_精准扶贫政策初探

精准扶贫政策初探郑瑞强王英内容提要：精准扶贫是新时期我国扶贫开发的战略导向，是对接经济新常态要求扶贫资源优化配置和发展质量提升的政策回应。

本文通过历史性分析准确把握精准扶贫生成逻辑，系统探讨精准扶贫提出的理念要求、制度关联、技术背景与政策指向，基于扶贫主体意识回归、扶贫资源供需对接、扶贫工作业务流程再造等视角剖析精准扶贫实施过程中的关键问题，并提出未来的政策走向：把握结构性贫困特征，增进精准扶贫推进需要系统思维；促进农村产权制度的改革深化，提高贫困人口资产性收益；强化贫困人口的动态管理，创新扶贫脱贫区域正向退出机制；厘清财政扶贫思路，促进财政金融政策联动；实施精准扶贫开发监测评估，重塑脱贫人口生计空间。

关键词：精准扶贫政策内蕴关键问题生成逻辑生计空间中图分类号：Ｆ３２０文献标识码：Ａ文章编号：１００３－２８７８（２０１６）０２－００１７－０８一、引言精准扶贫是新时期我国扶贫开发的战略导向，是对接经济新常态要求扶贫资源优化配置和发展质量提升的政策回应，是服务于“共富共赢”全面小康社会建设目标实现的关键途径。

市场经济条件下“资源投入和瞄准效率是影响扶贫效果的两大因素”［１］，精准扶贫最早源自于西方福利社会财政吃紧态势下的扶贫思路调整，与我国扶贫开发政策从普惠式向适度竞争式转变精髓一致，旨在重整扶贫工作在社会系统中的地位以及强化扶贫工作与其他社会工作的关联，重在关注扶贫对象意愿瞄准、理顺扶贫资源作用体系并进行业务流程再造，提高扶贫效率，促进贫困人口脱贫。

二、精准扶贫政策生成逻辑我国扶贫开发已经从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生作者简介：郑瑞强，江西农业大学经济管理学院副教授，博士。

王英，江西广播电视大学讲师，博士。

基金项目：国家社会科学基金规划项目“连片特困区扶贫资源配置效应与优化机制研究”（１４ＢＪＬ０７７）；教育部人文社科规划项目“扶贫移民适应期生计可持续发展研究”（１３ＹＪＣＺＨ２７２）；江西省自然科学基金项目“江西扶贫资金配置绩效评价与制度优化研究”（ＧＪＪ１４３００）；江西现代农业及其优势产业可持续的决策支持协同创新中心项目（ＸＤＮＹＡ１５０４）。

感谢匿名审稿专家所提宝贵建议，当然文责自负。

态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。

“精准扶贫是中国扶贫进行到新阶段后的新举措，符合中国国情”［２］。

自１９８６年实施扶贫开发政策以来，国家为提高扶贫开发工作质量，始终紧扣扶贫工作精准这条主线，从区域开发、贫困县（村）瞄准到当前的连片特困区扶贫攻坚、整村推进，将专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫有效结合，并着力于理念、实施过程与结果考核等全流程精准治理［３］，力求实现扶贫开发工作中的精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，具体做到扶持对象、项目安排、资金使用、措施到位、因村派人、脱贫成效“六个精准”。

政策研究与实践表明，扶贫瞄准制度受到“全面发展理念质疑和政策实施受限”的双重困境［４］。

精准扶贫一方面有助于提升扶贫工作的针对性与扶贫工作质量，另一方面也部分体现了对于扶持主体可行能力的否定［５］，甚至可能促成扶贫对象出现“由于扶持带来的不努力改善自身生计水平的集体负向激励”［６］。

从贫困农户识别的政策和技术困境、乡村治理现状、贫困农户思想观念的变化以及扶贫政策本身的制度缺陷四个方面看，当前精准扶贫机制面临严峻的挑战：扶贫政策呆板—退出”动态管理机制缺失、扶贫对象参与程度低下且自利观念严重、政策执异化、贫困的“进入——行绩效考核与效果评估体系尚需健全。

