三农4

中国是个农业大国，农业乃立国之本。

农村、农业、农民问题悠关江山社稷安危。

小平同志早就预言：九十年代如果出事，很可能出在农村。

九十年代农村出现了一些比较严重的问题抑或危机，但没有出大事。

那么当历史的车轮驶入二十一世纪以后，农村会不会出大事？有识之士早就呼吁：农民真苦、农村工作真难做、农业真危险！然而“三农”问题至今没有得到根本的解决，并且在一些方面还在向坏的方向发展。

记得小时候在历史课本中常读到这样的文字描述：那里有压迫那里就有反抗……，农民造反此起彼伏……。

然而这样的画面竟然在二十世纪末二十一世纪初中国共产党领导的农村大地若隐若现。

这不能不使我们这些以肩负历史使命、拯救劳苦大众为已任的共产党人不寒而栗。

在经济欠发达地区，农村经济凋敝，农民负担居高不下，农民生活十分艰难，乡、村两级组织处在瘫痪半瘫痪状态或称之为濒临破产倒闭的边缘，县级组织也是举步艰难。

严峻的现实呼唤我们共产党人不能再等待、不能再麻木、不能再唱高调，而必须拿出有效措施迅速扭转农村形势向坏的方向发展的趋势。

在农村诸多问题中，农民负担问题最引人关注。

农民负担问题是跨世纪话题，是农村诸多问题的综合反映，也是整个国家众多问题在基层的表现。

提起农民负担问题，公众舆论、媒体大都异口同声地予以谴责批评，一言以蔽之：“负担猛如虎”。

对于造成农民负担加重的原因，许多人多把乡政府、乡干部视为农民负担的始作俑者。

这种看法是片面的，是认识上的一个误区，是只见树木见森林。

同时，人们对农民负担过重的危害性看得比较清楚，而对造成农民负担过重的原因及其复杂性、“必然性”、“合理性”却缺乏深刻、辩证的认识或有意无意给忽视了，以致许多人一边对农民负担过重的现象口诛笔伐，一边却尽情享受由农民负担过重而带来的种种好处。

透过农民负担过重的现象我们应当看到问题的实质：在我国经济体制由计划经济向市场经济过渡的过程中，上层建筑、生产关系的许多方面出现了与经济基础和生产力发展不相适应的地方。

主要是在计划经济的襁褓中诞生又按现代产业要求建立起来的庞大的上层建筑与生产关系和极端落后的农业生产方式相脱离。

在这种情况下，要维持现有的国家机器的正常运转，农民负担加重便成为必然，换句话说是农民过重的负担维系了国家机器的正常运转，并创造了我国部分地区（主要是城市）的繁荣。

从某种程度来说，在高耸的大厦中、在旋转的车轮上、在公务员的工资里、在宴会的餐桌上……，都有属于农民过重负担的钱。

那么造成农民负担过重的原因在哪里？应当说问题表现在基层，原因在上面，根子在中央。

笔者试图以自己长期在农村第一线的工作实践和观察思考，对农民负担过重问题形成的原因、产生的条件或背景以及解决办法作一些分析探讨，以期能使上领导对农民负担问题有一个比较全面的认识，并为农民负担问题的解决提供一些思路。

第一章、农民负担过重的形成原因一、财政税收任务财政预算收入的过快增长是造成农民负担过重的第一大原因。

分税制、财政包干（分灶吃饭）是现行的财政体制；财政收入目标由由各级政府制订并负总责、负最后的责任是财税收入计划的实现机制；将财税收入计划作为一项政治任务，采用行政手段确保其无条件完成是我国财税制度的最大特点。

我们财政预算的制定似乎不是按经济发展水平科学制订的，而是按施政规划、按领导层意志、按支出需要从中央到地方层层下达计划，而且其增长幅度通常是层层加码、年年加码、最终财政预算收入计划远远超出经济发展所能提供的税源的增长，并且预算收入计划一经制订不管当年经济发展状况如何一般都必须确保实现，结果其超出的部分便大部分转嫁到了农民头上。

