开发区模式运用问题与对策

开发区模式运用问题与对策2006年十届全国人大四次会议在北京人民大会堂开幕。

国务院总理温家宝向大会作政府工作报告，在报告中提出了建设社会主义新农村的发展目标。

提出要贯彻工业反哺农业、城市支持农村的方针，加大对“三农”的支持力度，推进农村体制改革和制度创新，尽快使广大农村面貌有比较明显的变化。

由于中央对地方投资的加大，各地特别是农村又掀起了一阵建设开发区、发展地方经济的热潮。

但是大多数地区由于对农村地区经济开发区这一特殊类型的经济开发区缺乏准确的认识，盲目照搬其他地区的发展经验，从而在当前经济形式过热的形势下农村地区开发区建设中引发了一系列问题。

对于这些问题如何解决，成为当前新农村建设的一大任务。

一、经济开发区的定义、类型经济开发区是为了加速某些地区的经济发展，由政府划出一片土地，集中开发建设，为投资者提供优惠政策和较好的投资环境，吸引投资者前来开发土地、产业或当地的优势资源。

经济开发区按其不同的开发目的，可分为以下几种类型：1、资源型开发区，依靠优惠政策吸引国内外的投资者前来开发当地的优势资源，包括矿产、能源、农业和旅游资源。

2、技术产业型开发区，多选择在智力密集区周围交通方便的地域，主要以优惠政策和良好的投资环境吸引科技人员，把高新技术的研究成果尽快地转化为生产力，使其产业商品化、国际化。

3、开放型开发区，具有开放区和开发区的两重性，以引进国外的先进技术、发展外向型经济为主要开发目标。

4、综合型开发区，开发面积大至几百平方公里，多种产业并举，开发后具有较大的人口规模而成为新城镇、新市区。

5、一般开发区，由地方政府提供土地使用权低价转让等优惠条件吸引投资，开发房地产或其他产业，有的无明显的开发目标。

建设社会主义新农村是中央统揽全局、着眼长远、与时俱进做出的重大决策，是一项不但惠及亿万农民，而且关系国家长治久安的战略举措。

中央提出建设社会主义新农村，目的就是要从根本上解决“三农”问题。

解决三农问题的关键在于如何增加农民收入。

国家已经取消了农业税，但这还无法从根本上解决问题，要解决问题必须从发展农村经济上入手。

而开发区作为地区经济的增长极，具有辐射、示范和带动作用，因此开发区模式正是一种能够把农村经济与农业产业化结合在一起的一种好的方式。

（图1）二、新农村开发区建设中存在的问题（一）土地供给形势相当严峻，土地流失现象严重。

在“广招天下商，共建开发区”的热潮中，城镇建设用地大扩张，各地大量圈地，加上修建高级公路、超标准建房、大搞娱乐场等原因，耕地流失现象严重。

据统计，目前我国规划开发区总面积约3.5万平方公里，约折合2331万亩，假如以人均土地为1亩计算，这3.5万平方公里的开发区就使2330万农民失去了土地。

从上世纪九十年代开始，我国便进入了一轮大规模侵占农业用地的高潮，十几年下来，平均每年损失耕地大约为400万亩。

自八十年代至今，工业用地和城市商居用地至少已使上亿亩的耕地化为乌有。

按这种土地使用量计算，改革开放后这25年间，至少有上亿农民失去土地。

更为严重的是，各地政府在圈占了大量农民土地之后，开发区没有项目，被征土地长期闲置，撂荒现象严重。

正是这样的开发，使大批农民在失去土地后找不到新的工作。

四川某地区，征用了三个乡的土地搞开发区，以每亩土地几千元的低廉价格补偿农民，结果使这几个乡的村民利益受到极大损害。

（二）地方政府投资结构与方向问题。

1、地方政府投资开发区软硬件的比例存在严重失衡，硬件投资比例远大于投资软件比例，两者存在严重失调。

在开发区建设中，地方大量辟地进行传统的公路、供水、通信、电网等建设，只想以此吸引大公司、大企业，虽然耗巨资建设了高标准的高速公路、码头等基础设施，但在软件方面发展滞后，农民依旧是农民，没有任何生产技能和劳动知识，从而导致开发区无人问津、投资，使开发区形成一片荒地。