这些挑战需要进一步探究精准扶贫政策内涵，明确影响精准扶贫顺利推进的关键问题，以更好地推动扶贫工作。

三、精准扶贫理念内蕴（一）精准扶贫是社会大扶贫格局下的认知提升精准扶贫并不仅仅只是一种战略、一种政策、一种机制，更应当是包括理论、战略、政策、机制和行为的完整系统［７］。

精准扶贫理念的实质是在扶贫工作中实现扶贫主体的精准定位、扶贫对象精确识别与扶贫路径的精准选择，以高效开展扶贫并取得减贫脱贫成果。

解析扶贫对象的多维致贫原因，多是发展要素组合效率低下或者要素功能疲软所致。

扶贫开发过程中形成的传统多元参与的社会大扶贫格局，有助于集聚整合扶贫资源，助推扶贫朝着社会参与和扶贫治理方向发展，在扶贫对象基数较大、贫困区域较广的扶贫初期阶段作用显著。

随着减贫脱贫工作逐步步入改革攻坚期，扶贫对象脱贫速度下滑、相对贫困与区域贫困特征明显、减贫资源渗漏严重与资源投入边际效益下降等挑战并存，扶贫开发工作需要进行理念更新和认知提升，明确主次矛盾并系统梳理各类贫困生成机制，因时因地因人展开针对性发展策略探讨，找到“贫根”，对症下药，靶向治疗，转变传统“普惠式、社会运动型”扶贫为“普惠式与适度竞争式”扶贫相结合、彰显扶贫开发责任担当与权益保障的精准扶贫，立足于但又超脱于传统扶贫。

（二）精准扶贫是互联网时代背景下的技术呼唤“互联网＋”时代具有跨界融合、创新驱动、重塑结构、尊重人习惯、开放共享等特征，国家在２０１５年起开始推动“互联网＋”行动计划，作为一种新型经济形态，势必对于作为经济热点问题的扶贫开发工作引发较强冲击。

基于信息技术应用视角，“互联网＋”时代要求政府扶贫治理关注“循数管理”［８］，提升政府及扶贫职能管理机构和人员的循数管理技能，提高大数据搜集整理与数据挖掘水平，并将其应用于扶贫开发工作主体行为、扶贫对象发展的客体行为、扶贫路径的精准选择，尽可能降低扶贫开发工作中的不确定性，保障扶贫开发工作风险可控；基于“互联网＋”时代之于扶贫开发工作的功能发挥视角，“互联网＋”时代跨越传统时空环境界限，促进发展要素交流与融合，重构传统社会经济系统与产业结构关联，为民众提供了全新的发展观念和发展路径，扶贫开发工作应紧抓这一历史机遇，通过电商扶贫、创新创业、金融扶贫和农村产权改革扶贫等建构于新型发展方式基础上的发展路径促成扶贫对象实现跨越式发展，跳出“贫困凹地”。

（三）精准扶贫是全面小康目标导向下的路径选择改革开放以来，我国农村贫困人口减少７亿，按照２０１４年当年价每人每年２８００元的现行农村贫困标准，服务于国家２０２０年全面实现小康社会目标的实现，五年间我国将减贫脱贫７０１７万人。

“全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村、特别是在贫困地区。

没有农村的小康，特别是没有贫困地区的小康，就没有全面建成小康社会”，贫困人口成为实现全面小康社会目标短板中的短板。

目前我国７０００多万贫困人口，大部分分布在革命老区、集中连片贫困地区或生态脆弱区，这些地区或是自然资源贫乏，或是生态环境脆弱，或是生存条件恶劣，而且往往基础设施落后，产业发展严重滞后，减贫难度比过去大幅度增加。

时间紧、任务重、减贫形势复杂，应立足减贫效果导向，关注减贫措施精准，实现减贫资源与减贫目标供需对接，按照全面小康社会目标要求，接短板，补缺口，精准施策。

（四）精准扶贫是协作共赢视野下的资源配置优化精准扶贫强调扶贫开发工作应该多措并举，围绕扶贫对象致贫原因有针对性的开展产业扶贫、教育扶贫、移民搬迁扶贫、社会保障扶贫以及光伏扶贫、构树扶贫、电商扶贫等扶贫方式。