以江南县为例，江南县是个内陆山区小县，人口24万，农业是传统的主导产业。

农民在五十年代是种几亩田、养几头猪，到九十年代依然还是种几亩田、养几头猪，再就是砍些树、挖些竹笋，只是由于科技发展提高了粮食单产和政策及市场因素提高了农产品的价格，才使农民同样的劳动得到更多一点的收入。

还有就是有了外出打工做生意的选择，这倒是农民增收最重要的渠道。

现在产业（主要是工业）尽管耗费了国家（包括银行）、集体、个人大量资金，但终没有形成气候，所办企业多数成为“开关厂”（今天开明天关），不仅没有赚钱相反给国家、集体、个人带来了沉重的债务负担。

因此江南县财政收入主要依靠农业。

那么农业形势又如何？从农产品价格看，十年来仅93年底至95年因国家放松银根，大幅提高粮价并由此推动所有农产品全面涨价，农民收入因此达到顶峰，随后农产品市场开始疲软，农产品价格不断下滑，多数农民收入呈现负增长，直至今日。

而在同时期我县财政预算收入计划却是以6％的速度递增，一些乡镇财政预算收入计划的增长幅度达到10％，也就是说十年增长了10倍或翻了3.5番。

某乡财政所办公室墙上张贴的“财政收入增长坐标图”中的曲线清楚地显示出财政收入的变化状况，图中代表财政收入的箭头始终呈上升或飙升态势，数值从91年的10多万增长到2000年的110多万，其中有的年份增长率达到50％。

如果将同期农民收入曲线置入该坐标体系的话，那么两条曲线必成“剪刀差”状，箭头向相反的方向延伸，而且箭头与箭头相隔的距离呈现出越拉越远的趋势。

按江南县经济发展的实际水平（官方公布2000年GDP为5.19亿元）所能提供的税源估计只能实现全县财政收入任务的一半左右（江南县2000年财政总收入4377万元），也就是说有一半的财政预算收入不能靠正常税收来实现（当然县里没有那么多的财政收入，也维持不了正常运转）。

那么县财税任务是怎样下达到基层的呢？在我县地方财政收入中主税主要有三种：即农业税、农林特产税、屠宰税。

农业税政策性较强，税额较固定，一般不会增加太多，那么那些无源的税收任务就只能加以在“农林特产税”和“生猪屠宰税”两税的名义下达。

结果农林特产税收入计划数值和增长比例高的惊人，而且不管是否有特产都要下达农林特产税任务，有的乡农林特产税任务是农业税的两倍多。

实际上我县的农林特产主要的就只有二、三万立方的木材和四、五千吨的罐头竹笋及几百万根的毛竹。

屠宰税则是差不多按全县人平养一头猪的标准下达到乡，而实际这些年生猪饲养量连年下降，今年某乡人均养猪只有0.25头。

曾有一位副县长在一次大会上直言，农林特产税的畸高增长不是件光荣的事，而是一种耻辱！财税任务下到乡后，乡里按同样的方式（为规避检查通常不下文而以口授），将任务全部或部分下达到村（有的乡有的年份还要加码，也有的考虑任务太大，下面难以承受而留下一部分任务）。

村里将任务全部或部分分摊到组（也有加码的情况），组里再分摊到农户，分摊方式多种多样，农林特产税多数按山林面积平均分摊(不管是否出产林产品)，也有按水田面积分摊（山少或无山的地方），或按山田比例分摊，还有按人头分摊的，也有少数是据实征收。