2、投资缺乏方向，盲目投资现象严重。

在开发区建设中没有结合本地区的特点盲目施工建设，结果使开发区毫无特色，没有形成开发区整体竞争能力，缺乏吸引投资商眼球的东西，从长远来看，势必造成资源严重重复、浪费。

（三）政府寻租行为的产生不易避免。

在投资建设中、特别是大型基础设施建设中地方容易出现寻租行为，在农村教育文化水平落后使得农民欠缺一些规则意识，工程招投标大都采用土办法。

在农村，谁有钱谁就能“买”到工程，谁有关系谁就能“拿到”工程。

寻租行为必然影响到工程建设的质量，影响到开发区建设的百年大计，同时也导致农村内部贫富差距拉大。

（四）政府在引进投资方面的问题1、引进投资动机方面的问题。

建设开发区引进投资的第一目的应当是发展地方经济，但有些地方政府引进投资的动机不纯，他们把政绩和增加地方税收收入放于首位考虑，许多地方把开发区的建设作为一项政绩工程来抓，有些干部为了突出开发区成绩，甚至欺上瞒下，弄虚作假，使开发区工作误入了“浮夸风”和“泡沫式”经济的歧途，只看重眼前利益从而使一些高消耗、高污染、高风险的企业进驻开发区，给当地农民生产、生活造成不可挽回的巨大危害。

2、引进投资作用方面的问题。

在政府盲目投资建设的影响下，盲目引进的投资大都是科技含量极低的中小型企业，他们大都是彼此互不关联的、彼此独立生产经营，辐射带动地区经济的作用差，这样就很难在总体上形成合力带动整个地区的发展。

此外，这些企业特别是私人企业还利用农民工对法律的欠缺大力压低工资，工人工作环境恶劣。

再有，这些企业在招工结构方面也存在很大歧视，他们大多只招用一些未婚的青年男女，从而导致占农村绝大多数的中年劳动力找不到工作赋闲在家。

（五）资金依然短缺，招商引资仍然是薄弱环节。

由于资金紧缺，致使一些开发区“饥不择食”地选择一些“短、平、快”项目，忽略了对规划目标的追求，同时无原则的杀低地价，造成隐形集体资产流失。

一些地方政府在争设开发区时固然有着想借此为地区经济培育新的经济增长点的显著一面，同时还具有一个隐在意图，即在地方资金比较紧缺的情况下，设置开发区还可以为地方财政收入带来快速而有效的增加。

正是由于这一意图的存在，使得开发区的开发建设本应得到地方财政的支持，变成了反倒要向地方财政纳赋。

这种财政倒吃及负债经营问题已成为开发区中普遍的资金问题。

（六）管理理念与发展观存在严重的滞后性。

农村地区缺乏管理理念，一些地方性的开发区仍然沿用计划经济时代遗留下来的机关作风，办事没章程，管理方法缺乏科学性，工作效率低下。

三、解决问题的几点思路搞好经济技术开发区建设的核心是树立科学的发展观，走可持续发展之路。

所谓科学发展观，是指十六届三中全会提出的“坚持以人为本，树立全面协调可持续的发展观”。

就我国当前的实际情况来讲，要做到科学发展就需要坚持以人为本、全面协调、可持续发展。

为此，一方面必须加大整治力度，进行科学规范，使开发区按正常轨道运行；另一方面应积极借鉴先进的经验和方法，牢固地树立科学发展观的意识，保障经济开发区持续、健康、有效地发展，使开发区的功能与效用在新农村建设中得以充分体现。