扶贫方式的选择不是盲目、孤立的，而是出于关联考虑。

精准扶贫作为一种理念、一种战略，强调的是着眼于全局的精准，注重区域发展的产业关联、政策互补，关注各种扶贫方式之间的有效衔接，旨在优化扶贫资源配置，提高资源配置效率和提升发展质量；精准扶贫作为一种模式，是对于传统扶贫开发方式的再设计，强调以扶贫开发流程重构与再造为核心，瞄准扶贫对象需求和满意度，以先进理念为指导，利用先进信息与操作技术和现代化的组织管理手段，通过技术功能集成和组织管理功能集成达到减贫资源配置过程的技术效率和组织效率的最大化实现，由“传统的功能型扶贫逐步转化为过程型扶贫”，从而减少扶贫成本，提高扶贫开发工作质量，改善扶贫开发工作服务水平。

（五）精准扶贫是贫困人口生计可持续发展的坚强保障精准扶贫的最终目标是实现贫困人口的脱贫以及脱贫之后的生计可持续发展。

一方面，精准扶贫工作开展应把脉扶贫对象发展意愿、优化扶贫资源配置、提高扶贫对象收入水平，使得贫困人口实现经济上的脱贫。

另一方面，精准扶贫是扶贫对象生计水平提升与可持续发展的坚强保障，依据可持续生计分析框架理论基础和有关“生计资本、生计策略、生计后果和社会化服务”的关联机制解析，精准扶贫应关注扶贫对象在人力资本、物质资本、金融资本、自然资本、社会资本等领域的全面减贫和脱贫，关注扶贫对象在减贫脱贫和此后的发展过程中的可持续生计的环境适应与融入、发展机会与生计策略选择空间以及社会保障体系的健全与完善，最终实现扶贫对象的全面脱贫和生计安全。

四、精准扶贫过程中的关键问题消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，党心所向，民心所向。

党的十八届五中全会从实现全面建成小康社会奋斗目标出发，明确到２０２０年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。

坚持精准扶贫、精准脱贫，重在提高脱贫攻坚成效。

关键是要找准路子、构建好的体制机制，在精准施策上出实招、在精准推进上下实功、在精准落地上见实效。

并提出按照贫困地区和贫困人口的具体情况，实施“五个一批”工程：一是发展生产脱贫一批，易地搬迁脱贫一批，生态补偿脱贫一批，发展教育脱贫一批，社会保障兜底一批［９］。

具体来讲，精准扶贫就是将“怎么扶”、“谁来扶”和“扶持谁”三者的准确理解和行为开展有效结合，彼此支撑，这既是个理论问题，也是个实践命题。

—扶贫主体意识回归（一）谁来扶？——关于精准扶贫工作开展主体，相异视角产生不同的结果：一方面，公共管理视角下探寻扶贫开发工作主体，一般基于扶贫开发工作的公益和济危助困性质，一般认为政府是扶贫开发的当然主体，政府可以利用其掌握的公共权力和行政资源帮助贫困人口提高其生计水平，契合服务型政府建设、服务社会经济良好秩序构建和维护的初衷，藉此而形成了传统政府主导型扶贫开发模式。

另一方面，从社会参与和公共治理视角出发，则认为扶贫开发是社会公众之事，政府、社会和扶贫对象自身都是扶贫开发工作的主体组成，只是进行着不同的角色扮演，多方合力共同推进减贫脱贫工作。

毋庸置疑，代表广大民众利益的政府因其自身在信息、组织、资源等方面的优势，在精准扶贫主体体系里面仍将占据主导地位。

依据经济学“利益及责任”的权责认定机理和科斯产权定律，扶贫开发行为对于提高民众福利和社会发展具有较强的正面效应，但这种效应又具有明确的对象性和区域性。

因此在精准扶贫工作主体认定方面，应该按照“利益及责任”原理针对不同类别、不同区域、不同程度的扶贫开发对象，具体问题具体分析。

原则的清晰意味着管理的灵活，政府职责与市场作用的精准、共同的扶贫开发理念认知和良好的扶贫开发工作秩序可以有效降低扶贫开发成本，最大程度上保障扶贫开发工作主体各司其职，协作共赢。