屠宰税有的按猪头数征收，每头40－80元不等（政策规定每头12元）；有的按户分摊每户30－60元不等，高的达到每户140元；有的按人头分摊，也有的据实征收。

有的乡有一些年份将特产税、生猪屠宰税、生猪增值税“三税并一税”征收。

国税部门有时将生猪增值税任务也分摊到村或承包给某单位（如食品公司），再由单位承包给个人征收。

这些年，许多农民为谋生存求发展，纷纷外出打工，有的是举家出走（其中一部分是因为种种原因在本地无法生存而被迫、盲目外流，这实际就是一种流亡），有的干脆迁入外地。

这类人大约占了农村总人口的20％左右，占劳力的30－40％，他们长年不在家，造成大量人户分离和土地撂荒现象（种田无利可图无人转包），加上一些困难户无力交纳税费，一些所谓“刁民”以种种理由拒交税费，这就造成村组分摊给农户的税收任务有相当一部分收不上来，再加上有的乡村或因按政策要求据实征收或因任务太重没有将任务全部分摊下去本身存在的缺口，就使得乡村必须完成的税收任务出现了很大的缺口（大约占总任务的20－40％，有的甚至更高）。

那么乡村两级是用什么来填补这个巨大的“缺口”呢？先说村里，办法大抵有以下几种：①用国家专项资金填（包括农业开发资金、扶贫资金、老建资金等等）。

这就是说国家通过再分配投入农业的钱又流回了国库。

②用村提留填。

结果公益事业无钱搞，民师工资、军属优抚金等不能兑现，村干部自然更没有工资。

③用村级组织自有收入填。

如今集体林场的收入、农户山价款、罚款收入等。

我县南陂乡马坊村这些年用村集体收入垫税垫了30多万元。

④村组干部以个人名义用信誉或存单担保向银行贷款填。

⑤村里以集体或村干部以个人名义向私人借高利贷填。

⑥村干部用自己家的钱填。

⑦用村里卖房、卖山、卖地、卖企业的钱填。

⑧用“化缘”来的钱填。

村里到县里挂钩单位或其他有点关系的单位争取一些扶持援助。

⑨用“寅吃卯粮”的钱填。

先许诺出售村里的某些资源，然后要求对方预先支付货款，有的还存在“一女多嫁”的现象。

当然不是每个村都采取以上九种办法，各村根据各自的实际情况，采取其中若干种办法。

村里财税任务分两次完成：半年（双过半）和年终。

上半年农业多属投资阶段没有税源，因此“双过半”任务是肯定要先垫交的，这样光借款的利息就要好几千元。

再说乡里，乡里同样面临财税任务缺口的问题，因为有的乡财税任务没有完全分摊下去，有的即使分摊下去了总有完不成任务的村，还有县里要求乡里均衡入库（按月完成任务），乡里填补财税缺口的办法除了沿用村里的9种办法外还有第十种办法：“空转”。

就是同一笔钱多次重复进帐，实际上是用县里下拨教师干部的工资款抵任务，结果表面上任务完成了，但教师干部工资没有了。

第十一种办法：“买税”。

就是用“小钱”到其他已完成任务或税源丰富的税务部门“买税”，如国税转地税、甲地税转乙地税等。

总之采取一切手段，调动本辖区内一切可控资源，全力以赴，“挖地三尺”确保县下达给乡财税任务的完成。

那么分摊到农户头上的税又是怎样具体收上来呢？前面讲过财税任务是实行各级政府负责制，在乡镇就是由乡政府负总责、负最后的责任，也就是说必须由乡政府确保任务完成，而财税部门却退居第二位，只起参谋、辅助作用（如分解数字、结算、汇总等），当然有时也要参与收税。

实际上乡村干部成了农村税费征收的主要执行者，收税收费也成了乡村干部最重要的工作。

没有税收征管执法权的乡村干部却要责无旁贷担当起收税的主要任务，有税收征管执法权的税务人员却不一定要去执行收税任务，这大概就是有中国特色的农村税收征管制度的特点吧。

无怪乎乡村干部每每听到领导在新年献辞中称赞：广大税务工作者为国家收到多少多少税时，心里就有气，感觉那是张冠李戴，是无功者受禄。

具体征收办法，产粮多的地方大都沿用乡村干部坐在粮站扣缴的方法（当然在操作上作些变通），对没有扣清的和产粮较少的地方就上户征收，通常先由村组干部征收，遇到困难，出现阻力，便由包村、包片乡干部上户协助征收。

这就涉及到对农民采取强制性措施的问题，这个问题后面再讨论。