特征，即效用的不可分割性、受益的非排他性和 消费的非竞争性。发展经济学家罗森斯坦·罗丹将基 础 设 施 视 为 经 济 发 展 中 的 “ 社 会 先 行 资 本 ”(social overhead capital),认为加大基础设施投资,可带来整个 “社会获利能力”(social profitability)提高的效果。完善 的农村基础设施对提高农业生产率、增加农业生产的 稳定性和降低农业生产成本有着非常重要的作用[1]。 它是农村生产力的重要组成部分，具有减轻农民负
二、农村基础设施建设决策机制问题分析 1. 现行的农村基础设施建设决策体制容易使供
给偏离农民的价值偏好和真实需求 有效的偏好显示机制能反映农村基础设施建设
供需利益相关主体的要求，是合理的供给决策基础， 使决策的最终结果向农民利益靠拢。而偏好显示机 制的不完善或缺失则会使决策结果严重偏离目标和
农民利益。我国现行的农村基础设施建设决策机制 大部分继承了传统的人民公社时期的“自上而下”行 政命令式的体制。人民公社时期，农村基础设施主要 是政府以行政命令的方式提供，农村基础设施建设 采取政治顺从型的决策机制。社员的个人利益基本 上被抹煞，社员偏好让位于上级命令，陷入了集体失 语的状态。政府理所当然的成为唯一的决策者，而下 级服从上级、地方服从中央的决策原则又保证了自 上而下的决策方式的形成。
（3）就其决策过程而言，影响农村基础设施建设 决策机制的是程序化与透明度。39%的被调查者认 为，决策过程程序化与透明度是影响决策的最重要 的因素之一，其次分别为决策人员素质，决策体制和 决策监督。但农村基础设施建设决策过程客观上还 存在着决策程序不科学，透明度不高等问题。图 6 是
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2. 农民缺乏对自身利益的表达意识 从客观上看，我国广大农民群众亟需主动进行 利益表达以维护自身利益，但是，农民却缺乏表达自 身利益的主观意识，于是产生了农民利益表达客观 必要性与表达意识主体缺失之间的矛盾。对于急需 的基础设施不争取，对于不需要的基础设施默认接 受，农民对农村基础设施建设逐渐形成消极适应的 思维模式。造成目前这种状况的原因，一是我国农民 由于受几千年小农经济下封建文化的影响，缺乏参 与意识、自主意识和利益表达意识；二是农民的利益 表 达 在 基 层 不 受 重 视 ，各 部 门 相 互 推 委 、拖 延 、不 予 理睬，得不到反馈；三是我国农民大多数文化水平较 低，处于社会低层，至今还在为温饱问题忙碌，缺乏 掌握政治资源的经济基础。农民人数虽然多，但非常 分散，没有组织优势，这是我国农民利益表达乏力乃