（一）继续严把土地控制关，最大限度地保护耕地。

开发区建设应当形成一套完整的控制体系，本着科学节约的原则仔细权衡，把地区眼前利益与长远利益相结合，把地区利益与国家总体利益相结合。

在最高国家机关组织一个由各部门政府官员非全职的领导小组，不定期地对各地土地利用状况进行暗访或检查，同时打通地方与中央的直接沟通渠道，使群众的意见能够在不受或少受地方干预的条件下及时反馈到中央，从而以最快的速度解决问题，尽可能减少受害耕地面积。

针对目前情况和今后的运作，应该从以下几方面入手：1、完善土地管理的法律法规，健全合理利用土地的激励和约束机制，正确处理经济发展和土地保护、局部利益和全局利益、眼前利益和长远利益的关系。

开发建设过程中实行集约开发，提高土地的利用率，对开发区规划区范围内的土地规划、利用、开发、出让、征用、实施和验收必须进行严格控制，使所征用土地按规划合理使用。

2、按照“控制总量、限制增量、盘活存量”原则，要切实有效地全面清理开发区土地市场。

要纠正用地违规审批，规范土地批租行为；要加大宏观调控力度，加强土地市场监管，严格土地利用总体规划，坚决查处土地开发使用和交易中的各类违法行为；要压缩开发区数量，管理逐步规范化；对闲置土地依法收回，已开发转让的，通过法律手段追缴。

3、在遵守国家法规和保护农民利益的前提下，采取灵活方式征占土地，既可采取出让转让的形式，也允许租赁和入股的形式，以适应不同层次投资者的需求。

（二）使地区、特别是农村地区软硬件投资比例达到协调一致，确保投资商与地区获得双赢。

可以采取以下三种途径：1、地方要与企业形成一套联动机制，使信息通达，使地区政府把本地实际投资建设与即将投资的企业的需求相结合，有目的地进行开发区硬件建设。

同时，这种联动使政府更明确企业需要什么样的软件环境，与企业结合对农民进行有目的地培训和技能授予，使农村少量的资金用于发展经济的刀刃上。

2、准确定位并形成地区特色。

首先，准确定位、科学规划。

建设区域经济不是搞大开发区，要根据发展定位，本着高起点、适度超前原则，根据开发区所在地实际情况，遵循经济发展的规律，确立开发区的区域功能、产业结构、管理模式。

3、选择开发区总体发展方向。

根据本地实际总体规划对市场细分选择适合本地区的一到两种产品做大做强，形成本地准确定位并形成地区特色，发展类似于纽扣村似的模式。

在项目引进时坚持整体引进原则，引进完整的大小合适的一到两条产业链，在本地区形成一套一条龙的有机体系，从而使地区分散的经济势力形成整体合力，成为本地区的核心竞争力。

（三）加强地区民主法制建设与宣传工作，严防腐败。

改革地方政府政绩考核机制，坚持以科学发展观为原则指导，地方政府定期轮换机制也能有效阻止官员地区关系势力的形成。

同时，最有效也最难做到的方式是提高全体人民的文化素质，提高全民素质特别是提高占中国人口绝大多数的农民的素质影响着整个中华民族的长远利益。

提高全民素质是一项系统复杂工程，更多的是一种环境的熏陶，所以党和政府首先应当站在一定的高度去总体指导控制，同时更关键的是落实到基层的边边角角，形成一个层层监督、级级控制、上下连动，有序运行的全国教育网。

（四）有条件的地区也可采取股份制的方式投资建设开发区。

农民可以以资金、土地使用权、劳动力、劳动技术技能、地区个人关系等一切可以量化并对建设有利的东西入股。

让全体人民都来参与，共同监督、共担风险、共享成果，最大限度的发挥人民发展经济的积极性。

(五)探索多样形式，缓解资金困难。

资金困难是当前农村地区开发区都面临的问题。

一些成功的经验值得借鉴：一是以贷还贷，较可行的方式是采取以新贷款还旧款付息，即“负债开发”；二是以商贸养开发，加快第三产业发展；三是集团包片；四是以项目促基建；五是运用BOT方式（即建设-经营-移交），加速基础设施建设。